蓄力城鎮(zhèn)化

“當(dāng)‘歐洲設(shè)計(jì)’遇上‘中國(guó)制造’，‘歐洲技術(shù)’遇上‘中國(guó)市場(chǎng)’，就會(huì)產(chǎn)生顯著的效應(yīng)?！?月3日，在歐盟總部所在地布魯塞爾舉行的中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系高層會(huì)議上，中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)如是說(shuō)。

4月26日－5月3日，李克強(qiáng)對(duì)俄羅斯、匈牙利、比利時(shí)和歐盟總部進(jìn)行了正式訪(fǎng)問(wèn)。一如中國(guó)外交部副部長(zhǎng)宋濤所言，一周行程中，歐盟總部是重點(diǎn)。

多年來(lái)，歐盟一直是中國(guó)第一大貿(mào)易伙伴。2011年中歐貿(mào)易額達(dá)5939.7億美元，同比增長(zhǎng)13.6％，歐盟成為中國(guó)第一大進(jìn)口來(lái)源地。過(guò)去30年，中歐經(jīng)貿(mào)合作更多集中于產(chǎn)品和資本層面，并推動(dòng)造就了中國(guó)“世界工廠(chǎng)”的地位。

金融危機(jī)之后，中國(guó)大陸的經(jīng)濟(jì)引擎之一——出口愈發(fā)不振。而啟動(dòng)內(nèi)需最有效的手段之一，就是通過(guò)加快和優(yōu)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，刺激投資與消費(fèi)，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大轉(zhuǎn)型。

這將為包括歐盟在內(nèi)的各經(jīng)濟(jì)體提供無(wú)限商機(jī)。專(zhuān)家們估計(jì)，以城鎮(zhèn)化合作發(fā)軔，中歐在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作將進(jìn)入新階段，雙邊貿(mào)易和投資均有望較快增加，尤其是歐盟對(duì)華出口的增長(zhǎng)，對(duì)緩解陷入債務(wù)危機(jī)的歐盟經(jīng)濟(jì)壓力，大有益處。

在中國(guó)，未來(lái)城鎮(zhèn)化之路也漸漸清晰，新的決策共識(shí)浮現(xiàn)：擴(kuò)大內(nèi)需、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化；與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)的城鎮(zhèn)化；以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化，即通過(guò)轉(zhuǎn)型，走全面、協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化之路。

新合作領(lǐng)域

“只有城市（鎮(zhèn)）化才能救中國(guó)?！边@是最近五年來(lái)，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王建反復(fù)提及的觀點(diǎn)。從“十二五”規(guī)劃方案看，城鎮(zhèn)化的確承載著重要使命。

在次貸危機(jī)開(kāi)始影響中國(guó)的2007年、2008年初，王建算了一筆賬：從2003年到2007年，中國(guó)大概增加了1億城市人口，與之相對(duì)應(yīng)，城市固定資產(chǎn)投資增加了52萬(wàn)億元。

從實(shí)際測(cè)算看，每增加一個(gè)城市人口，還會(huì)引來(lái)幾十萬(wàn)元潛在消費(fèi)。

按照2007年的城市人口計(jì)算，如果城市人口翻一番，中國(guó)大陸的消費(fèi)總額有望翻番，即每年可增加10萬(wàn)億元以上的消費(fèi)額。彼時(shí)，中國(guó)大陸的出口額約為9萬(wàn)億元人民幣?！叭绻鞘腥丝谠黾?倍，就是一分錢(qián)不出口，內(nèi)需也能把這一塊吃掉。”王建說(shuō)。

在樂(lè)觀者看來(lái)，曾讓人頭痛的“世界工廠(chǎng)”的過(guò)剩產(chǎn)能，在城鎮(zhèn)化加速趨勢(shì)下可望找到新去處。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員姜克雋的計(jì)算，城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的內(nèi)需擴(kuò)大，足以讓鋼鐵、水泥等支柱產(chǎn)業(yè)再紅火十年。

但清華大學(xué)建筑學(xué)院副院長(zhǎng)毛其智認(rèn)為，城鎮(zhèn)化與拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)系，需要綜合平衡考慮。從世界城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)看，英國(guó)、美國(guó)、日本的城鎮(zhèn)化都是使用了世界資源和世界市場(chǎng)，“所以如果從歷史的經(jīng)驗(yàn)，我們這樣的提法還沒(méi)有被實(shí)踐證明。能不能僅靠中國(guó)的資源和市場(chǎng)就完成超出世界平均水平的城鎮(zhèn)化發(fā)展，這確實(shí)是新挑戰(zhàn)”。

中國(guó)住建部副部長(zhǎng)仇保興在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)亦表示：中國(guó)無(wú)法效仿美國(guó)的城鎮(zhèn)化道路。中國(guó)人多地少、資源少的格局，與歐洲更相近，與美國(guó)人少地多、資源多的格局大相徑庭。“如果13億中國(guó)人家家戶(hù)戶(hù)住別墅，開(kāi)私家車(chē)，對(duì)全世界的能源消耗、環(huán)境承載都是災(zāi)難。”仇保興將中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心歸納為三點(diǎn)：緊湊、多樣、低碳。這與歐洲城鎮(zhèn)化的核心要義大體吻合。

德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)經(jīng)過(guò)約50年轉(zhuǎn)型，如今已發(fā)展成為清潔能源生產(chǎn)設(shè)計(jì)中心，其可為中國(guó)城鎮(zhèn)化提供“低碳”模板。

有學(xué)者認(rèn)為，目前中國(guó)建筑能耗接近總能耗的40％，同時(shí)，城鎮(zhèn)節(jié)能建筑占既有建筑的比重還不到25％，大量既有建筑需要進(jìn)行節(jié)能改造，還需要新建一大批節(jié)能建筑。“十二五”期間，中國(guó)環(huán)保投入累計(jì)將超過(guò)5萬(wàn)億元人民幣，在新能源和可再生能源、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及廢棄物利用等方面，中歐合作將達(dá)到互惠。

對(duì)此，李克強(qiáng)指出，去年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)50％，要達(dá)到歐洲超過(guò)70％的水平，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。而歐洲擁有設(shè)計(jì)理念、先進(jìn)技術(shù)，但其市場(chǎng)并不充沛。“當(dāng)‘歐洲設(shè)計(jì)’遇上‘中國(guó)制造’，‘歐洲技術(shù)’遇上‘中國(guó)市場(chǎng)’，就會(huì)產(chǎn)生顯著的效應(yīng)?！崩羁藦?qiáng)說(shuō)，“希望歐方在對(duì)華高技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面更加靈活開(kāi)放，這有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。”

中歐城鎮(zhèn)化合作的可能前景，令此次中歐城鎮(zhèn)化高層會(huì)議的入場(chǎng)券頗為搶手。據(jù)一位與會(huì)的國(guó)家發(fā)改委官員透露，此番會(huì)議原計(jì)劃280人參加，實(shí)際到會(huì)超過(guò)400人，不少級(jí)別較低的中歐官員未能進(jìn)入會(huì)場(chǎng)。

遇阻癥結(jié)

5月13日，北京市海淀區(qū)馬連洼北路一個(gè)汽車(chē)維修店內(nèi)，五名來(lái)自湖北宜昌農(nóng)村的汽車(chē)修理工表示，他們每月2000元左右的工資收入，僅夠維持基本生活開(kāi)銷(xiāo)，并無(wú)余力進(jìn)行更多消費(fèi)。

“農(nóng)民工未能市民化，是城鎮(zhèn)化最大的短板?！敝袊?guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征指出。進(jìn)城人口的真正城鎮(zhèn)化，應(yīng)該成為下一步的關(guān)鍵。

國(guó)家發(fā)改委中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵亦認(rèn)為，盡管2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億，首次超過(guò)了農(nóng)村人口，但中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不完整，比如，截至2011年底，中國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率僅為34.1％。

直接體現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶(hù)籍制度，以及附著于其上的社保、醫(yī)療、教育福利差異，讓王建計(jì)算的每名進(jìn)城人口數(shù)十萬(wàn)元的消費(fèi)潛力消弭于無(wú)形。

問(wèn)題正在于各方對(duì)城鎮(zhèn)化的各種成本估計(jì)不足。早在2000年十五屆五中全會(huì)召開(kāi)之前，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”和“走出一條大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”等表述已正式出現(xiàn)在“十五”計(jì)劃中。

城鎮(zhèn)化的成本之大，也超乎決策層的想象。在計(jì)算住房和社保成本之時(shí)才發(fā)現(xiàn)，僅健全社保體系一項(xiàng)，即需10萬(wàn)億元投入，而當(dāng)年的GDP僅為9.9萬(wàn)億元，“于是其后十來(lái)年都沒(méi)有具體明白的政策?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文說(shuō)。

此前，成都市統(tǒng)籌委、國(guó)土局官員在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)曾算過(guò)一筆賬：農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，需要政府為每個(gè)農(nóng)民相應(yīng)投入10萬(wàn)元－15萬(wàn)元。按照理想模式，如將成都600萬(wàn)農(nóng)民中的三分之二轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，政府得拿出4000億元－6000億元，這超出了成都過(guò)去十年財(cái)政收入總和，顯然難以承受。

換言之，各地除了施行城鄉(xiāng)土地增減掛鉤等政策，讓農(nóng)民自身亦負(fù)擔(dān)部分成本，暫時(shí)別無(wú)他途。由此，“雖然推進(jìn)城鎮(zhèn)化多年前就寫(xiě)進(jìn)了文件，但政策松動(dòng)的進(jìn)展極其緩慢?！蓖踅ㄕf(shuō)。

多年來(lái)，在城鎮(zhèn)化實(shí)際進(jìn)程中，還出現(xiàn)了以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的趨勢(shì)。在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)，無(wú)論是陳錫文、仇保興，還是袁喜祿，均對(duì)“特大城市”“區(qū)域中心城市”“大廣場(chǎng)”的貪大求洋思路痛心疾首。2007年，仇保興曾專(zhuān)門(mén)做出統(tǒng)計(jì)，全國(guó)總計(jì)有183個(gè)城市宣稱(chēng)要建成國(guó)際性大都市。

盲目擴(kuò)張的背后，是土地資源的浪費(fèi)。今年3月，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在上海召開(kāi)的一個(gè)城鎮(zhèn)化會(huì)議上指出，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。如果再考慮到約2億生活在城市卻沒(méi)有城市戶(hù)籍的人口，并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上，土地城鎮(zhèn)化的速度更快。

一位不愿具名的官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，如果細(xì)數(shù)各地城市規(guī)劃，實(shí)際上都是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃?！耙簿褪钦f(shuō)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量滯后于數(shù)量的局面，與主政官員的僵化觀念有著直接的關(guān)聯(lián)?！?/p>

另一個(gè)問(wèn)題是，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的集約性不夠，單位面積產(chǎn)出和發(fā)達(dá)國(guó)家相比有非常大的差距，亦引起陳錫文等人關(guān)注。他舉例說(shuō)，深圳在中國(guó)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平是相當(dāng)高的，但是建設(shè)用地的每平方公里單位產(chǎn)出是4億元，而一河之隔的香港是14億元，新加坡則是18億元。

2009年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)，“要把符合條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”被寫(xiě)入文件。但在推進(jìn)過(guò)程中，阻力依舊重重。

比如，農(nóng)業(yè)部門(mén)非常擔(dān)心糧食安全。而在另一些部門(mén)看來(lái)，這無(wú)疑忽視了技術(shù)進(jìn)步的因素；農(nóng)業(yè)政策部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、地票等地方改革嘗試基本持否定態(tài)度，進(jìn)一步放大了農(nóng)民進(jìn)城的難度。而北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁認(rèn)為，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤，將極大降低農(nóng)民工市民化的門(mén)檻。

另外，以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制，和以GDP為主要考核指標(biāo)的官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也令地方主官追求“短、平、快”，從而忽視農(nóng)民工市民化的長(zhǎng)久之計(jì)。

許多人注意到，中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的另一個(gè)問(wèn)題是，沿海和內(nèi)地、發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。毛其智提醒，“應(yīng)該有遠(yuǎn)見(jiàn)，提早把這種不平衡扭轉(zhuǎn)回來(lái)?！?/p>

城鎮(zhèn)化新端倪

過(guò)去一年，決策部門(mén)在城鎮(zhèn)化方向上不斷釋放出一些新信號(hào)。

一年前，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（下稱(chēng)《規(guī)劃》）全文公布，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“零的突破”。其中的優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，包含了“兩橫三縱”21個(gè)城市群，擺脫了30多年來(lái)“一城一縣一鎮(zhèn)一地”的單一規(guī)劃模式。

新版的中國(guó)城鎮(zhèn)化，由此初見(jiàn)端倪。作為《規(guī)劃》的起草者之一，袁喜祿表示，盡管與國(guó)際橫向比較之后，當(dāng)前3.6％的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度并不算高，但考慮到中國(guó)六成土地屬于山地和高原，加之工業(yè)化先于城鎮(zhèn)化，工業(yè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重，3.6％的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已不算低。

根據(jù)《規(guī)劃》，至2020年，全國(guó)陸地國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度將限制在3.91％之下，屆時(shí)，以高速鐵路和高速公路為主的交通網(wǎng)絡(luò)將21個(gè)城市群彼此內(nèi)部連接為“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。

在城市群建設(shè)上，各地區(qū)確已未雨綢繆。

“城市群背景下，可能會(huì)出現(xiàn)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制。”曹遠(yuǎn)征表示，“比如上海與其腹地昆山、無(wú)錫、蘇州之間的協(xié)同分工，需要超越轄區(qū)政府的機(jī)構(gòu)討論決定，到時(shí)會(huì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限分離的局面，類(lèi)似于大巴黎地區(qū)和大法蘭克福地區(qū)?！?/p>

此前已開(kāi)發(fā)過(guò)度的城市和地區(qū)，例如深圳、東莞、河北部分地區(qū)，則可以轉(zhuǎn)移一些核心城市的部分職能，“比如在香港工作，深圳居住就不難辦到?！辈苓h(yuǎn)征說(shuō)。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，國(guó)家發(fā)改委已開(kāi)始著手制定“十二五”城鎮(zhèn)化專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)突出五個(gè)方面：以人為本，即農(nóng)業(yè)人口市民化；空間布局、制度設(shè)計(jì)與政策安排，包括戶(hù)籍、社保、基本公共服務(wù)均等化、土地等政策變革；另外，還有城鎮(zhèn)可持續(xù)承載力和多樣性。

《規(guī)劃》亦對(duì)城市群之外的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付辦法、官員績(jī)效考核辦法等，均做了細(xì)化，在袁喜祿看來(lái)，這將為城鎮(zhèn)化推進(jìn)打下務(wù)實(shí)之基。

而決策層的決心和國(guó)際合作空間的打開(kāi)，則為下一步可持續(xù)城鎮(zhèn)化提供了新的可能。在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，今年2月份，溫家寶總理在第七屆中歐工商峰會(huì)上提出，要“積極開(kāi)展城鎮(zhèn)化合作”；5月初李克強(qiáng)歐洲之行，又在布魯塞爾與歐盟簽署了《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》，承諾共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在外界看來(lái)，這表明中國(guó)政府對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的高度重視。通過(guò)國(guó)際合作推進(jìn)中國(guó)可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展，共同開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)投資與消費(fèi)潛力，具有很大的想象空間。