分類施策 實現(xiàn)西部“快發(fā)展”與東部“穩(wěn)轉型”

近年來，尤其是金融危機以來，我國區(qū)域經濟發(fā)展呈現(xiàn)新的態(tài)勢，增速上連續(xù)多年“西高東低”，就工業(yè)增速而言，與西部省份一路高歌的情景不同，京滬等地的工業(yè)增速陡崖式放緩?？傮w上來看，我們認為西部高增長有隱憂，東部低發(fā)展有機遇，在制定政策的時候要注重分類實施，實現(xiàn)西部“快發(fā)展”與東部“穩(wěn)轉型”。

一、當前我國區(qū)域發(fā)展的總體態(tài)勢與問題

（一）國家區(qū)域戰(zhàn)略實施效果初顯，區(qū)域發(fā)展趨向協(xié)調

西部大開發(fā)、中部崛起和東北振興等區(qū)域戰(zhàn)略的逐步實施，推進了中西部基礎設施的改善，尤其是最近幾年，產業(yè)轉移進入快速通道，中西部地區(qū)的經濟持續(xù)穩(wěn)步提速，并明顯高于東部地區(qū)，區(qū)域協(xié)調發(fā)展具備了產業(yè)和經濟基礎。2007年，西部經濟增速首次超過東部；2008年，中、西部和東北地區(qū)經濟增速全面超過東部，這一趨勢一直保持至今，以人均GDP 為例，2000年、2005年和2010年，東中西的比值分別是1.98∶1∶0.77、2.05∶1∶0.77和1.74∶1∶0.80，從上述數據來看，區(qū)域差距開始呈現(xiàn)縮小的趨勢。

（二）中西部發(fā)展策略有新思路，增長有新路徑

一是國際元素開始關注這些區(qū)域，中部和西部發(fā)展的出?？趹?zhàn)略開始大推進。很多地方的發(fā)展開始在借助擴大內需的同時，引進國際資本、技術、人員，這些是區(qū)域實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要條件，大量的國際投資者的眼球，極大地推進了中西部跨國、跨區(qū)域合作的進程，并以航空和高鐵為媒介，快速實現(xiàn)產品出口。二是城市化進程有新的、更為切實的思路。調研顯示，很多地方在推進城市建設的過程中，開始強調組團式城市理念，并以高速干線連接這些組團，實現(xiàn)居住、生活和就業(yè)的協(xié)調發(fā)展，避免大量無效的鐘擺式人流，避免出現(xiàn)北京、上海等東部城市“攤大餅”式樣發(fā)展的詬病。三是城市化進程推進更加強調就地就近城市化，積極探索破解城鄉(xiāng)一體化的問題。過去的幾十年，中國勞動力人口的大流動大遷移，并沒有從根本上改變農村和城市人口的格局，根本原因在于戶籍制度的藩籬，近年來中西部的就地就近城市化將極大改變未來中部和西部經濟發(fā)展的格局。

（三）東部地區(qū)低速轉型中的危機與機遇

東部地區(qū)發(fā)展過程中，一些地區(qū)產業(yè)轉型進度緩慢隱藏新的危機，有兩個問題值得引起重視：一是快速產業(yè)轉移以后的產業(yè)空心化和替代產業(yè)的選擇；二是區(qū)域內部收入差距擴大的問題。就發(fā)展空間來說，東部省份在總體水平發(fā)展的同時，其內部也存在差距，比如蘇北總體收入水平不及蘇南的四分之一，廣東的北部地區(qū)收入也遠遠落后于深圳等地。但是，我們也要看到其中的機遇，數據顯示，在工業(yè)增幅下降的同時，北京、上海等地的非制造業(yè)指數保持比較高的水平，這些地方的物流、咨詢、金融和文化等現(xiàn)代服務業(yè)呈現(xiàn)比較好的發(fā)展態(tài)勢。

（四）增速“西高東低”，短期內難改變經濟水平“東高西低”

增速的西高東低、區(qū)域差距不斷擴大的勢頭已經得到初步遏制。但中西部地區(qū)經濟的總體水平相對較低的面貌沒有實質性改變。以西部為例，西部10省的生產總值占全國比重由1999年的17.5%提高到2010年的18.6%，總體水平與其國土面積和人口總量相比顯然過低；人均收入水平也依然過低，2010年東部人均GDP比值為1.513萬元，中西部地區(qū)為0.832萬元和0.754萬元；再次是公共服務差距，這是隱性的收入差距，在教育發(fā)展方面，中西部地區(qū)發(fā)展水平遠遠低于東部地區(qū)，以生師比為例，西部地區(qū)普通小學的生師比比東部地區(qū)高3倍之多，西部地區(qū)尚有42個縣沒有完成“兩基”攻堅任務，適齡兒童未入學率有的地區(qū)高達30%以上。

（五）中西部投資拉動的傾向較重，自主增長能力依然有限

“十一五”以來中西部省份的高增長，主要還是靠資源和投資投入拉動的，自主增長的能力還比較弱，西部地區(qū)的投資效率與東部地區(qū)和全國平均水平逐步拉大。西部地區(qū)單位GDP能耗近年來雖然下降較多，但仍高于全國其他地區(qū)。研究顯示，2010年單位GDP能耗最高省份西部省份仍居榜首，2006—2009年中國單位GDP能耗最高的10個省份中，西部地區(qū)占了7個。這些省份的基本公共服務水平、地方政府的某些官員的市場服務和管理能力、企業(yè)的現(xiàn)代管理制度、企業(yè)創(chuàng)新能力等等都比較薄弱，都會成為西部地區(qū)持續(xù)保持高速增長的潛在隱患。如果這些問題再和這些地區(qū)的勞動力成本和土地成本過快提高疊加的話，那么由于產業(yè)轉移帶來的發(fā)展紅利空間可能會很快消失，這需要引起中西部省份的足夠重視。

二、政策建議

（一）中西部發(fā)展要處理好三大關系

一是經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，也是幾個大河大江的上游地區(qū)，對于整個生態(tài)環(huán)境的保護提出了比較迫切的要求，一旦污染，就會是全流域的事件。二是與東部關系的問題。以前西部地區(qū)往往是老少邊窮的代名詞，更多的是需要先富起來的東部省份的援助，但是經過十多年快速發(fā)展，尤其是從當前存在的民工荒問題來看，東部和西部之間呈現(xiàn)對勞動力能源資源的競爭關系，須盡快搭建東西部協(xié)調的機制，如產品市場的通道建設和出?？诮ㄔO的問題。三是勞動力流動性和穩(wěn)定性關系的問題。在新時期誰擁有了豐富和穩(wěn)定的勞動力，尤其是熟練的勞動力，那么誰就擁有了未來5—10年發(fā)展的新機遇，中西部要走一條新型的三化協(xié)調的經濟發(fā)展路徑，把勞動力吸引并穩(wěn)定在城鎮(zhèn)。

（二）打造區(qū)域發(fā)展的新增長極

區(qū)域發(fā)展過程中，不平衡是絕對的，平衡是相對的。要著眼于“抓兩頭?！币环矫?，要積極推進條件較好地區(qū)率先開發(fā)開放，進一步培育中西部地區(qū)承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)加快開發(fā)開放。同時打造帶動區(qū)域發(fā)展的新增長極，政府從立法、規(guī)劃、基礎設施、財政、金融和產業(yè)政策等多方面對區(qū)域經濟增長極的發(fā)展給予支持。在做好已出臺區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略貫徹落實的基礎上，還要繼續(xù)根據需要選擇一些合適區(qū)域制定規(guī)劃和政策性文件。與此同時，推動東部區(qū)域戰(zhàn)略從陸地向海洋延伸，大力發(fā)展海洋經濟，科學開發(fā)利用海洋資源，培育海洋優(yōu)勢產業(yè)，組織編制海洋事業(yè)和海洋經濟發(fā)展規(guī)劃，選擇一些地方開展試點。

（三）大力推進地區(qū)間基本公共服務均等化

縮小地區(qū)公共服務差距、實現(xiàn)基本公共服務均等化，是縮小區(qū)域差距的關鍵，這不僅有利于經濟發(fā)展，更關系到社會公平，是今后促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展工作的主攻方向。要推進財政、金融等公共政策服務的均等化；要推進教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等社會事業(yè)公民享有的同權化；要推進水、電、路、氣、房等民生工程建設惠及到全體人民。注意在經濟發(fā)展的同時，將經濟效益轉化為社會效應，促進全國地區(qū)間公共服務均等化。

（四）全面深化區(qū)域合作和擴大開放

推進區(qū)域合作和開放向縱深發(fā)展，縮小區(qū)域差距。在深化合作上，要加強產業(yè)合作，積極引導東部地區(qū)產業(yè)向中西部地區(qū)有序轉移，全面實施皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃，探索建立東中西合作示范區(qū)，促進形成更加合理有效的區(qū)域產業(yè)分工格局。加快推進區(qū)域一體化，促進重點經濟區(qū)在基礎設施、市場體系、產業(yè)布局、科技創(chuàng)新、公共服務、生態(tài)建設和環(huán)境保護等領域的一體化發(fā)展，在更高層次上實現(xiàn)資源整合和優(yōu)勢互補。

（五）完善分類管理的配套區(qū)域政策

當前，我國已經有十多個區(qū)域性的政策試驗區(qū)，應制訂更加符合區(qū)域特色的區(qū)域政策，研究制定投資、產業(yè)、土地、農業(yè)、人口、民族、環(huán)境和應對氣候變化等方面的配套政策措施，加快形成實施主體功能區(qū)規(guī)劃的政策體系。政策支持要特別注重解決限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域財政收入少、提供基本公共服務的能力弱等問題。

（六）拓展地區(qū)行政主體配置資源要素調整

立足于經濟區(qū)域、依靠各地區(qū)行政主體協(xié)調一致，促使資源要素在更大范圍內優(yōu)化配置與有效利用，從而大大拓展地區(qū)行政主體配置資源要素的范圍，提高其配置資源要素的能力與質量；能夠真正實現(xiàn)區(qū)域功能分工，更好地發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，推動產業(yè)結構乃至經濟結構不斷調整升級，提高經濟發(fā)展的整體競爭力；能夠真正打破地區(qū)封鎖、市場分割，防止惡性競爭，有效消除地方政府基于本位利益而產生的一些非規(guī)范行為。

（七）破除戶籍制度藩籬，強化人口向發(fā)達地區(qū)流動的機制

人口向經濟發(fā)達、就業(yè)機會多的地區(qū)流動并逐步聚集，是消除區(qū)域收入差距的重要經驗。進一步深化戶籍管理制度改革，建立符合社會主義市場經濟體制要求的戶籍管理制度，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模，推動中心城市和城市群建設，實現(xiàn)人口自由流動。優(yōu)化城鄉(xiāng)結構，加快城鎮(zhèn)化步伐，促進經濟社會發(fā)展。

（八）將行政區(qū)劃調整作為區(qū)域經濟平衡發(fā)展的新途徑

為弱化經濟發(fā)達地區(qū)的內部分化，產業(yè)應該從中心城市向周邊縣域腹地深度延伸，探討實行發(fā)達地區(qū)合并落后地區(qū)的可行性。既可以擴大發(fā)達地區(qū)的經濟腹地和發(fā)展區(qū)域，又可以帶動落后地區(qū)經濟發(fā)展。比如深圳和粵北、蘇州和蘇北等。同時中國政府可以再次運用調整省級行政區(qū)劃、培育新的經濟增長極的手段來解決中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題。

（九）加大資源稅改革力度

中西部是能源資源豐富的地區(qū)，長期以來的能源價格剪刀差也是西部未能充分享受發(fā)展紅利的一個重要障礙。積極推進資源稅費改革，擴大資源稅的試點范圍。對石油、天然氣資源稅的征繳方法由“從量定額”改為“從價定率”，并相應提高原油、天然氣的稅負水平。這樣既可以促進資源節(jié)約開采利用、保護環(huán)境，實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。同時，資源能源富集的地方財政收入將會增加，縮小區(qū)域差距，增強地方保障和改善民生以及治理環(huán)境等基本公共服務能力。

（作者系中國國際經濟交流中心副研究員）