國企改革再清源

此次“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話”，中國的國有企業(yè)替代人民幣匯率，成為中美對話核心議題。在5月4日公布的成果清單中，中方承諾提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤的國企數(shù)量，并將國有資本經(jīng)營預(yù)算納入國家預(yù)算體系，這讓外界頗為意外，懷疑美國干涉中國內(nèi)政。

而在業(yè)界看來，美國擔(dān)心中國國企利潤節(jié)節(jié)攀升，造成不公平競爭，大量利潤留存企業(yè)，會抑制中國國民收入，進而影響消費升級，阻礙通過內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長，因此冀望從外部給中國國企改革施壓。而中國高層也意識到，借此外力，以紅利上繳為起點，優(yōu)化國有資本布局、實現(xiàn)財政體制重構(gòu)正當(dāng)其時。

重啟國企改革呼聲再起

國企改革是中國改革進程中一個頗受爭議的話題。今年以來，重啟國企改革的呼聲再次鵲起。

2月27日，世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)布《2030年的中國》，該報告涉及國企改革與紅利返還問題，一時輿論熱議；“兩會”期間，“國企要不要再改革”亦成為代表委員討論的焦點；4月初博鰲亞洲論壇上，美國前財長保爾森指出，國企改革事關(guān)中國經(jīng)濟長期增長的成敗，破除國企壟斷，降低國企在國民經(jīng)濟中的比重，是中國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

輿論之所以如此關(guān)注國企改革，深層次原因是憂心國企改革方向模糊，動力減弱，利益固化。如今“做強做大”的國企高管似乎沒有繼續(xù)改革的動力，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)“保值增值”的國資委也缺乏繼續(xù)改革的動力。一時間，國企改革要不要繼續(xù)推進？改革的方向是什么？如何選擇改革路徑？國有資本變現(xiàn)如何與財政預(yù)算體系重構(gòu)相協(xié)調(diào)？坊間諸多爭議引起高度關(guān)注，一個基本共識是，已經(jīng)到了必須厘清改革思路，再啟國企改革的時候了。

回顧國企改革30多年來，從上世紀80年代的“放權(quán)讓利”，到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改造與建立現(xiàn)代企業(yè)制度，如今，國有企業(yè)數(shù)量減少而經(jīng)濟效益顯著提升。在市場化浪潮的錘煉下，國有企業(yè)不再是政府的附屬體，而是自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1998年到2010年，國有企業(yè)的戶數(shù)占比從39％下降到4.5％； 2002年到2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元；營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，成績是顯而易見的。

國資委副主任邵寧曾指出，在“三年脫困”之前，國有企業(yè)是國家經(jīng)濟的包袱和社會穩(wěn)定的隱患。1994年，中國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入的總和，還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入。而2011年公布的世界500強企業(yè)中，中央企業(yè)已有38家榜上有名。一些國有企業(yè)已經(jīng)成為國內(nèi)市場“巨無霸”，在世界上也越來越引人矚目。上 世紀八九十年代國有企業(yè)效率低下、包袱沉重、技術(shù)落后、資不抵債被迫破產(chǎn)的困局業(yè)已紓解。

也就是說，國企改革的初衷，即擺脫經(jīng)營困境和提高效益，已經(jīng)得以實現(xiàn)。不過，改革附帶的歷史遺留問題依然在發(fā)酵，諸如國有經(jīng)濟布局分散、戰(zhàn)線過長、國有資產(chǎn)管理體制不順等問題。在今年的政府工作報告和前不久發(fā)布的《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中，中央對國有企業(yè)改革做了新的部署，高層推進國企改革的決心很明確。

那么，下一步國企改革的大方向是什么？業(yè)內(nèi)人士認為，中國國有企業(yè)追求市場化、商業(yè)化以及利潤最大化動機的“經(jīng)濟人”行為，已成積習(xí)。這也意味著，改革到了新的階段，這已經(jīng)不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構(gòu)的國資改革。

不過，目前坊間論及國企改革時，多將國企改革、國有資本布局、國家財政體制重構(gòu)、政府監(jiān)管模式改革等不同層面的問題混為一談，而相關(guān)爭論也因議題失焦，往往是各執(zhí)一詞，莫衷一是。由此，曾任國資委主任的李榮融也抱怨：“為什么國有企業(yè)搞不好的時候你們罵我，現(xiàn)在我們國有企業(yè)搞好了你們還是罵呢？”

新的改革難點是國資進退

中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征等學(xué)者提出，國有資產(chǎn)應(yīng)首先從“退”入手，有序退出，退出之際方知國有資本的盤子究竟多大，國有企業(yè)應(yīng)該存留多少家。

他主張，對競爭性行業(yè)，國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)不再依附國有企業(yè)的實物形態(tài)，而是以自由流動的國有資本形態(tài)控股與分紅，政府不再干預(yù)企業(yè)決策和內(nèi)部事務(wù)；對自然壟斷性行業(yè)，則放開準入門檻，制定行業(yè)標準，鼓勵各類資本進入，實現(xiàn)政府監(jiān)管模式重塑；對涉及自來水、電力、燃氣、醫(yī)藥等公用事業(yè)領(lǐng)域，可采取PPP（公眾、民營合作制）或者“授權(quán)經(jīng)營”等方式取代行政管理；而最后事關(guān)國計民生的領(lǐng)域，則屬國有資本“退無可退”之地，也即是國有企業(yè)生存之域。該領(lǐng)域不以營利為目的，主要提供一般企業(yè)無力生產(chǎn)、不愿意生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，此類國企也被學(xué)者稱為“公益型國企”。

《大學(xué)》有云：“國不以利為利，以義為利也?！眹乙苑?wù)民生為己任，即使付出一定的效率損失代價，也應(yīng)不惜國家財政補虧。在諸如義務(wù)教育、民眾教化、農(nóng)田水利等這類民資不愿涉足的領(lǐng)域，正是“公益型國企”大顯身手之天地。事實上，公益型國企早已存在于歐美等發(fā)達國家。這些企業(yè)并不將追求利潤最大化作為唯一目標，更多的是把國有企業(yè)作為提供公共服務(wù)彌補市場失靈的一種特殊工具。

由此，可以清楚看出，此“退”非彼“退”，非國有企業(yè)之退，而是國有資產(chǎn)之退，是資本的概念而非企業(yè)的概念?？梢灶A(yù)見，如此布局之后，類似新加坡淡馬錫那樣的中國投資公司將不斷涌現(xiàn)，或投資海外，或持股私企。國有企業(yè)并不一定必須是國家經(jīng)營，可以“國有國不營”，而國有資產(chǎn)亦可以經(jīng)由民企經(jīng)營保值增值。

以國有資本戰(zhàn)略布局的視野俯瞰全局，方易厘清國企、國有資本、財政體系重構(gòu)三個層面的改革關(guān)系。如此，方能明晰國有資本 “保值增值”的真義：國有資本就是要在應(yīng)該賺錢的地方賺錢，以股份、控股、分紅、國家主權(quán)財富基金等資本形式進入，“保值增值”才能保全民眾的既得利益。

進而，國有資本可以以退為進，補足社保和公益性基金所需，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。

中國正值轉(zhuǎn)型時期，“未富先老”導(dǎo)致未來社?；鹑笨邶嫶?。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的研究表明，目前中國全國養(yǎng)老金缺口大約1.3萬億元，缺口將在2035年左右達到高峰，每年會產(chǎn)生1000億元的“窟窿”。

應(yīng)對這么大的“窟窿”，只有依靠國有資本這塊“補天石”。除了加大國企利潤分紅力度外，還可通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金中，填補“虧空”。近年來，國資委大力推進國企整體上市，實現(xiàn)股權(quán)多元化，不僅可使國有資本處于可變現(xiàn)狀態(tài)，保證國家不時之需，同時也進一步完善了企業(yè)微觀治理結(jié)構(gòu)。

長遠而言，國有資本的進退，應(yīng)與國家財政體制的再改革相匹配。目前已經(jīng)到了恢復(fù)國企紅利的公共財政屬性之時。把國有資本預(yù)算與國家經(jīng)常預(yù)算統(tǒng)一，稅收與利潤放在一起，將大大提升政府的財政調(diào)遣能力。經(jīng)常預(yù)算出現(xiàn)困難，資本項下資金可及時補足。這將使國家資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)更趨合理。

因此，國企改革再出發(fā)，更深層的含義是國家財政體制的建設(shè)和國家財政能力的重構(gòu)。此次中美對話中，中方承諾的提高國企分紅比例正是財政體系重構(gòu)的題中應(yīng)有之義。

如此，國資委將不再是國有企業(yè)的管理委員會，而是國有資本配置的機構(gòu)。財政部亦不再是出納與會計的身份，而真正是國家財政統(tǒng)籌規(guī)劃的機構(gòu)。這樣的戰(zhàn)略布局，需要“頂層設(shè)計”和高層的決策勇氣。

國有資本的進退離不開政府職能的轉(zhuǎn)變。目前，公眾對國企的意見，主要是國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擴張，依賴行政特權(quán)獲取利潤，導(dǎo)致市場不公平競爭。當(dāng)國有企業(yè)的存在不再以營利為目的之時，政府也就從建設(shè)型政府變?yōu)楣卜?wù)型政府，更多行使社會管理職能，而國有企業(yè)以往所負擔(dān)的社會功能全部轉(zhuǎn)由社會擔(dān)負。“卒走卒路，馬走馬路”，國企改革的思路與路徑抉擇將進一步厘清。

中美對話傳遞出的信號表明，國有資本進退已成為國際對話焦點。美國等國家認為中國國家資本主義的擴張，即國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擠壓民營資本，對民主基礎(chǔ)是一種破壞。

同時，隨著中國國企海外投資額逐步擴大，美國等國家認為中國國企享受政府權(quán)利獲取低廉資源，造成了國際企業(yè)間的不公平競爭。美國財長蓋特納在此次對話中就批評國企享有巨額政府補貼及各項“不公平”的政策傾斜。

據(jù)了解，美國正在要求經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）研究“限制各國政府對國有企業(yè)支持”的 “競爭中立框架”，該框架包括一整套政策建議，從稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性等方面入手，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)能夠公平競爭。一旦該框架成為具有全球約束力的國際公約，中國國企的海外之路將更形蹇促。

當(dāng)此內(nèi)外情勢，決策宜早為之計，果斷重啟國企改革，將其導(dǎo)入國資改革路徑，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化運作，與國家財政體制改革相配套，則國企“正名”有望，國資進退可期。