基于稅收功能視角的資源稅改革思考

摘要：從資源稅的功能入手，進(jìn)行了資源稅收入?？顚Ｓ玫奶接懀岢鰧？顚Ｓ觅Y源稅收入以促進(jìn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更好地發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)功能，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：?？顚Ｓ?資源稅 環(huán)境保護(hù)

一、資源稅的主要功能

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源的需求與資源供給的有限性之間的矛盾日漸突出，對資源進(jìn)行保護(hù)和有效使用的要求也日顯迫切，由此引發(fā)的資源稅改革的討論也非常熱烈。資源稅作為國家對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控工具，在優(yōu)化資源配置、貫徹產(chǎn)業(yè)政策、實現(xiàn)公平分配以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等方面起著非常重要的調(diào)節(jié)作用。同時，資源稅作為一個獨立的稅種，也具有一般稅收的功能。下面，我們通過對表1和表2中數(shù)據(jù)的分析，探究一下我國資源稅發(fā)揮的主要功能。

從表1可以看出，我國資源稅稅收收入在稅收總收入中的比重大部分年份都在0.6%以下，2011年達(dá)到0.7%，由此可見，資源稅占稅收總收入的比重還是非常小的。從表2可以看出，近年來我國用于資源環(huán)境保護(hù)的支出呈逐漸增加的態(tài)勢，特別是2007年以后，增長非常快。

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，2006年之前資源稅是稅收收入略大于資源環(huán)保支出，2007年以后用于資源環(huán)保支出的資金已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資源稅稅收收入數(shù)額。兩組數(shù)據(jù)的對比可以看出，資源稅雖然是籌集財政收入的一個渠道，然而資源稅在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用更多的應(yīng)是在優(yōu)化資源配置領(lǐng)域，作為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的調(diào)節(jié)工具。

二、基于調(diào)節(jié)功能的資源稅改革思考

（一）資源稅改革歷程

我國資源稅經(jīng)歷了從無到有的過程，建國以后的很長一段時間內(nèi)我國的自然資源實行的是無償開采的制度，其中，既有生產(chǎn)力水平的原因，也與人們對自然資源的稟賦認(rèn)識不足有關(guān)。1982年1月，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》。此條例標(biāo)志著我國資源有償開采的開始。

1984年9月18日國務(wù)院正式發(fā)布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，自1984年10月1日起，對原油、天然氣、煤炭三種自然資源在全國范圍內(nèi)予以征稅，并把起征點定為銷售利潤率的12%，此條例標(biāo)志著資源稅立法的開始。1986年3月19日，六屆全國人大常委會第十五次會議通過并公布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，同年10月1日起施行，明確規(guī)定資源開采需要向國家繳納資源補償費?！兜V產(chǎn)資源法》的出臺，導(dǎo)致了在自然資源保護(hù)和開發(fā)領(lǐng)域的“稅費并存”制度的開始。1993年12月25日，國務(wù)院重新發(fā)布《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱“資源稅暫行條例”）及《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細(xì)則》（以下簡稱“實施細(xì)則”），把鹽稅并到資源稅中，同時，擴(kuò)大了資源稅征收范圍，將金屬和非金屬礦產(chǎn)品列入了資源稅征收范圍。

2010年5月17日至19日中共中央、國務(wù)院召開的新疆工作座談會中，中央政府將新疆作為資源稅費改革的第一個試點，率先展開資源稅費改革工作。2011年9月21日，國務(wù)院第173次常務(wù)會議通過《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，決定于2011年11月1日起在全國范圍內(nèi)實施。至此，新一輪的資源稅改革在全國范圍內(nèi)正式開始。新一輪資源稅改革，最重要的是改變了資源稅計稅依據(jù)，由從量計征變?yōu)閺膬r計征，調(diào)整了資源稅征稅范圍，對于計稅依據(jù)實行了和流轉(zhuǎn)稅相一致的規(guī)定性。

從資源的無償開采，到今天的資源稅暫行條例的修訂，資源稅開征的范圍不斷擴(kuò)大，所籌集的財政收入自然也會相應(yīng)地增加，然而，在變化的背后，更突出的是通過資源稅征收范圍和征收方式的改變對自然資源保護(hù)開發(fā)的力度，進(jìn)一步明確的資源稅經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能的重要性。

（二）資源稅收入專款專用

長期以來，資源稅收入征收以后即并入地方財政收入總額，如同雨滴入大海，瞬間沒有了痕跡；政府在安排財政支出時是綜合的收支預(yù)算，資源環(huán)境的保護(hù)支出和資源稅收入沒有銜接，這樣的財政收支計劃實際上將資源稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目的消磨掉了許多，難以體現(xiàn)出資源稅收入來源于資源用于資源的本質(zhì)。

從循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角，希望資源能夠可持續(xù)地支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，在工業(yè)革命后的這些年，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是以資源的高消耗為代價的，也加速了資源的耗竭速度。從上個世紀(jì)后期，人們逐漸認(rèn)識到了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對資源依賴的同時也明確了資源保護(hù)的重要性，同時，自然資源大多屬于不可再生資源，保護(hù)和有效的開發(fā)利用資源成為了人們關(guān)注的焦點問題。

荷蘭是世界上最早開征水資源稅的國家，其水資源稅主要包括水污染稅和地下水稅。在荷蘭的水資源稅中，對于水資源稅的開征和水資源稅收入的使用做了諸多詳細(xì)的規(guī)定，其中，稅收收入實行?？顚Ｓ弥贫?，是水資源稅取得預(yù)期效果的非常重要的舉措，?？顚Ｓ弥贫纫?guī)定水污染稅的收入主要為水的凈化（如建立水凈化廠）提供資源來源，地下水稅主要用于地下水管理的研究和成本補償。實踐證明，荷蘭的水資源稅制度是成功的，開征以來，無論是從水的用量，還是水污染治理狀況均有明顯的效果。這樣的制度設(shè)計，在利用水資源稅籌集財政收入的同時，也保證了水資源保護(hù)和有效開發(fā)的資金來源。

我國現(xiàn)在資源稅的開征范圍還非常有限，和資源與環(huán)境的保護(hù)范圍不配比，因此，像荷蘭水資源稅那樣的?？顚Ｓ秒y以做到，但是我們可以借鑒這樣的經(jīng)驗，從廣義上來理解資源稅的?？顚Ｓ弥贫取１热缥覀兛梢詫⒌胤劫Y源稅收入單獨列出用于資源與環(huán)境的保護(hù)，建立環(huán)?；?，專門用于資源與環(huán)境的保護(hù)和新資源的探尋開支；也可以對某些資源建立一對一的資源稅專款專用制度，比如對于煤炭、石油天然氣等礦區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)以及新礦的探尋補貼等用這些資源的稅收收入進(jìn)行專門安排。

資源稅收入?？顚Ｓ?，首先可以使得資源補償資金有常規(guī)性的來源，資源地可以有更好的保障進(jìn)行資源的保護(hù)和有效開發(fā)，避免出現(xiàn)資源富饒地方享受不到資源帶來的利益只承擔(dān)環(huán)境生態(tài)破壞導(dǎo)致的后果；再者，資源稅專款專用讓資源地政府可以對資源的補償和開發(fā)進(jìn)行更好的規(guī)劃，有針對性地開展資源保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)工作，那么，資源稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能將更好地得到體現(xiàn)。

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〔本文系山東省教育廳項目“資源稅改革對山東省經(jīng)濟(jì)社會的影響”（項目編號：J12WG51）部分研究成果〕

（王美玲，1967年生，山東省東營市人，東營職業(yè)學(xué)院副教授。研究方向：財稅理論與政策）