檔案立法若干問題研究

1 我國《檔案法》的立法動議與過程

1987年6月17日，國家檔案局局長韓毓虎同志在第三次全國冶金檔案工作會議上，專門介紹了我國《檔案法》的立法動議與過程。我國《檔案法》立法工作是從1979年開始醞釀準備，1980年，正式組織人員開始草擬，前后用了近7年的時間，才完成了送全國人大常委會審議的草案。其間，兩次向全國各省、自治區(qū)、直轄市和中央國家機關有關部門征求意見，還多次組織有關同志座談。1984年6月，經(jīng)過全國各省、自治區(qū)、直轄市檔案局（館）長會議討論。后來，草案再次送有關省、自治區(qū)、直轄市和中央有關部門征求修改意見。在廣泛聽取各方面意見的基礎上，先后修改了30多稿。1987年4月，萬里副總理主持召開國務院常務會議，專門討論《檔案法》草案；6月7日，總理把“草案”報送全國人大常委會提請審議。韓毓虎同志還特別提到，在我國古代和我黨與新中國歷史上，雖有重視檔案與檔案管理的傳統(tǒng)，但制定專門的檔案法典尚屬首次，《中華人民共和國檔案法》的制定，學習和調研的任務很重，“來之不易”。

2 檔案立法與社會環(huán)境研究

立法活動與社會發(fā)展同步，立法需求一定反映著某種社會需要。檔案立法也不例外，必然與社會環(huán)境有著密切的關系。目前，在我國檔案立法的研究文獻中，有關這一方面的卻非常少。從1988年到2011年6月的23年間，知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，題名包含“檔案立法”的118篇文獻中，只有30篇在文中提及“環(huán)境”一詞；而專門研究檔案立法與社會環(huán)境關系的文獻，僅1988年張關雄在《山西檔案》上發(fā)表的《檔案立法與社會環(huán)境》一篇。張關雄的文章初步探討了我國《檔案法》產(chǎn)生的社會環(huán)境、《檔案法》的社會特征，及《檔案法》對改善我國檔案工作社會環(huán)境的意義。此后22年間，再無人對檔案立法與社會環(huán)境的相互關系進行過專門研究。這是檔案立法研究的一個缺憾，也是今后檔案立法研究中應關注的問題與方向。

3 外國同行眼里的檔案立法

1992年，杜梅在《檔案工作》上以《羅珀先生談檔案立法》為題，介紹了時任英國公共檔案館館長的羅珀先生，在率領英國檔案代表團對我國進行訪問和考察期間，為中國同行所做的題為“檔案立法”的演講。這是公開發(fā)表的文獻中不多見的介紹外國同行談檔案立法的文章。

羅珀先生的演講，首先，從宏觀的角度論述了檔案立法的形式和內容。他說，檔案立法一般有兩種形式：一是在一部法中詳細具體地規(guī)定國家檔案工作的各個方面；一是制定一個總的原則，其中的細節(jié)，由檔案部門與有關單位共同制定一系列條例、規(guī)范和準則來確定。檔案立法必須全面、恰當、可行，此外，它還要有一定的靈活性，以便適應現(xiàn)實，隨時更改。后一種立法方式似乎更受青睞，因為修改某些條例、規(guī)范或準則要比修改整部檔案法容易得多。

羅珀先生認為，一個國家的檔案法究竟應包括哪些內容，取決于該國的憲法及政治、經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境，這涉及各種因素。比如，行政職權的集中或分散程度、公共與私人機構之間的關系等。但總的來說，一部檔案法至少應包括下列條款：①確定國家檔案館為法律實體。同時，根據(jù)需要確立地方檔案部門為法律實體。②明確規(guī)定檔案部門在國家政府結構中的地位。③明確規(guī)定哪些機構受本法的管轄。④明確本法所指的文件材料。⑤明確規(guī)定本法管轄的各檔案部門和機構的各項職責，等等。

檔案法中的許多條款需要有更為詳細的條例、規(guī)范、準則或簡單的行政手段加以補充，應包括以下幾項：檔案部門（包括各級檔案館和文件中心）內部管理條例；檔案人員、保護技術人員和輔助人員的培訓、資格和晉級規(guī)定；現(xiàn)行和半現(xiàn)行文件的形成、保管和鑒定準則，以及永久檔案的挑選標準，等等。

最后，羅珀先生還介紹說，聯(lián)合國教科文組織主辦的《文件與檔案管理計劃研究》雜志幾年前曾出版過一期檔案法規(guī)專刊，國際檔案理事會會刊《檔案》目前也正準備編輯一期檔案法規(guī)?？?，登載近10年來各國制定和頒布的檔案法規(guī)。這些反映各國檔案立法情況的資料很有價值，不過，歸根結底，各國必須找到符合本國國情和需要的立法形式。

（作者單位：扶溝縣檔案局 來稿日期:2012-04-12）