《預(yù)算法》修訂的擔(dān)憂與期待

10年醞釀

“這個(gè)草案落后了！”

今年7月6日，全國(guó)人大常委會(huì)在網(wǎng)站上公布了《預(yù)算法》修正案草案，向公眾征集意見(jiàn)，截至期為8月5日。距截止日僅兩天之時(shí)，中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部和中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)在北京大學(xué)法學(xué)院舉辦了一場(chǎng)針對(duì)這一草案的研討會(huì)，專家們反應(yīng)強(qiáng)烈。

與會(huì)場(chǎng)的熱烈場(chǎng)面相比，公眾反應(yīng)卻相對(duì)冷淡。這次《預(yù)算法》修正案草案多達(dá)74條，同日公布的《勞動(dòng)合同法》修正案草案僅有4條。但是記者在全國(guó)人大征集意見(jiàn)的網(wǎng)站上看到，前者收到的意見(jiàn)條數(shù)僅為后者的一半左右。

這個(gè)狀況引起了學(xué)者們的擔(dān)憂，他們紛紛呼吁公眾應(yīng)更多關(guān)注這部重要法律的修訂。經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋森撰文稱，“預(yù)算修法，官員低調(diào)……全社會(huì)反應(yīng)冷漠，社會(huì)公眾似乎失去了對(duì)預(yù)算修法這件事關(guān)中國(guó)基本制度和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)走向頭等大事的興趣?！睘榱藦?qiáng)調(diào)《預(yù)算法》的重要性，有專家甚至說(shuō)，“乞丐都應(yīng)關(guān)心《預(yù)算法》！”

一位長(zhǎng)期關(guān)注《預(yù)算法》修訂的學(xué)者告訴《南風(fēng)窗》記者，本次修訂實(shí)際上已經(jīng)醞釀了10多年，2001年全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)方面即已起草了一份修正案，但后來(lái)不了了之。本次提交審議的修訂案由財(cái)政部主導(dǎo)起草。天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光直言草案不能變成“財(cái)政部的內(nèi)部工作條例”。在不少學(xué)者看來(lái)，《預(yù)算法》本應(yīng)是加強(qiáng)財(cái)政民主、人民管理政府的保障，而不僅僅是政府自我管理的工具。

但《預(yù)算法》修正案草案的公眾意見(jiàn)征集還是如期結(jié)束了。在學(xué)者們的頻繁呼吁之下，公眾意見(jiàn)數(shù)量加速攀升，截至8月5日，總計(jì)收到30多萬(wàn)條公眾意見(jiàn)。這個(gè)數(shù)據(jù)證明，公眾并非不關(guān)心《預(yù)算法》。

誰(shuí)控制了預(yù)算，誰(shuí)就控制了政府。在政府財(cái)政高達(dá)10多萬(wàn)億的今天，如何管好政府的“錢(qián)袋子”應(yīng)成為每個(gè)人都關(guān)心的話題。

公開(kāi)

陽(yáng)光是最好的防腐劑。7月19日，92個(gè)中央部門(mén)在網(wǎng)站上公布了“三公”賬本，這是政府信息公開(kāi)的一大步，自然值得褒揚(yáng)。隨后《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出，將“公開(kāi)”以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)，進(jìn)而建立一整套評(píng)判、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)制度，恐怕比公開(kāi)本身重要得多。

公開(kāi)正是此次《預(yù)算法》修訂的首要目標(biāo)。財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人在早前有關(guān)《預(yù)算法》修訂的談話中就已多次提出，預(yù)算公開(kāi)是改革的主要方向之一。在全國(guó)人大常委會(huì)公布的草案中，第11條第一款規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外?！?/p>

相對(duì)于只字未提“公開(kāi)”的現(xiàn)行《預(yù)算法》而言，此次草案無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步，但學(xué)者們對(duì)公開(kāi)的實(shí)際效果卻未必樂(lè)觀。原全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委法案室主任俞光遠(yuǎn)尖銳地指出：“預(yù)算都要公開(kāi)，修改為什么要保密？”他追問(wèn)，其中規(guī)定及時(shí)公開(kāi)，但卻沒(méi)有規(guī)定具體的時(shí)限，及時(shí)到底是多久？

同一條款中，還將涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容排除在外。財(cái)稅法學(xué)者張獻(xiàn)勇提出，在165個(gè)中央部委中，僅有98個(gè)需要向人大提交預(yù)算報(bào)告。截至目前，中央部委中也僅有98家公布了“三公”賬本。其他部委是否因?yàn)樯婕皣?guó)家秘密而未公開(kāi)呢？2009年，上海市財(cái)政局就曾以“國(guó)家秘密”為由，拒絕了市民要求公開(kāi)預(yù)算信息的申請(qǐng)。因此張獻(xiàn)勇認(rèn)為，對(duì)于何謂國(guó)家秘密應(yīng)當(dāng)有明確的界定。

公開(kāi)期限和范圍的不徹底的根本原因也許在于草案中的第11條第三款。這一條款規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定公開(kāi)的具體辦法。李煒光認(rèn)為，“政府是花錢(qián)的人，花的又是別人的錢(qián)，應(yīng)該由別人來(lái)規(guī)定你怎么公開(kāi)”。

全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪長(zhǎng)期關(guān)注財(cái)政公開(kāi)問(wèn)題，自2008年起，每年對(duì)全國(guó)各省的財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果他發(fā)現(xiàn)，如果以滿分100計(jì)算，僅有一個(gè)省及格，而全國(guó)平均分僅為20分左右，連續(xù)3年基本沒(méi)有改善。他認(rèn)為其中一個(gè)重要原因是，有大量資金是預(yù)算外的，根據(jù)估計(jì)，每年總規(guī)模達(dá)到3000億～4000億元。此次修訂草案明確提出，政府所有收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算。

而預(yù)算的明細(xì)情況也很重要。預(yù)算賬本一般有四個(gè)層級(jí)：類(lèi)、款、項(xiàng)、目。如果沒(méi)有詳細(xì)到目，就很難看明白錢(qián)具體花到哪里了。草案第41條規(guī)定，即使是提交人大審批的預(yù)算草案，其中的一般收支部分只要求編列到款，重點(diǎn)支出才編列到項(xiàng)。

在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅看來(lái)，公開(kāi)包括結(jié)果公開(kāi)和過(guò)程公開(kāi)兩種。從此次草案看來(lái)，結(jié)果公開(kāi)是做到了。他認(rèn)為，預(yù)算公開(kāi)是目的，更是一種手段。公共財(cái)政的基本原理是“取之于民，用之于民”，公開(kāi)自然是其內(nèi)在價(jià)值。另一方面，從邏輯上講，公眾首先要知情，才可能更好地參與到預(yù)算過(guò)程中，監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行，因此公開(kāi)預(yù)算是達(dá)到監(jiān)督預(yù)算這一目的的手段。如果僅僅公開(kāi)預(yù)算結(jié)果，而預(yù)算編制和使用的過(guò)程不公開(kāi)，那么公眾參與監(jiān)督的效果自然大打折扣。

監(jiān)督

如果說(shuō)公眾監(jiān)督是制度外途徑，那么從理論上講，制度內(nèi)并不缺監(jiān)督途徑。首先各級(jí)人大就是理所應(yīng)當(dāng)?shù)谋O(jiān)督者。

“《預(yù)算法》修正案第12條，預(yù)算公開(kāi)‘由國(guó)務(wù)院規(guī)定’；第13條，分稅制‘具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定’；第25條，政府性基金等收支范圍也‘按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行’；第38條，上年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金‘按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定辦理’。這么多重要權(quán)限都交給國(guó)務(wù)院和財(cái)政部門(mén)去規(guī)定去辦理了?！崩顭樄庹J(rèn)為，草案應(yīng)更好地體現(xiàn)人大監(jiān)督政府預(yù)算的職能。

除此之外，人大監(jiān)督政府預(yù)算最直接的途徑莫過(guò)于每年在人大會(huì)議上審議和批準(zhǔn)預(yù)算草案。李煒光說(shuō)，理論上，人大可以否決政府預(yù)算草案，但是此次草案并未規(guī)定預(yù)算遭否決后怎么處理。2002年湖南省沅陵縣財(cái)政預(yù)算在人大全體會(huì)議上因贊成票未超過(guò)半數(shù)而遭到否決。事后，沅陵縣人大的處理辦法是改無(wú)記名投票為舉手表決，由全體會(huì)議授權(quán)人大常委會(huì)在閉會(huì)期間審批政府預(yù)算草案。此次否決對(duì)原定的預(yù)算方案并無(wú)實(shí)質(zhì)影響。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)熊偉說(shuō)，目前人大只有半天時(shí)間審議預(yù)算草案，許多代表連草案都來(lái)不及看就要進(jìn)行表決了。這種情況下，很難提出修正。

此外，人大在專業(yè)性上也有局限。目前全國(guó)人大常委會(huì)和地方一些人大的常委會(huì)都設(shè)有預(yù)算工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)預(yù)算草案提交大會(huì)審議之前的初審工作，但目前全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委僅有數(shù)十人，而在地方上，有些地方要么只有數(shù)人，要么根本沒(méi)有設(shè)置這個(gè)部門(mén)。在北京大學(xué)法學(xué)院的研討會(huì)上，中央民族大學(xué)教授熊文釗提出：“如果（給預(yù)算工委）增加幾百個(gè)編制，而一年省下幾百億，我想全國(guó)人民是會(huì)同意的。”

除了人大，第二個(gè)制度內(nèi)監(jiān)督的途徑是由央行設(shè)置單一財(cái)政賬戶，堵住“小金庫(kù)”的制度漏洞?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”，但是這一規(guī)定在草案里被刪除了，新增規(guī)定財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)享有支配權(quán)。專業(yè)人士對(duì)此的解讀是，“人民銀行回歸代理地位，變身為類(lèi)似商業(yè)銀行的受托代理角色”。中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，雖然在預(yù)算問(wèn)題上，央行的地位是中立的，但央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)實(shí)質(zhì)上起到了監(jiān)督審核作用，因?yàn)檠胄兴涗浀膰?guó)庫(kù)信息是審計(jì)和預(yù)算公開(kāi)的重要證據(jù)，也是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。

根據(jù)央行披露的信息，僅2010年，央行拒絕了總共30多萬(wàn)筆違規(guī)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，總計(jì)金額近1000億元。有央行官員透露，目前各級(jí)財(cái)政部門(mén)在同級(jí)國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)的資金賬戶有1萬(wàn)多個(gè)，而在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的則多達(dá)17萬(wàn)多個(gè)。財(cái)政賬戶的混亂導(dǎo)致監(jiān)督困難，甚至發(fā)生過(guò)地方財(cái)政局官員直接從財(cái)政賬戶中貪污巨額資金的案例。為此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君提出，財(cái)政資金應(yīng)該直接流入統(tǒng)一國(guó)庫(kù)，即便要保留財(cái)政專戶，財(cái)政專戶也只能是零余額賬戶，即資金不能在這些賬戶中滯留超過(guò)24個(gè)小時(shí)。施正文為此建議，應(yīng)在《預(yù)算法》中增加規(guī)定“所有財(cái)政資金都應(yīng)放入設(shè)立在中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶中”。他還建議，央行的撥款記錄應(yīng)當(dāng)定期報(bào)告給全國(guó)人大常委會(huì)。

責(zé)任

草案中規(guī)定政府法律責(zé)任的條款有3條，如果政府部門(mén)或者其工作人員有違背預(yù)算管理法規(guī)的，最主要的承擔(dān)責(zé)任方式是行政處分。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授蔣勁松認(rèn)為，行政處分主要是內(nèi)部處罰，而且程度不一，從最輕的警告到撤職都是行政處分，什么樣的責(zé)任適用哪一程度的處分并不明確。此外，他建議應(yīng)該規(guī)定人大在政府官員違反《預(yù)算法》的情況下，可以罷免責(zé)任官員。

從預(yù)算的公開(kāi)、監(jiān)督到責(zé)任的追究，草案的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一位專家說(shuō)，“修訂已經(jīng)醞釀了這么多年，如果不能改變現(xiàn)狀，單純?yōu)榱肆⒎ǘ⒎?，就沒(méi)有意義了?！蓖跤壕ㄗh，此次草案事關(guān)重大，一定要慎重行事，“再修兩三年都不要緊”。當(dāng)然，意見(jiàn)征集結(jié)束并不意味著草案即將通過(guò)。全國(guó)人大常委會(huì)一位工作人員向本刊記者表示，這部草案何時(shí)通過(guò)目前尚未有時(shí)間表。

1994年分稅制實(shí)施后，現(xiàn)行《預(yù)算法》隨之生效。當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入不到1萬(wàn)億元，到2011年，財(cái)政收入已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元。10多倍的爆炸式增長(zhǎng)背后，是對(duì)政府財(cái)政的關(guān)注和質(zhì)疑，例如一些地方無(wú)節(jié)制的“三公”消費(fèi)、年底突擊花錢(qián)、大量的地方政府舉債、政府“小金庫(kù)”不受監(jiān)督等等問(wèn)題。

當(dāng)這些話題不斷進(jìn)入公共領(lǐng)域，公眾的公共財(cái)政意識(shí)也隨之增強(qiáng)了?！秱€(gè)人所得稅》修訂時(shí)，公眾總共提交了20多萬(wàn)條意見(jiàn)，而此次《預(yù)算法》的公眾意見(jiàn)超過(guò)了30萬(wàn)條。如果說(shuō)人們關(guān)注《稅法》意味著關(guān)心自己的錢(qián)袋，那么關(guān)注《預(yù)算法》就意味著人們開(kāi)始關(guān)心自己的錢(qián)被政府掏走以后應(yīng)該怎么花，花去哪里的問(wèn)題，也就是盯住政府的錢(qián)袋了。乞丐也要消費(fèi)，因此也要納稅，所以《預(yù)算法》修訂實(shí)際上是一個(gè)連乞丐都應(yīng)該且具有正當(dāng)理由去關(guān)注的話題。