局館合一體制下履行兩種職能研究文獻(xiàn)綜述

摘 要：對(duì)近20年來(lái)局館合一相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研究，重點(diǎn)分析了檔案局（館）履行兩種職能的利與弊及如何有效發(fā)揮局館合一體制的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)履行好兩種職能。

關(guān)鍵詞：檔案管理體制；局館合一；兩種職能；綜述

1 研究文獻(xiàn)樣本來(lái)源、選擇及主要內(nèi)容

自1993年國(guó)家檔案局與中央檔案館合并，實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子行使兩種職能后，“局館合一”的檔案管理體制在我國(guó)得以確定并全面實(shí)施。近20年過(guò)去了，有關(guān)這一體制利弊的爭(zhēng)論時(shí)強(qiáng)時(shí)弱，一直不斷。在中國(guó)知網(wǎng)上，以“全文”為檢索項(xiàng)，以“局館合一”為檢索詞，對(duì)1993年至2011年9月30日間的期刊文獻(xiàn)進(jìn)行檢索，共檢索到381篇。

從文獻(xiàn)發(fā)表的時(shí)間上看，1993年，國(guó)家檔案局與中央檔案館合并始，到1996年全國(guó)各地局館合一基本完成，相關(guān)研究呈上升趨勢(shì)，并達(dá)到第一個(gè)高峰。此后，相關(guān)研究熱度有所回落，但保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平達(dá)8年。2005年起，相關(guān)研究再次升溫，2007年、2008年，隨著檔案局（館）人員“參公”管理，相關(guān)研究升至歷史最高位，2009年后，開(kāi)始漸漸降溫。其趨勢(shì)見(jiàn)圖1。

從研究的內(nèi)容及相關(guān)性上看，與檔案管理體制研究相關(guān)性最高。在同期，“題名”中涉及“檔案管理體制”或“檔案工作體制”有186篇，占48.82﹪。并且，在年度分布上，與“局館合一”研究十分相似（見(jiàn)圖1）。這說(shuō)明，檔案管理體制研究是“局館合一”研究的主要內(nèi)容之一。此外，相關(guān)度較高的還有局館合一體制的利與弊、局館合一體制運(yùn)行現(xiàn)狀、局館合一今后的走向和如何在局館合一體制下切實(shí)履行好兩種職能等幾個(gè)方面。

2 “局館合一”履行兩種職能體制的利弊之爭(zhēng)

對(duì)“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、履行兩種職能”的檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制，一開(kāi)始就有不同認(rèn)識(shí)。贊成者有之，質(zhì)疑者亦有之。在381篇相關(guān)文獻(xiàn)中，有62篇文獻(xiàn)談到有“利”的方面。潘玉民、李云波認(rèn)為：“實(shí)行局館合并，一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，履行兩種職能，這不是原來(lái)兩種機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單相加，而是形成一種新型的組織形式，使兩者有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，從而形成一個(gè)統(tǒng)一、科學(xué)、高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制?！盵1]鮑平原認(rèn)為：“檔案機(jī)構(gòu)改革實(shí)行的模式是前所未有的創(chuàng)建，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子、行使兩種職能，絕不僅僅是形式上的組織，而從本質(zhì)上講是一種制度創(chuàng)新?！盵2]張予宏認(rèn)為：“局館合一這種模式對(duì)于有效使用局（館）財(cái)力、物力、人力資源，減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，促進(jìn)局、館工作是有利的?！盵3]原國(guó)家檔案局（館）長(zhǎng)王剛這樣定位評(píng)價(jià)：“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、履行兩種職能的檔案工作體制，是由社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情決定的。它充分考慮了檔案部門(mén)的實(shí)際情況，適應(yīng)了黨政機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，使國(guó)家全部檔案得到最有效的管理和最廣泛的利用，體現(xiàn)了有中國(guó)特色社會(huì)主義檔案事業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。”[4]

同樣，在這381篇相關(guān)文獻(xiàn)中，談到這一體制存在“弊端”與“問(wèn)題”的分別有24篇與179篇。臘元認(rèn)為：“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，兩種職能，這種檔案機(jī)構(gòu)早已有之，不僅在市地州縣普遍存在，而且，在省市自治區(qū)級(jí)也為數(shù)甚多。機(jī)構(gòu)只有一個(gè)，因此，它有兩種職能；牌子有兩塊，因此，一塊牌子只能代表一種職能，不能代表兩種職能；履行不同的職能使用不同的牌子，履行檔案行政管理職能只能用檔案局牌子，履行檔案實(shí)體保管職能只能用檔案館牌子，這是人們?cè)诙嗄甑膶?shí)踐中早已取得的共識(shí)?！盵5]這種體制，并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，檔案行政管理和檔案保管利用工作也沒(méi)有得到顯著的加強(qiáng)，對(duì)檔案事業(yè)的全面發(fā)展也沒(méi)有起到明顯的促進(jìn)作用，而其不足和弊端則日益顯現(xiàn)。肖文建就認(rèn)為：“局館合一從表面上看，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，就其根本而言是政事合一的模式，從深層次看弊端相當(dāng)明顯?！盵6]高永青認(rèn)為：“其一，局館合一模糊了檔案行政管理部門(mén)的法律地位?！薄熬逐^全部列入行政序列，解決了行政機(jī)構(gòu)的法律主體地位，但檔案館作為事業(yè)文化單位的事業(yè)主體又怎樣來(lái)體現(xiàn)呢?”“其二，從行政管理的角度來(lái)看，局館合一體制不利于行政職能轉(zhuǎn)變。”“其三，局館合一體制容易形成官僚本位和政治本位?！薄捌渌模逐^合一體制體現(xiàn)傳統(tǒng)檔案事業(yè)激勵(lì)不足的狀況?！盵7]路君蘭認(rèn)為：“現(xiàn)行的‘局館合一’體制是一個(gè)黨政合一、政事合一的體制，有悖于黨政分開(kāi)、政事分開(kāi)的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)?！盵8]劉智勇，張學(xué)文認(rèn)為，“實(shí)行‘局館合一’變革依據(jù)不充分”?！皬膰?guó)家行政管理改革的角度來(lái)看，這次行政管理改革的目標(biāo)是要通過(guò)改革達(dá)到‘精兵簡(jiǎn)政’、‘轉(zhuǎn)變職能’、‘理順關(guān)系’、‘提高效率’的目的。‘局館合一’勉強(qiáng)可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了四個(gè)目標(biāo)中的一個(gè)目標(biāo)，即‘精兵簡(jiǎn)政’，而其余的‘轉(zhuǎn)變職能’、‘理順關(guān)系’、‘提高效率’三個(gè)目標(biāo)有的不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而適得其反。如‘理順關(guān)系’、‘局館合一’的結(jié)果，使本來(lái)簡(jiǎn)單的關(guān)系變得更加復(fù)雜，由‘順’變得‘不順’了?！薄熬逐^合一”于理不符。首先，一個(gè)單位的同一些人時(shí)常以不同性質(zhì)的身份出現(xiàn)，履行著完全不同的職能，在實(shí)際工作中，很多時(shí)候難以嚴(yán)格區(qū)分。同時(shí)，“局館合一”容易造成法律責(zé)任不清，不利于維護(hù)社會(huì)公平和依法治檔。其次，“局館合一”與行政改革目標(biāo)相悖?！熬逐^合一”，從職能上講就是政事合一，從實(shí)際上看，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政事不分、以政代事、以事代政的情況。這與改革發(fā)展的趨勢(shì)是相背離的。[9]黨的十六大報(bào)告明確提出了要按照政事分開(kāi)原則，改革事業(yè)單位管理體制。有些地區(qū)出現(xiàn)的局館行政化傾向，并且，在檔案事業(yè)中的主體地位弱化、監(jiān)管職能有名無(wú)實(shí)等問(wèn)題均與政事不分有關(guān)?！熬逐^合一”利弊之爭(zhēng)在理論界一直沒(méi)有停止過(guò)。

3 “局館合一”履行兩種職能的現(xiàn)狀

一種制度的設(shè)計(jì)主要目的是為了實(shí)現(xiàn)其職能目標(biāo)。從制度設(shè)計(jì)的角度看，“‘局館合一’這種工作體制，進(jìn)一步理順了工作關(guān)系，強(qiáng)化了工作職能，優(yōu)化了檔案工作條件配置，凝聚了檔案隊(duì)伍，使兩種職能有機(jī)結(jié)合并協(xié)調(diào)發(fā)展，使檔案事業(yè)行政管理和檔案保管利用工作都得到了實(shí)實(shí)在在的加強(qiáng)，促進(jìn)了檔案事業(yè)的全面發(fā)展”。[10]那么，“局館合一”到底有利還是有弊？?jī)H僅從理論上進(jìn)行推演與討論是不夠的。有必要從檔案工作現(xiàn)狀，特別是大多數(shù)基層實(shí)行“局館合一”后履行兩種職能的現(xiàn)狀來(lái)作一些分析，以期得到客觀的認(rèn)識(shí)。

來(lái)自基層檔案館的同志認(rèn)為：“這種模式在省以上檔案局與檔案館之間，由于局、館大多是異地或分樓辦公，人員較多且分工明確，經(jīng)費(fèi)保障相對(duì)充足，雖然，組織形式上是‘局館合一’，但實(shí)際上，檔案行政管理與檔案館業(yè)務(wù)均由原檔案局與原檔案館工作人員各自按原來(lái)的工作程序獨(dú)立進(jìn)行，相互之間沒(méi)有大的沖突與影響。市、縣檔案局、館間，這種體制，一方面，對(duì)于有效使用局（館）財(cái)力、物力、人力資源，減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，促進(jìn)局、館工作是有利的。另一方面，由于辦公地點(diǎn)狹小、人員少、經(jīng)費(fèi)緊張，使得檔案行政管理與檔案館業(yè)務(wù)（保管與利用）之間產(chǎn)生一些沖突與影響，并且，有明顯的行政化傾向?！盵11]主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：“工作重心向行政管理傾斜，事業(yè)單位的服務(wù)意識(shí)淡化；人力資源向行政管理傾斜，檔案館的主體地位弱化；有限財(cái)力向行政管理傾斜，事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用被擠壓；一家兩制，同工不同酬；集管理者與被管理者于一身，對(duì)同級(jí)檔案館的監(jiān)督職能有名無(wú)實(shí)?！盵12]隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，局館合一的檔案體制愈來(lái)愈凸現(xiàn)出不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端?！皺n案局、檔案館本來(lái)是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，由于局館合一，編制部門(mén)及財(cái)政部門(mén)在確定編制和下?lián)芙?jīng)費(fèi)時(shí)，是按一個(gè)機(jī)構(gòu)確定編制和經(jīng)費(fèi)，但工作任務(wù)是兩個(gè)單位的，從而造成人員和經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，為了完成檔案部門(mén)業(yè)務(wù)責(zé)任制考核（通常是局里的任務(wù)），只能將大部分人員及經(jīng)費(fèi)用在局里的工作上，從而冷落了檔案館工作，甚至把以館里的名義要來(lái)的經(jīng)費(fèi)也用于局里的工作，檔案館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)無(wú)從談起?！痹趪?yán)重制約檔案館事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，弱化了檔案局的行政管理職能?！鞍凑铡稒n案法》的規(guī)定，檔案局是行政管理部門(mén)，檔案館是科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，局館合一的體制造成了政事不分，這與機(jī)構(gòu)改革的精神是相悖的。局館合一既有行政職能又有事業(yè)職能，往往在歷次改革中檔案局是首當(dāng)其沖，取消行政編制，從而成為純事業(yè)單位，失去了檔案行政執(zhí)法主體資格。”[13]

檔案局（館）履行的兩種職能是檔案事業(yè)行政管理和檔案保管利用，這兩種職能落實(shí)在實(shí)際工作中，主要就是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案保管利用，而檔案保管利用的重點(diǎn)是檔案的收集，沒(méi)有檔案的收集，則檔案保管利用就成為“無(wú)源之水”。但是，這兩項(xiàng)工作至今沒(méi)有得到很好的解決。“在長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作實(shí)踐中，基層檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員普遍感到業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作難?！盵14]“檔案收集工作是檔案工作的基礎(chǔ)，然而，這個(gè)基礎(chǔ)工作在檔案部門(mén)卻不那么牢固，檔案收集難的呼聲不絕于耳?！盵15]與這兩項(xiàng)工作有關(guān)的一些問(wèn)題同樣沒(méi)有得到很好的解決，如檔案資源建設(shè)、優(yōu)化館藏、檔案鑒定，等等。

4 “局館合一”如何履行兩種職能

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段，管理體制與管理模式不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要在這一時(shí)期是一種常態(tài)。對(duì)于如何克服和改變檔案局館“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、履行兩種職能”體制存在的不足和弊端，有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)，是局、館分設(shè)，各司其責(zé)；另一種觀點(diǎn)，是在現(xiàn)有體制下理清局、館各自的職能，各司其職。

持“局、館分設(shè)，各司其責(zé)”觀點(diǎn)的認(rèn)為：局、館分設(shè)有下列優(yōu)勢(shì)：“局、館分設(shè)符合法律規(guī)定，有利于檔案館事業(yè)的發(fā)展，有利于檔案局更好地發(fā)揮其行政管理職能，有利于局、館雙方工作的開(kāi)展?！盵16]同時(shí)，強(qiáng)調(diào)：“局、館分開(kāi)不僅要實(shí)現(xiàn)檔案局、檔案館的機(jī)構(gòu)分開(kāi)，而且，要實(shí)現(xiàn)職能分開(kāi)，經(jīng)費(fèi)分開(kāi)，目標(biāo)分開(kāi)，運(yùn)行管理方式分開(kāi)?！盵17]

持“在現(xiàn)有體制下理清局、館各自的職能，各司其職”觀點(diǎn)的認(rèn)為：有些情況，在實(shí)行局館合一的體制以前就存在，當(dāng)時(shí)，局、館分設(shè)，其運(yùn)行情況也并不很理想。因此，無(wú)論是“合”，還是“分”，重點(diǎn)應(yīng)該考慮“理清職能，各司其職”。

一要理順管理體制。“從我國(guó)檔案系統(tǒng)前期的改革來(lái)看，各地改革后的檔案機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系多樣、編制各異。應(yīng)該統(tǒng)一隸屬關(guān)系，由負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的上級(jí)部門(mén)制訂具體的方案確定機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系的人員編制、管理、待遇、激勵(lì)機(jī)制等事宜，這樣，經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)合法認(rèn)定，便能確保檔案局行政執(zhí)法主體地位，使行政執(zhí)法權(quán)是無(wú)可置疑的，理直氣壯地查處任何違法行為，依法治檔?！盵18]

二要“理順檔案行政管理部門(mén)與事業(yè)單位、檔案學(xué)會(huì)、營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系，變領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為指導(dǎo)，變命令關(guān)系為監(jiān)督，變直接管理為合作，建立檔案行政部門(mén)與事業(yè)單位、中介組織的友好伙伴關(guān)系”。[19]

三要“在理順政、事、企、團(tuán)體關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理分配職能。實(shí)現(xiàn)方式有以下兩個(gè)：第一，通過(guò)授予職權(quán)。即通過(guò)制定相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)授予其他組織特定的檔案行政管理職權(quán)。這些職權(quán)自有關(guān)法律法規(guī)施行起生效，至其廢止而終止。第二，通過(guò)行政委托?！袡C(jī)關(guān)可通過(guò)簽署行政合同方式依法委托，合同締結(jié)方式以公開(kāi)招標(biāo)和直接磋商為主。這兩種方式，區(qū)別在于前者可以以機(jī)關(guān)名義獨(dú)立行使法定職權(quán)，后者只能以委托機(jī)關(guān)名義行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。檔案行政管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)行政管理需要和職權(quán)范圍合理選擇這兩種方式”。[20]

四要“調(diào)整部門(mén)設(shè)置，優(yōu)勢(shì)組合，揚(yáng)長(zhǎng)避短。綜合考慮，合并檔案局、館中具有相同或相似職能權(quán)限的部門(mén)，將這些機(jī)構(gòu)合并起來(lái)，統(tǒng)一編制，這樣，既有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高工作效率，又有利于統(tǒng)一行動(dòng)，整體進(jìn)步。同時(shí)，要加強(qiáng)檔案局的指導(dǎo)與監(jiān)督職能，搞清楚二者的職能權(quán)限，即檔案行政部門(mén)的行政管理職能是不能被事業(yè)組織所取代”。[21]

5 結(jié)語(yǔ)

檔案管理體制應(yīng)該也必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，但檔案管理體制的改變也不是簡(jiǎn)單的“合”與“分”。不但要適應(yīng)檔案工作變化發(fā)展的形式，還要服從國(guó)家社會(huì)發(fā)展與行政管理體制改革的整體利益。因此，在探討“局館合一”與“局館分立”哪種機(jī)構(gòu)模式更適宜履行“兩種職能”的時(shí)候，更應(yīng)該關(guān)注如何在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)模式下履行好“兩種職能”。目前的問(wèn)題，并非完全是體制之弊，更多的是理念之差。解決的方法也并非一定要完全分開(kāi)，解決的方法就是充分發(fā)揮“局館合一”體制的優(yōu)勢(shì)，理清兩種職能的區(qū)別，明確檔案行政管理與檔案保管利用工作的不同目標(biāo)與任務(wù)，尤其是要依法履行檔案行政管理職能，并從加強(qiáng)兩種職能、解決檔案工作中的難點(diǎn)來(lái)設(shè)置檔案局館內(nèi)部的處（科、股）的職責(zé)。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案執(zhí)法理論與實(shí)踐研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2011-R-06。

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（作者單位：濮陽(yáng)市檔案局來(lái)稿日期：2011-10-18）