檔案行政執(zhí)法存在的問題及原因研究文獻(xiàn)概述

摘 要：文章對20多年國內(nèi)有關(guān)檔案行政執(zhí)法存在的問題及原因的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了統(tǒng)計，并對檔案行政執(zhí)法中存在的主要問題和原因進(jìn)行歸納概述。

關(guān)鍵詞：檔案行政執(zhí)法；執(zhí)法；問題；原因

檔案行政管理部門作為政府的職能部門，擔(dān)負(fù)著檔案行政執(zhí)法職責(zé)。隨著社會的進(jìn)步，對檔案行政執(zhí)法提出了更高要求。因此，分析研究檔案行政執(zhí)法中存在的問題及其根源，是當(dāng)前檔案部門實(shí)現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)必須面對的一項重要任務(wù)。本文對其研究文獻(xiàn)進(jìn)行了歸納概述。

1 目前檔案行政執(zhí)法存在的問題

對檔案行政執(zhí)法存在的問題，自《四川檔案》1989年5期李克剛先生首次在《在法制的軌道上前進(jìn)》中提出后，23年間，僅知網(wǎng)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫就有872篇文獻(xiàn)涉及這一內(nèi)容。歸納起來，主要包括：

1.1 執(zhí)法隨意性較大。提及“執(zhí)法隨意性較大”的有510條，占全部872篇文獻(xiàn)的58.5%。其中：一是濫用職權(quán)。例如，部分“執(zhí)法人員由于人情關(guān)系，礙于情面，對檔案管理中的違規(guī)違法行為視而不見，淡然處之”。[1]或根據(jù)自己的好惡進(jìn)行執(zhí)法，“該罰的不罰、不該罰的亂罰、該輕罰的重罰、該重罰的輕罰等”。[2]二是濫用自由裁量權(quán)?！皞€別執(zhí)法人員不能秉公執(zhí)法，對違反檔案法規(guī)的事件，該處理的不處理或從輕處理，不敢處罰或處罰不到位，怕當(dāng)被告，怕敗訴?！盵3]從而造成“對行為相對人或過于嚴(yán)厲有欠公平，或過于寬大，懲罰力度不夠而使執(zhí)法效果打了折扣”。[4]“檔案行政處罰超越了法律允許的‘誤差’。比如，同類不同罰、不同類同罰、畸輕畸重、運(yùn)用法律條款不全等?！盵5]

1.2 行政執(zhí)法外部環(huán)境有待改善。提及“外部環(huán)境”的有388條，占全部872篇文獻(xiàn)的44.5%。其中：一是存在地方政府行政干預(yù)。在日常執(zhí)法中，往往沖不破“人情網(wǎng)”、跳不出“地方保護(hù)主義”的怪圈。由于種種原因，地方領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法情況較多，致使違法行為不能得到及時糾正。二是從社會環(huán)境來看，“一些被管理的對象對檔案行政執(zhí)法不以為然，在一些部門存在著檢查時應(yīng)付你，監(jiān)督時繞開你，指導(dǎo)時盯著你，等等，不重視檢查、監(jiān)督的現(xiàn)象比較嚴(yán)重”。[6]

1.3 執(zhí)法程序不規(guī)范。提及“執(zhí)法程序不規(guī)范”的有311條，占全部872篇文獻(xiàn)的35.67%。例如：“執(zhí)法行為不規(guī)范，重主體，輕程序，甚至有的僅送達(dá)一份處罰決定書了事，其他程序一概省略?！盵7]再如：“由于辦案程序、制度規(guī)章還不盡科學(xué)，監(jiān)督執(zhí)法行為的制約機(jī)制尚不健全，對執(zhí)法行為規(guī)范、監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致在檔案執(zhí)法過程中存在不少漏洞?！盵8]“存在著顛倒執(zhí)法程序、處罰文書不規(guī)范、處罰決定文書未送達(dá)、不告知當(dāng)事人有關(guān)訴權(quán)、執(zhí)法過程不遵守合理的時間界限等問題?！盵9]

1.4 法執(zhí)行不嚴(yán)格。提及“法執(zhí)行不嚴(yán)格”的有218條，占全部872篇文獻(xiàn)的25%。其中：一是違法性質(zhì)定性不準(zhǔn)，適用法律錯誤。二是法律條款內(nèi)容適用不齊全。例如，“我國《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定，對倒賣檔案牟利或者私自將檔案賣給、贈送外國人的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以沒收其非法所得，‘處以五百元以上一萬元以下罰款’。這種過于寬泛的規(guī)定，可能帶來理解的歧義和執(zhí)法尺度的偏差”。三是“作為檔案行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，往往‘怕’字當(dāng)頭，難免對違法行為有時會‘聽而不聞，視而不見’，‘大事化小，小事化了’，‘抓小放大，抓下放上’，或沒有依法履行職責(zé)，對本地區(qū)的檔案事業(yè)放松管理，疏于檢查。對發(fā)生在本地區(qū)的檔案違法案件沒有查處，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)，查處不夠及時，使違反檔案法律、法規(guī)的現(xiàn)象尚未得到有效制止”。[10]四是拖延履行職責(zé)?！靶姓ㄖ频囊粋€重要原則就是行政效率，嚴(yán)重違反這個原則而拖延履行職責(zé)，勢必會侵害行政相對人的合法權(quán)益，這是法律所不允許的。目前，由于各地檔案行政執(zhí)法工作才剛剛起步，類似這樣的情況大量存在，如，舉報案件長期得不到落實(shí)、來信來訪得不到解決、檔案行政管理部門受理的案件久拖不決等?！盵11]

2 檔案行政執(zhí)法存在主要問題的原因

對檔案行政執(zhí)法存在的問題，自《四川檔案》1992年2期，劉延光先生首次在《檔案行政執(zhí)法講座 第五講 檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查》中提出后，20年間，僅知網(wǎng)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫有293篇文獻(xiàn)涉及這一內(nèi)容。歸納起來，主要包括：

2.1 行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。提及“人員素質(zhì)” 的有168條，占全部293篇文獻(xiàn)的57.34%。其中：一是有些行政執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)較差，平時不注重政治學(xué)習(xí)和提高自身修養(yǎng)，忘記了“執(zhí)法為民”的宗旨。二是檔案行政“執(zhí)法人員多為檔案專業(yè)技術(shù)人員，法律素質(zhì)較低，法制觀念較淡薄”，[12]平時不注重對行政法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，“自覺學(xué)法、懂法、執(zhí)法、護(hù)法的少”，[13]自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不能勝任本職工作。

2.2 機(jī)構(gòu)不健全。提及“機(jī)構(gòu)不健全”的有125條，占全部293篇文獻(xiàn)的42.66%。基層檔案部門法制機(jī)構(gòu)還不健全，“人員編制少，且均為兼職”，[14]經(jīng)費(fèi)不足，力量不夠，根本不能滿足檔案行政執(zhí)法工作的需要。“據(jù)調(diào)查，我國市、縣檔案行政管理部門的工作人員偏少，‘一人多崗’的現(xiàn)象很普遍，有的基層檔案部門甚至沒有檔案執(zhí)法人員。以浙江省為例，一些市縣檔案局，編制最少2人，最多4人，有的甚至只有1人在崗。一些基層檔案行政管理部門因執(zhí)法人員力量過少或無執(zhí)法人員，影響違法案件查處的情況屢次發(fā)生。”[15]

2.3 行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。提及“監(jiān)督力度不夠”的有85條，占全部293篇文獻(xiàn)的29%。行政執(zhí)法監(jiān)督是嚴(yán)格、公正執(zhí)法的保障。之所以一些違法執(zhí)法行為得不到糾正，行政執(zhí)法活動中濫用權(quán)力現(xiàn)象時有發(fā)生，一個很重要的原因就是監(jiān)督力度不夠。從監(jiān)督體制上來說，檔案部門還沒有完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制?！皼]有將行政執(zhí)法程序和機(jī)制作為合法有效執(zhí)法的保障條件加以重視，對制定行政執(zhí)法程序和建立有效監(jiān)督機(jī)制缺乏經(jīng)驗(yàn)。”[16]“對此，必須建立一定的制衡機(jī)制，以防止檔案行政處罰適用的異化?！盵17]

2.4 檔案行政執(zhí)法主體資格。提及“檔案行政執(zhí)法主體資格”的有122條，占全部293篇文獻(xiàn)的41.64%?！?0世紀(jì)90年代，全國各地檔案局館改革，大部分地區(qū)是‘局館合一’的模式。同一局館內(nèi)，行政和事業(yè)兩種編制同時存在，工作人員身份不明確，隸屬關(guān)系多樣化。有歸黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的或黨委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)的，等等，給檔案行政執(zhí)法主體資格的認(rèn)定帶來困難。有的地方只保留檔案館而沒有檔案局，出現(xiàn)了無檔案行政執(zhí)法主體的現(xiàn)象?！盵18]現(xiàn)在，“全國大多數(shù)檔案局被設(shè)置為事業(yè)單位，大多數(shù)檔案局的工作人員被確定為事業(yè)或依照公務(wù)員管理人員。在這種情況下，檔案局賦予檔案行政管理職能‘名不正言不順’，一些地方授權(quán)事業(yè)性質(zhì)的檔案局行使法定職能缺乏法律依據(jù)。從檔案事業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置看，隨著檔案局和檔案館機(jī)構(gòu)職能的日益明晰和分化，局館決策主體的同一性，導(dǎo)致局館職能界限不清，責(zé)任混淆的情況難以避免。如，在近幾年發(fā)生的涉檔訴案中，不時發(fā)生檔案局、檔案館誰是被告的爭執(zhí)”。[19]

2.5 財政體制方面的原因。提及“財政體制方面”的有49條，占全部293篇文獻(xiàn)的16.72%。例如：某“市13個縣市區(qū)檔案局館一些縣一年的經(jīng)費(fèi)不足2萬元，大部分縣年經(jīng)費(fèi)在3萬～5萬元，少數(shù)縣年經(jīng)費(fèi)達(dá)到8萬～10萬元，市局每年經(jīng)費(fèi)達(dá)40萬元左右” 。[20]“人財物”的問題，依然是制約檔案行政執(zhí)法工作開展的“瓶頸”。

2.6 執(zhí)法人員“人治”思想較重。提及“人治”的有22條，占全部293篇文獻(xiàn)的7.5%。有些執(zhí)法人員，在行政執(zhí)法中，熱衷于習(xí)慣的“人治”方法，認(rèn)為那樣方便。從思想上，就不重視按照法定程序操作的“法治”，認(rèn)為這樣麻煩。

2.7 同級監(jiān)督難。提及“同級監(jiān)督難”的有13條，占全部293篇文獻(xiàn)的4.44%。法制工作同級監(jiān)督難，也是一個重要問題，嚴(yán)重影響了監(jiān)管的效果。

3 結(jié)語

要解決上述問題，第一，要健全檔案行政執(zhí)法體制。加強(qiáng)檔案執(zhí)法主體建設(shè)，完善檔案執(zhí)法體制，遵循依法設(shè)置、精干效能、適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展需要的原則，依法建立健全檔案行政管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確檔案行政管理部門作為執(zhí)法部門的政府行政序列編制問題，檔案行政管理部門應(yīng)依法履行檔案行政執(zhí)法職能。檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與有關(guān)主管部門的聯(lián)合執(zhí)法。第二，要以保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，突出檔案行政權(quán)的義務(wù)性、服務(wù)性。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)執(zhí)法模式，貫徹便民高效原則，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識，積極執(zhí)法，做到不錯位、不缺位。第三，進(jìn)一步健全檔案行政監(jiān)管機(jī)制。要在監(jiān)管方式方法上進(jìn)行改革創(chuàng)新。提高監(jiān)管層次，進(jìn)一步健全檔案行政執(zhí)法的責(zé)任機(jī)制和激厲機(jī)制。第四，是加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)。必須進(jìn)一步增強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊伍力量，切實(shí)提高檔案行政管理部門依法履職的能力和水平。要不斷提高檔案執(zhí)法人員素質(zhì)，提高檔案執(zhí)法人員的服務(wù)意識、責(zé)任意識、法律素養(yǎng)和依法行政能力。第五，加強(qiáng)檔案法制理論研究。檔案法制建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及許多理論問題，需要加強(qiáng)研究。

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[20]關(guān)于我市檔案法制建設(shè)中存在問題的研究[J]. 科技信息(科學(xué)教研)，2008(8).

（劉東斌組稿 作者單位：開封大學(xué) 來稿日期：2012-04-20）