“電改”迷途

10年前，一份近萬字的電力體制改革方案（5號文件）公布，其時(shí)提出的政企分開，廠網(wǎng)分離，主輔分離，輸配分離，競價(jià)上網(wǎng)，直購電等許多個(gè)旗幟政策至今仍為改革派所堅(jiān)守。

然而改革在很快完成廠網(wǎng)分離后，在主輔分離上蹣跚9年，5號文件走出了一小步，到了輸配分離的階段，改革的風(fēng)向卻發(fā)生了搖擺，電網(wǎng)公司反對分拆，各方觀點(diǎn)激烈交鋒，改革走入僵局。而夾雜著陜地電和國網(wǎng)公司武斗，民企供電魏橋模式等事件，壟斷被罵得狗血淋頭。

電力體制改革獨(dú)特而繁雜，英美各國模式迥異，至今仍未有一個(gè)完全成功的模式。國內(nèi)電力體制又混雜了政府宏觀調(diào)控，（電網(wǎng)電企）國企，還摻和著反壟斷民聲，將會(huì)有一條怎樣的路？一位資深業(yè)界人士告訴記者：“其實(shí)這個(gè)問題全行業(yè)都在想，恐怕國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)們也在想?！?/p>

停在半路

2002年之前，國內(nèi)電力全盤產(chǎn)業(yè)基本由原國家電力公司包攬，“電力發(fā)、輸、配、售垂直一體化運(yùn)營”，“高度集中壟斷”。方案銳意革新，要借分拆壟斷之手，推動(dòng)類似于英國電力行業(yè)的市場化改革。

同年底，原國家電力公司被肢解為五大發(fā)電集團(tuán)，兩大電網(wǎng)公司，4家輔業(yè)集團(tuán)（注：在去年又重組為兩家），形成今天電力行業(yè)的基本格局。而正如當(dāng)前被猛烈抨擊的那樣，10年來，方案諸多設(shè)計(jì)中只有廠網(wǎng)分離和主輔分離基本完成，應(yīng)該進(jìn)行的輸配分離等其余設(shè)計(jì)一直被懸置，改革停在河中央，回不了頭，也上不了岸。

當(dāng)年從一個(gè)樓里搬出來的兄弟也因此冷暖各不同，廠網(wǎng)分離后，發(fā)電側(cè)完全放開，民資、外資等多元投資主體介入，競爭慘烈。結(jié)果到2011年底，全國發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.56億千瓦，2002年該數(shù)字僅為3.5億千瓦。而全國火電機(jī)組平均供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗約為330克/度，比2002年降低了51克/度，中電聯(lián)稱早已超過美國，達(dá)到國際領(lǐng)先水平。

電力供求局面悄然發(fā)生變化，中國華電集團(tuán)政策與法律部主任陳宗法表示，電荒困擾我國多年，到2008年和2009年，按全國發(fā)電裝機(jī)容量計(jì)算，電力供需實(shí)際能夠?qū)崿F(xiàn)基本平衡?！坝腥さ氖?008年和2011年也都出現(xiàn)了電荒，而此電荒非彼電荒，以前的電荒是‘硬缺口’，主要是裝機(jī)容量不足?，F(xiàn)在的電荒是‘軟缺口’，因?yàn)槊簝r(jià)高企，發(fā)電企業(yè)停運(yùn)火電機(jī)組?！?/p>

中國多煤少油缺氣，火電占比超過總發(fā)電量的80%，老問題依然是市場煤，計(jì)劃電，電企夾在中間，飽受折磨。2002年，確立電力體制改革市場化之后，原有的電煤政府指導(dǎo)價(jià)完全放開。盡管電改后，國家先后推出標(biāo)桿電價(jià)，東北、華東競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)，建立煤電聯(lián)動(dòng)價(jià)格機(jī)制，但上網(wǎng)電價(jià)實(shí)際仍是政府定價(jià)，政府往往基于CPI等考慮，無形中扭曲上網(wǎng)電價(jià)，如9年來煤電聯(lián)動(dòng)只進(jìn)行過4次，多次符合條件，卻未能如約上調(diào)電價(jià)。

壟斷輸配售三個(gè)環(huán)節(jié)，手握電力調(diào)度權(quán)，電網(wǎng)公司自然要舒坦很多，而且國家電網(wǎng)似乎一直在朝著方案相反的方向加鞭。2004年10月，劉振亞履新國家電網(wǎng)總經(jīng)理，力推特高壓，盡管有各種前景描繪，但業(yè)界多認(rèn)為特高壓是重織全國一張交流大電網(wǎng)，為輸配分離設(shè)置障礙。

2005年，國家電網(wǎng)成立國網(wǎng)新源控股有限公司重新涉足發(fā)電業(yè)務(wù)，而主輔分離至今也并不徹底，國家電網(wǎng)旗下金融、傳媒等板塊并未剝離，反而在2011年，收購兩家大型上游設(shè)備企業(yè)。“主輔分離最大的意義在于為核定輸配成本做基礎(chǔ)，這樣就直接被卡住了?！?/p>

除分離國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)外，當(dāng)時(shí)5號文還提出設(shè)立華北、華東、華中等5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)，獨(dú)立運(yùn)營轄區(qū)內(nèi)資產(chǎn)，以此打破電網(wǎng)壟斷。去年以來，國家電網(wǎng)先后“剝離”5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司經(jīng)營性資產(chǎn)，并增設(shè)相應(yīng)分部，區(qū)域電網(wǎng)名存實(shí)亡。

國家電網(wǎng)在逐漸收緊原先散失的權(quán)力，按照中國能源研究會(huì)常務(wù)理事朱成章的說法，“電力改革進(jìn)程越來越不明朗?！?號文件中，國家電網(wǎng)公司主要職責(zé)被描述為“負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問題，同時(shí)參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程”。今年劉振亞在其書中提出“輸配電一體化”，“電網(wǎng)調(diào)度一體化”符合國情，電網(wǎng)公司立場鮮明。

下一步該怎么改？

誰該站出來？

無論收獲何種評價(jià)，這一輪電改都留下了一個(gè)隱患：穩(wěn)定供電。目前火電投資連續(xù)6年下降，民資外商紛紛撤出發(fā)電行業(yè)。根據(jù)陳宗法提供的數(shù)據(jù)，2008年開始到2011年，五大發(fā)電集團(tuán)火電板塊累計(jì)連虧921億，資產(chǎn)負(fù)債率早超過國資委限制的85%紅線，在15家重點(diǎn)監(jiān)控的高負(fù)債央企中，占近一半席位，“五大發(fā)電集團(tuán)也在出售火電資產(chǎn)，中電投剛推出之前控股的漳澤電力，華電集團(tuán)也賣掉了湖南等地兩處發(fā)電資產(chǎn)”。

陳宗法說行業(yè)效益遠(yuǎn)不如改革前，“為銀行打工，替煤炭賺錢”，發(fā)電集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展能力被嚴(yán)重削弱，他擔(dān)心電力“硬缺口”可能重現(xiàn)。這一觀點(diǎn)也得到國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長馮飛的認(rèn)同，他甚至預(yù)測“當(dāng)前煤電矛盾積累已十分尖銳，今年可能會(huì)出現(xiàn)更大面積的電荒”。

變革仍有燃眉之急，朱成章認(rèn)為電改現(xiàn)在到底是個(gè)怎么樣的面貌，大多數(shù)人并不清楚，“目前最要緊的問題是全面統(tǒng)籌梳理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，當(dāng)年的5號文件參照英國模式，但由于國企等體制不同，我國電力體制改革與世界上任何一個(gè)國家都不相同，總結(jié)積淀對我們尤其重要。”無論是英國還是美國，他們在電力改革中都不斷地思考總結(jié)，修正路線，而10年間，國內(nèi)似乎沒有哪個(gè)監(jiān)管部門認(rèn)真地全面回顧行業(yè)改革，“沒有一個(gè)較為清晰的討論和定調(diào)，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)識分歧較大，尤其是使得媒體對電改產(chǎn)生困惑，比如5號文發(fā)了這么久，為什么一直推不動(dòng)，板子全打在利益和壟斷上，這對不對呢？輿論導(dǎo)向造成政府在推動(dòng)電改時(shí)處境十分被動(dòng)。”

現(xiàn)在誰會(huì)挺身而出呢？電力行業(yè)屬多頭管理，國家發(fā)改委只管電價(jià)，國家能源局只管項(xiàng)目發(fā)展，電監(jiān)會(huì)只管市場，國資委只偏重管理考核。一位五大發(fā)電集團(tuán)人士表示電改當(dāng)年由國務(wù)院提出，現(xiàn)在也應(yīng)該由國務(wù)院出頭，“在企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和政府有關(guān)部門中，政府部門是這輪電改的設(shè)計(jì)者和主導(dǎo)者，政府的定調(diào)決定下一步電改的方向和目標(biāo)?！?/p>

作為市場規(guī)制者，政府是推動(dòng)變革的核心力量，正如原國家能源局局長張國寶所言，當(dāng)年原國有電力公司極力反對電力改革，但方案一旦被高層敲定，“氛圍馬上就變了，沒有人再反對改革，大家都忙著哪個(gè)電站歸你，哪個(gè)電站歸我，都去爭資產(chǎn)了”。

規(guī)制者變革

5號文件出臺(tái)10年，現(xiàn)狀卻這般糟糕。馮飛最早以電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員參與方案制定，至今，他認(rèn)為5號文件的方向和目標(biāo)都沒有問題，關(guān)鍵在于政府推動(dòng)的決心。

中國社科院能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任史丹從另一層意思闡釋了這個(gè)觀點(diǎn)：“改革不存在難和不難的問題，關(guān)鍵是看設(shè)計(jì)者制定的目標(biāo)以及愿為之付出的成本，比如5號文，我個(gè)人的理解是決策者改革的目標(biāo)僅是廠網(wǎng)分離?！?/p>

相關(guān)的條文和現(xiàn)在的事實(shí)印證了史丹的觀點(diǎn)，如區(qū)域電網(wǎng)作為獨(dú)立法人實(shí)體，本是打破電網(wǎng)壟斷最有力的工具，文件規(guī)定區(qū)域電網(wǎng)將區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)省網(wǎng)公司改組為分公司或子公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的輸配電業(yè)務(wù)。但省網(wǎng)公司卻并未從國家電網(wǎng)垂直管理體系中劃撥出來，區(qū)域電網(wǎng)從開始就是繡花枕頭，只不過，國家電網(wǎng)現(xiàn)在捅破了這層窗戶紙。

每一項(xiàng)改革都附帶成本，都是不同的利益訴求者和政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。如廠網(wǎng)分離時(shí)，有920.01萬千瓦和647萬千瓦兩部分發(fā)電資產(chǎn)被“暫時(shí)保留”在國家電網(wǎng)公司旗下以彌補(bǔ)改革成本。

作為目前另一種主流觀點(diǎn)陣營，朱成章、《反壟斷法》起草小組成員張昕竹、原國家電力公司顧問劉紀(jì)鵬教授等對5號文件的改革方向都有所保留，主張?jiān)谀壳扒闆r下輸配一體化。朱成章認(rèn)為中國能源環(huán)境等與英國差異很大，不宜照抄照搬，核心問題是要政企分開，電力企業(yè)成為真正的企業(yè)。

有人表示嚴(yán)格受管制的電價(jià)已成為利率之外，政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)第二大杠桿，電力企業(yè)猶如調(diào)控工具而非企業(yè)。如在1度終端電價(jià)（工商業(yè)和居民）里，不僅包括電力產(chǎn)業(yè)相應(yīng)成本，還包括三峽工程建設(shè)、城市公共事業(yè)附加、中央庫區(qū)移民后期扶持資金等近10項(xiàng)政府性基金，根據(jù)去年全社會(huì)用電量，每度多收1分錢就是400多億。一位電力學(xué)者曾就此問發(fā)改委的某位人士，“每年這么多錢政府收走后放到哪里去了？”該人士笑言“這事發(fā)改委管不了”。

中國電力行業(yè)，90%以上為各級國有資產(chǎn)。在這兩重背景下，朱成章認(rèn)為，電力體制改革中政府應(yīng)先改革，理清政府和企業(yè)的界限，“還有句不受歡迎的話—調(diào)整電價(jià)”。

英國牛津大學(xué)學(xué)者約翰·維克斯等學(xué)者對英國電力私有化的研究得出，對于電力這類特殊的行業(yè)，無論是完全私有化競爭還是輸配一體化都不能被證明是最優(yōu)模式，而監(jiān)管都是其中最重要的環(huán)節(jié)，最終的結(jié)果是在監(jiān)管和競爭的博弈中，每個(gè)環(huán)節(jié)成本透明，價(jià)格依然成為市場資源配置的基礎(chǔ)。

英美等監(jiān)管機(jī)構(gòu)多具備實(shí)權(quán)職能，龐大的專業(yè)人才隊(duì)伍并獨(dú)立運(yùn)作，從而能夠較有效地約束完全市場化下的電力賣方聯(lián)盟或輸配一體化下的電網(wǎng)買方壟斷。由此而言，國內(nèi)電力變革依然任重道遠(yuǎn)。