論局館合一體制下依法履行兩種職能

摘 要：局館合一體制下，檔案局館履行兩種職能均是法定職能。如何在現(xiàn)行體制下界定清楚兩種職能區(qū)別，在實(shí)際工作中處理好兩種職能的關(guān)系，履行好兩種職能，是檔案工作的重要課題。局館可以合一，職能不能混淆。否則，將會(huì)對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展造成不利影響。

關(guān)鍵詞：局館合一；體制；檔案行政管理；檔案局；檔案館

1 前言

本文所指的檔案機(jī)構(gòu)是指國(guó)家地方各級(jí)檔案局（館）——地方各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)國(guó)家綜合檔案館。

自1993年國(guó)家檔案局與中央檔案館合并起，檔案機(jī)構(gòu)從上到下都施行了局館合一的體制。“所謂的‘局館合一’，指一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，履行檔案事業(yè)行政管理和檔案實(shí)體保管利用兩種職能?！盵1]對(duì)這種體制，實(shí)施之初，從上到下都給予了積極的評(píng)價(jià)并寄予厚望。然而，近20年過去了，其成效并沒有像制度設(shè)計(jì)者與檔案工作者期望的那樣，在一些地方還出現(xiàn)了一些問題。對(duì)此，一些人將其歸咎于局館合一的體制。筆者認(rèn)為，最主要的原因并不是局館合一體制，而是在局館合一體制下，沒有理清兩種職能的區(qū)別，沒有依法履行兩種職能，混淆了兩種職能。那么，這兩種職能究竟有什么區(qū)別？在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)如何界定不同職能的所屬？如何履行兩種不同職能？這些問題，不僅是作為領(lǐng)導(dǎo)的局館長(zhǎng)應(yīng)該認(rèn)真思考、準(zhǔn)確把握的問題，也是所有檔案局館工作人員應(yīng)該清楚、明白的問題，更是檔案理論研究工作者應(yīng)當(dāng)深入研究探討的問題。

2 局館合一體制下檔案機(jī)構(gòu)的兩種法定職能的確定

在行政管理理論中，職能法定是最基本的原則之一?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“《檔案法》”）第二章檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)中，對(duì)國(guó)家檔案行政管理部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門、中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館的職責(zé)分別作出了明確的規(guī)定。在局館分設(shè)的情況下，省市縣三級(jí)檔案局是地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門，履行檔案行政管理職能。其職能《檔案法》第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！笔∈锌h三級(jí)國(guó)家綜合檔案館履行檔案保管與利用職能。其職能《檔案法》第八條規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理

檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！痹诰逐^合一體制下，檔案局（館）的職能由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門的職能與地方各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的職能兩部分組成。這兩部分職能如上所述，在《檔案法》第六條與第八條中分別有明確的規(guī)定。從這個(gè)意義上講，檔案局（館）同時(shí)履行兩種職能都是《檔案法》賦予的法定職能，與局館分設(shè)時(shí)并沒有變化。所不同的是兩種職能的責(zé)任主體，由兩個(gè)變成了一個(gè)。機(jī)構(gòu)性質(zhì)也由分別是行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)榧嬗行姓C(jī)關(guān)與事業(yè)單位的一個(gè)單位兩種體制的混合體。公務(wù)員制度改革后，雖然解決了絕大多數(shù)局館工作人員不同身份的問題，但并沒有改變檔案局與檔案館工作性質(zhì)的不同。

3 檔案機(jī)構(gòu)兩種法定職能的區(qū)別

政事分開，是政府職能改革的基本要求之一。檔案局與檔案館，一政一事，其機(jī)構(gòu)無論是合一，還是分設(shè)，在管理對(duì)象、管理目標(biāo)、管理范圍、管理內(nèi)容上均有著明顯的差異，不了解這些差異，甚至將這些差異混為一談，都將對(duì)檔案工作造成直接或間接的損害。要保證在同一機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)政事分開，履行好兩種不同職能，就有必要對(duì)此進(jìn)行一下梳理。

3.1 管理對(duì)象不同?！鞍凑铡稒n案法》的規(guī)定，檔案行政管理部門管理的對(duì)象是那些產(chǎn)生和保管‘對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的’檔案的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人與‘對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的’檔案相關(guān)的檔案事務(wù)。這些國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人，是檔案行政管理相對(duì)人，檔案行政管理部門主要應(yīng)該監(jiān)管他們是否依法正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)保管檔案并提供利用檔案這個(gè)‘事’，而不直接管他們保管的檔案。”[2]

“檔案館管理就是通過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等基本職能的實(shí)施，最有效地發(fā)揮檔案館人、物、財(cái)、信息、時(shí)間諸因素的作用，從而達(dá)到妥善保管和充分利用檔案這一根本目標(biāo)的過程。”在局館分設(shè)，檔案館具有獨(dú)立法人資格的情況下，“人、物、財(cái)、信息、時(shí)間是檔案館管理的對(duì)象”。[3]而在局館合一，檔案館不再具有獨(dú)立法人資格的情況下，檔案館管理的對(duì)象則是其“分管范圍內(nèi)的檔案”。

檔案行政管理的對(duì)象是產(chǎn)生“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的法人和自然人的相關(guān)檔案事務(wù)，重在管“事”；檔案館管理的對(duì)象是已經(jīng)進(jìn)館的“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案，重在管“物”。

目前的問題是：由于檔案工作最終對(duì)象“物化性”的特點(diǎn)，多數(shù)工作者認(rèn)為，檔案工作說到底就是保存與管理檔案，“就檔案工作的根本目的而言，無論是檔案法制建設(shè)、檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)、檔案管理現(xiàn)代化建設(shè)、檔案教育培訓(xùn)、檔案宣傳出版、檔案學(xué)理論研究和檔案科研，還是檔案的收集、整理、編目、檢索、統(tǒng)計(jì)、鑒定、保管以及開發(fā)利用，無一例外都是圍繞‘檔案’二字做文章?！瓫]有檔案，則檔案機(jī)構(gòu)和檔案管理將成為無源之水，無本之木，脫離檔案談檔案工作和檔案事業(yè)，無疑是‘皮之不存，毛將焉附’”。 [4]因此，在檔案工作中，不論是檔案行政管理工作，還是檔案館工作，往往直奔“檔案”實(shí)體而去。特別是在檔案行政管理工作中，面對(duì)建立管理體制機(jī)制的諸多不確定因素和困難時(shí)，選擇直奔“檔案”成為一種共同選擇。這樣做，不能說沒有道理。只是這樣做得多了，“就造成目前普遍存在的檔案行政管理只管檔案，不管事，檔案行政管理工作人員‘越俎代庖’的情形”。[5]

3.2 管理目標(biāo)不同。“檔案行政管理是以國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對(duì)全國(guó)以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動(dòng)?！盵6]“檔案行政管理的總體目標(biāo)就是從宏觀上、整體上管理國(guó)家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)?！盵7]從實(shí)際工作上講，就是在行政轄區(qū)內(nèi)不斷尋找與確定“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案，依法對(duì)產(chǎn)生與持有這些檔案的法人或自然人進(jìn)行管理，運(yùn)用一切行政管理手段保證這些檔案的可控與安全。

檔案館管理的目標(biāo)是：征集本行政轄區(qū)內(nèi)“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案，保障與維護(hù)館藏檔案的安全，運(yùn)用多種形式在法定范圍內(nèi)，向社會(huì)提供檔案利用服務(wù)。“檔案館管理的根本目標(biāo)是妥善保管和充分利用檔案，管理的任何工作都要圍繞這一根本目標(biāo)進(jìn)行?！盵8]

因此，某一地方國(guó)家綜合檔案館的目標(biāo)與任務(wù)只是這個(gè)行政區(qū)域內(nèi)檔案行政管理目標(biāo)與任務(wù)中的一部分。目前的問題是：一些地方檔案局館，將檔案館管理的目標(biāo)當(dāng)做了檔案行政管理的目標(biāo)，圍繞著檔案館工作來展開檔案行政管理工作。專心于館藏檔案安全、接待利用正常、進(jìn)館檔案規(guī)范合格、裝具設(shè)備完好、館藏?cái)?shù)字化進(jìn)展順利等檔案館管理的內(nèi)容。而對(duì)本轄區(qū)內(nèi)檔案事務(wù)，比如，本轄區(qū)內(nèi)有多少機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位；有多少單位建立了檔案管理機(jī)制；這些單位產(chǎn)生哪些檔案；這些檔案中哪些是對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的；這些對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案的保管情況如何；對(duì)這些單位，特別是對(duì)這些單位產(chǎn)生的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案如何進(jìn)行管理等情況，卻不甚了解。把檔案工作的局部目標(biāo)當(dāng)做了全部目標(biāo)。往輕里說，是混淆兩種職能，往重里說，則是自動(dòng)放棄了部分檔案行政管理職能，實(shí)質(zhì)上，是以檔案館職能代替檔案行政管理職能，把檔案行政管理職能當(dāng)做履行檔案館職能的工具。

3.3 管理范圍不同。從管理的空間范圍看，檔案行政管理的范圍是本級(jí)行政轄區(qū)，檔案館管理的范圍是本檔案館。檔案行政管理的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檔案館管理的范圍。就一個(gè)地方國(guó)家綜合檔案館而言，其保管的檔案只是這個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的一部分，并非全部。從管理的對(duì)象范圍看，檔案行政管理的范圍是本級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)生“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的法人和自然人。這個(gè)范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)的相對(duì)概念，具有動(dòng)態(tài)性、不確定性、模糊性的特點(diǎn)。而檔案館管理的范圍是本檔案館的館藏檔案。具有相對(duì)的穩(wěn)定性、確定性和可知性的特點(diǎn)。

目前的問題是：一切工作“就是圍繞著國(guó)家綜合檔案館的館藏進(jìn)行檔案行政管理工作，檔案行政管理的范圍以是否進(jìn)館為界，進(jìn)館的就管，不進(jìn)館的就不管。檔案整理的標(biāo)準(zhǔn)也以檔案館館藏檔案整理標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，要求進(jìn)館單位檔案室的室藏檔案要按照檔案館館藏檔案整理標(biāo)準(zhǔn)來整理”。[9]將檔案工作的全部范圍縮小到一個(gè)相對(duì)狹小的范圍內(nèi)。

3.4 管理內(nèi)容不同。檔案行政管理的內(nèi)容包括：“以檔案行政部門為組織協(xié)調(diào)中心，培訓(xùn)與提高檔案工作人員的行政能力和水平，依法行政，通過調(diào)查研究，規(guī)劃統(tǒng)一制度、行政監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高檔案行政效率，加強(qiáng)檔案工作部門人、財(cái)、物的管理，為開發(fā)國(guó)家檔案信息資源、服務(wù)于國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)?！盵10]

檔案館管理的內(nèi)容主要包括：“人員管理，檔案資料管理，檔案館建筑與設(shè)備管理，檔案館經(jīng)費(fèi)管理，檔案館信息、時(shí)間、環(huán)境的管理，檔案館業(yè)務(wù)技術(shù)管理，檔案館管理現(xiàn)代化等?！盵11]

目前的問題是：多數(shù)檔案局館對(duì)檔案館管理的內(nèi)容駕輕就熟，而對(duì)如何依法行政，如何運(yùn)用調(diào)查研究、規(guī)劃計(jì)劃、行政監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、行政指導(dǎo)等方法來管理檔案工作，如何提高檔案行政管理人員的行政能力與水平，如何提高檔案行政管理效能卻研究不夠，辦法不多。雖然，局館合一體制的設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)了要突出檔案行政管理的宏觀性，但由于歷史與傳統(tǒng)的原因，尚沒有從整體上掌握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下檔案行政管理的規(guī)律與方法。

4 局館合一體制下領(lǐng)導(dǎo)者的視角與定位

局館合一的體制重在提高行政效能、節(jié)約行政成本、更好地為國(guó)家與社會(huì)保存好檔案，為公眾與政府提供優(yōu)質(zhì)的檔案利用服務(wù)。在這種體制下，如果不能明晰兩種不同職能的區(qū)別，準(zhǔn)確無誤地履行兩種不同職能，就不能達(dá)到局館合一管理體制設(shè)計(jì)之初的期望。作為這種體制下的局館“一把手”，的確有著比別人更重的責(zé)任。

4.1 雙重身份，雙重責(zé)任。在目前的體制下，檔案局館“必須統(tǒng)籌兼顧兩種職能，因此，它是一種新型的檔案機(jī)構(gòu)，既不是原來意義上的局，因?yàn)?，它還擔(dān)負(fù)檔案保管、利用的職能；也不是原來意義上的館，因?yàn)椋€擔(dān)負(fù)對(duì)檔案事業(yè)進(jìn)行行政管理的職能”。關(guān)鍵是要堅(jiān)持兩種職能，使兩種職能都得到加強(qiáng)。“試想，兩方面的工作，丟了一個(gè)方面，兩種職能取消了一個(gè)，猶如車之兩輪、鳥之兩翼失去其一，檔案事業(yè)怎么發(fā)展，檔案工作怎么能搞好?” [12]所以，局館合一的檔案機(jī)構(gòu)如果缺少一種職能，或削弱了一種職能，都將會(huì)給檔案工作造成直接或間接的損失。如果檔案館保存的檔案出了問題，或者，因人為原因造成無法挽回的損失，將無法向黨和人民交代！如果行政管理的職能被削弱，檔案事業(yè)發(fā)展受到不利影響，也同樣無法向黨和人民交代！作為檔案局館的“一把手”，既是檔案局長(zhǎng)，又是檔案館長(zhǎng)，有著雙重身份，就必須擔(dān)當(dāng)一個(gè)地區(qū)檔案行政管理與一個(gè)綜合檔案館館藏檔案保管與利用的雙重責(zé)任。且要時(shí)刻提醒自己不能忘記這雙重身份，更不能混淆這雙重責(zé)任。

4.2 角色定位，重在行政。檔案局館的雙重職能，是不是就意味著檔案局館長(zhǎng)就要在這兩種職能上平均使用“兵力”？作為檔案行政管理工作與檔案保管利用的第一責(zé)任人，檔案局館長(zhǎng)所擔(dān)負(fù)的責(zé)任是相同的。但在角色定位上，應(yīng)該重在檔案行政管理上。如前所述，檔案館的工作只是檔案行政管理工作的一個(gè)組成部分，而不是全部。要將檔案館的工作放在整個(gè)行政轄區(qū)檔案行政管理工作的總體之中來考慮，即以檔案局長(zhǎng)的視角來看待與處置檔案館的工作；尤其不能僅僅站在一個(gè)檔案館館長(zhǎng)的位置上，來看待與處置整個(gè)行政轄區(qū)的檔案行政管理工作，將整個(gè)行政轄區(qū)的檔案工作置于檔案館工作之內(nèi)，不能角色錯(cuò)位。不僅檔案局館長(zhǎng)自己要定準(zhǔn)位置，還要教育與引導(dǎo)全體局館人員擺正自己的位置，減少或避免以檔案館進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)為檔案整理標(biāo)準(zhǔn)，以檔案館的進(jìn)館范圍為檔案行政管理范圍，檔案局館僅僅圍著檔案館上等級(jí)、館藏檔案數(shù)字化等檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”的情況出現(xiàn)。要將更多的精力放在謀劃本行政轄區(qū)內(nèi)的檔案事業(yè)建設(shè)、依法行政、依法監(jiān)督、依法查處違法行為等檔案行政管理事務(wù)上來。要想方設(shè)法地發(fā)現(xiàn)尚未進(jìn)入檔案行政管理視線的那些對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案，并運(yùn)用一切行政手段對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管與控制。

4.3 兩種職能，位置不同。局館合一的體制下，檔案局的檔案行政管理工作與檔案館的檔案保管利用工作同為檔案局館的職能，但兩者在整個(gè)檔案局館工作中的地位是不一樣的。從某種意義上講，檔案館的工作是“保底”性的工作，是檔案局館最基本的職能。這項(xiàng)工作的好壞，決定了是否有精力創(chuàng)造性地開展檔案行政管理工作。而檔案行政管理工作則是主動(dòng)性更多、開拓性更強(qiáng)的工作。只有這項(xiàng)工作做好了，才會(huì)有更多有保存價(jià)值的檔案收集進(jìn)館，才會(huì)有更多有價(jià)值的檔案提供給利用者，才會(huì)有更多的利用者來檔案館利用檔案，才會(huì)有更多的檔案在社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步中產(chǎn)生積極的作用。這些年的實(shí)踐證明，檔案工作僅僅靠守住檔案館的館藏是難有發(fā)展、難有作為的。只有擺正兩種職能的關(guān)系，將工作的重心與著力點(diǎn)放到檔案行政管理工作上來，努力推進(jìn)依法行政，才能使檔案行政管理工作發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

5 結(jié)語

客觀地講，在局館合一的管理體制下，檔案局館履行兩種職能，對(duì)檔案行政管理有一定的影響，但不是絕對(duì)的。目前，檔案機(jī)構(gòu)履行兩種職能中出現(xiàn)的問題，并非完全是體制之弊，更多的是理念之差，尤其在基層檔案機(jī)構(gòu)表現(xiàn)得更為突出。主要是對(duì)檔案行政管理職能認(rèn)識(shí)不清，更多的是把檔案行政管理職能當(dāng)做履行檔案館職能的工具，實(shí)質(zhì)上，等于放棄了除檔案館以外的檔案事業(yè)。因而，作為檔案局館長(zhǎng)的“一把手”，要履行好兩種職能，更多的是要依法履行檔案行政管理職能，要把檔案行政管理職能放在重要位置上，用檔案行政管理統(tǒng)攬一切檔案工作，從而推動(dòng)整個(gè)檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案立法技術(shù)研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2011-R-05。

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（劉東斌組稿 作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2011-10-18）