控?zé)熞?guī)劃難產(chǎn)

5月31日——第25個(gè)“世界無煙日”即將來臨，中國作為《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（下稱《公約》）的締約國，也步入了《公約》生效的第六年。

然而，作為履約內(nèi)容之一的《中國煙草控制規(guī)劃（2011-2015）》（下稱《規(guī)劃》）一再拖延，終究未能在2011年內(nèi)公布，使得這一份原本在時(shí)間上要與“十二五”規(guī)劃相配合的控?zé)熞?guī)劃，變得名不副實(shí)。

轉(zhuǎn)至今年3月全國“兩會(huì)”期間，工業(yè)和信息化部（下稱工信部）部長苗圩已將這一規(guī)劃改稱為“控?zé)熉募s規(guī)劃”，并稱該規(guī)劃“正在制定”。

現(xiàn)實(shí)的情況卻是，國家煙草專賣局與衛(wèi)生部就《規(guī)劃》具體條款產(chǎn)生了直接沖突，相持不下。

雙方爭議聚焦于卷煙的外包裝上。衛(wèi)生部堅(jiān)持要在《規(guī)劃》中加入卷煙外包裝上印刷提示煙草危害的“警語或圖片”條文，而煙草局拒不接受“或圖片”三字，遂成死結(jié)。

按履約機(jī)制，這樣的爭議應(yīng)由“履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”組長單位——工信部來協(xié)調(diào)，據(jù)知情人士透露，其實(shí)協(xié)調(diào)已展開至少半年，但未有進(jìn)展。

卷煙包裝加印圖形警示，在全球范圍內(nèi)都是煙草業(yè)和控?zé)熾p方力量爭執(zhí)的焦點(diǎn)。世衛(wèi)組織表示，“為了阻止卷煙包裝上采用圖片健康警語，煙草行業(yè)最近采取了根據(jù)雙邊投資協(xié)定對國家進(jìn)行起訴的新手法”。

由此，世衛(wèi)組織將2012年“世界無煙日”的主題定為“煙草業(yè)干擾控?zé)煛保皩⑹箾Q策者和公眾懂得煙草業(yè)窮兇極惡的手法”。

如何使控?zé)煍[脫煙草行業(yè)的利益干擾，應(yīng)屬全世界都需面對的問題。就中國而言，當(dāng)務(wù)之急是真正建立獨(dú)立于煙草業(yè)利益的履約機(jī)制。

圖形警示僵局

民間控?zé)熃M織新探健康發(fā)展研究中心主任王克安曾任中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院院長，是參與《規(guī)劃》討論的衛(wèi)生專家之一。其對《規(guī)劃》討論的體會(huì)是：“國家煙草專賣局在相當(dāng)程度上主導(dǎo)了《規(guī)劃》的編制工作。”

關(guān)于這份控?zé)熞?guī)劃的專家討論，始于2010年夏天，其間時(shí)斷時(shí)續(xù)，對于《規(guī)劃》的文本也已幾易其稿，最近一次擬定的推出時(shí)間是2011年底。

據(jù)王克安透露，在最后一版修改稿征求意見時(shí)，煙草局方面突然提出，要將前一稿已經(jīng)通過討論的“增加說明煙草危害健康具體后果的警語或圖片”，以及“在警語或圖片前表明警告主題或依據(jù)”，在這兩處文本中，刪去“或圖片”三字。

中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院教授、原國家控?zé)熮k主任楊功煥等多位公共衛(wèi)生專家表示，在卷煙包裝上加印圖形警示，對于減少煙草的使用有明確的效果。世衛(wèi)組織也曾明確敦促中國在卷煙外包裝上使用大幅圖形警示。

對于煙草局方面提出的種種反對圖形警示的理由，諸如，“‘十二五’期間做不到”，“中華文化”原因，“吸煙者不能接受”等，王克安認(rèn)為都不能成立：“‘做不到’還是不想做？香港和臺灣就沒有中華文化？其實(shí)調(diào)查結(jié)果表明大部分吸煙者支持或不反對圖形警示上煙包?！?/p>

根據(jù)粗略估計(jì)，中國明年生產(chǎn)卷煙將超過1000億包，“印有大幅圖形警示的煙包將成為數(shù)量最多、規(guī)模最大的健康教育宣傳畫。還不需要額外的費(fèi)用?！睏罟ㄕf。

“自《公約》生效以來，在卷煙包裝上印制警示圖片的國家或地區(qū)，已經(jīng)達(dá)到47個(gè)。在中國的香港、澳門和臺灣地區(qū)都已經(jīng)采用了圖形警示。

同時(shí)，中國出口到其他國家的卷煙包裝上也已經(jīng)按照進(jìn)口國家的要求加上了警示圖形?！?/p>

據(jù)了解，煙草業(yè)對于圖形警示的抗拒顯然出于自身利益的考慮。

中國疾控中心控?zé)熮k公室研究員楊杰認(rèn)為，圖形警示上包裝將會(huì)對中國煙草業(yè)的利潤產(chǎn)生很大的影響，“不能送禮了，價(jià)格也上不去了”。

而卷煙的禮品性消費(fèi)，尤其是高檔卷煙的消費(fèi)是煙草業(yè)最主要的利潤來源。

正因此，煙草業(yè)對阻攔圖形警示志在必得，甚至在衛(wèi)生部方面已經(jīng)讓步，將“警語和圖片”中的“和”改為“或”的情況下，《規(guī)劃》依然被阻攔。如果繼續(xù)做出讓步，“今后五年都不要提（圖形警示）了?！睏罱苷f。

據(jù)多位控?zé)熑耸拷榻B，煙草和衛(wèi)生兩方面還在卷煙生產(chǎn)的總量控制、提高卷煙稅率和價(jià)格、公共場所禁煙措施和地方立法等方面有分歧，但都還能夠達(dá)成妥協(xié)，唯獨(dú)在圖形警示上，煙草局逼至衛(wèi)生部堅(jiān)守的“底線”?！兑?guī)劃》就此停滯，前途未卜。

煙草方面的強(qiáng)勢并不僅體現(xiàn)在《規(guī)劃》討論的會(huì)場，其對政府制定公共政策的游說能力也延伸到其他環(huán)節(jié)。

例如，就在煙草和衛(wèi)生雙方僵持、《規(guī)劃》難產(chǎn)之際，一位中國社會(huì)科學(xué)院專家撰寫了一篇關(guān)于控?zé)熣叩膱?bào)告，并遞送至高層。其立場和采用的理由與煙草方面并無不同。楊功煥認(rèn)為，這位專家的觀點(diǎn)“百分之百”受到了煙草業(yè)的影響。

控?zé)煓C(jī)制之弊

2006年1月9日，《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》在中國正式生效，經(jīng)過五年過渡期和準(zhǔn)備期，中國仍未能履行《公約》承諾——室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具和其他可能的室外公共場所中全面禁止煙草煙霧接觸。

2011年1月，由中國疾控中心和清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《控?zé)熍c未來——中外專家中國煙草使用與煙草控制聯(lián)合評估報(bào)告》（下稱《評估報(bào)告》）稱：中國控?zé)熜Чc《公約》要求還有相當(dāng)大的差距。具體表現(xiàn)為：雖然控?zé)熃?jīng)費(fèi)有所增加，但依然與控?zé)熜枨蟛幌嗥ヅ?；國?nèi)現(xiàn)有的法律法規(guī)與《公約》的要求存在巨大的差距，而且執(zhí)行不力，效果不佳。

《評估報(bào)告》認(rèn)為，煙草企業(yè)嚴(yán)重阻擾煙草控制是導(dǎo)致控?zé)熜Ч患训闹饕?，而代表煙草業(yè)利益的煙草專賣局進(jìn)入《公約》履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱履約小組）則是根本原因。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置上的弊病造成了控?zé)熉募s的所有政策都難以奏效。

“控?zé)熉募s工作一直受到國家煙草專賣局（中國煙草總公司）的干擾，凡影響到煙草企業(yè)利益的控?zé)煷胧?，總被其以各種形式加以反對或消解?！痹诮衲辍皟蓵?huì)”期間，有多位委員提議調(diào)整履約機(jī)制。

中國的履約機(jī)制在2007年建立，當(dāng)時(shí)國務(wù)院同意成立了履約小組，確定由發(fā)改委、衛(wèi)生部和外交部等八個(gè)部委組成，發(fā)改委為組長單位。而從履約小組成立之初，國家煙草專賣局便是成員單位。

國家煙草專賣局和中國煙草總公司屬“一套人馬，兩塊牌子”的同一機(jī)構(gòu)，并在各地區(qū)設(shè)主要負(fù)責(zé)銷售的各級煙草專賣局（公司），和負(fù)責(zé)生產(chǎn)的中煙工業(yè)公司。

2008年大部制改革中，此前由國家發(fā)改委代管的國家煙草專賣局被轉(zhuǎn)交給工信部管理，該局局長姜成康亦成為工信部黨組成員。同一年，履約小組組長單位轉(zhuǎn)為工信部。

“2008年以后，（履約機(jī)制的實(shí)質(zhì)）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)到了煙草業(yè)手中。衛(wèi)生部幾乎沒有一條政策能取勝，到那兒（履約小組）就通不過。”楊功煥表示。

實(shí)際上，國家煙草專賣局本就是《公約》談判的參與者，甚至居于強(qiáng)勢地位。早在2002年，國家煙草專賣局就正式立項(xiàng)開始研究針對《公約》的對策，并在2006年成書出版，即《WHO〈煙草控制框架公約〉對案及對中國煙草影響對策研究》，其主要目的就在于消解《公約》對中國煙草業(yè)的限制。

在此后的國際履約談判中，煙草專賣局也占據(jù)主導(dǎo)地位。楊功煥回憶，2008年南非德班舉行的締約方第三次大會(huì)期間，“（煙草局）把代表團(tuán)分成了兩部分，他們和工信部、財(cái)政部的人住一個(gè)賓館，我們其他人住另一個(gè)賓館。很多決議都沒有全團(tuán)商議，就到會(huì)上去報(bào)”。

在2010年烏拉圭的締約方第四次大會(huì)上，由20人組成的中國代表團(tuán)，有5人來自國家煙草專賣局，對控?zé)煶种С謶B(tài)度的衛(wèi)生系統(tǒng)人員只有2人，且級別較低。

中國這種有煙草業(yè)進(jìn)入甚至主導(dǎo)的履約機(jī)制，實(shí)際上與《公約》相沖突?！豆s》規(guī)定，煙草業(yè)的利益與公共衛(wèi)生政策之間存在根本的和無法和解的沖突，各締約方應(yīng)采取行動(dòng)，防止受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響。

財(cái)政難戒“煙癮”

中國在煙草生產(chǎn)和消費(fèi)方面都是世界第一的超級大國，現(xiàn)有吸煙者3.01億，15歲以上人群吸煙率為28.1％，其中男性為52.9％，女性為2.4％。得益于國內(nèi)市場的巨大，中國煙草總公司也是世界最大的煙草企業(yè)。按照2011年的數(shù)據(jù)，其煙草制品的一般貿(mào)易出口不足生產(chǎn)量的1％。

最近，中國疾控中心委托中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)和中國人民大學(xué)，展開一項(xiàng)對中國煙草業(yè)經(jīng)濟(jì)和影響的評估研究，其尚未發(fā)表的結(jié)論顯示，中國煙草行業(yè)的社會(huì)收益可以概括為“不利于經(jīng)濟(jì)，有利于財(cái)政”。

簡言之，中國控?zé)煹淖枇χ饕獊碜杂跓煵菪袠I(yè)資本、中央財(cái)政及煙草行業(yè)集中地區(qū)的地方財(cái)政。

上述研究認(rèn)為，各項(xiàng)煙草稅的設(shè)置、分稅制結(jié)構(gòu)和煙草行業(yè)本身的高額利潤，形成了中央財(cái)政對于煙草行業(yè)的強(qiáng)依賴性。

按照2008年的數(shù)據(jù)，煙草稅收占全部中央稅收總額的8.32％，占中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的7.89％。

中國的煙草業(yè)在2000年扭轉(zhuǎn)了連續(xù)四年產(chǎn)銷量下降的頹勢，呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。

根據(jù)相關(guān)資料顯示，在2000年，中國共生產(chǎn)卷煙3334.9萬箱，銷售3373.6萬箱，實(shí)現(xiàn)工商稅利1096.5億元，利潤297.4億元；至2011年，全年卷煙生產(chǎn)銷售分別增長至4849萬箱和銷售4825萬箱，實(shí)現(xiàn)稅利7529.56億元，上繳國家財(cái)政6001.18億元。如此算來，雖然產(chǎn)銷量僅增長不到50％，稅利卻增長了近7倍。

地方財(cái)政對于煙草同樣有依賴癥，特別是在煙草業(yè)集中的地區(qū)，地方財(cái)政對其依賴程度極大。比如，在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)、煙草工業(yè)集中的云南，地方財(cái)政對于煙草稅收的依賴很多年份“超過40％”。

楊杰表示，相較于其他行業(yè)，煙草業(yè)“技術(shù)含量不高，投入不多，但利潤（率）很大，而且快，當(dāng)年就能拿到真金白銀”。

但相關(guān)研究顯示，吸煙產(chǎn)生的社會(huì)公共衛(wèi)生成本和其他的隱性社會(huì)成本，已經(jīng)超過其顯性的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。

不過，中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院黨委書記李立明曾表示，中央政府非常清楚對于社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)而言，煙草產(chǎn)業(yè)害大于利；然而因?yàn)槔娑技性谥醒耄嚓P(guān)的疾病成本卻由個(gè)人和地方政府分擔(dān)，這才是中央政府不愿大力推行控?zé)煹脑颉?/p>

楊功煥亦認(rèn)為，中國煙草行業(yè)的國家專賣制度和“政企合一”是煙草局權(quán)力的來源。

“其實(shí)中煙公司并不是私有的煙草公司，主要的決定因素還是在高層。我心里清楚，控?zé)熢谝欢螘r(shí)間內(nèi)，不會(huì)被高層認(rèn)同?！睏罟ㄕf。

實(shí)習(xí)生白亞靜、張欣，本刊記者明叔亮對此文亦有貢獻(xiàn)