關(guān)于解決怒江發(fā)展問題的政策探討

云南省怒江傈僳族自治州（以下簡稱怒江州）位于滇西北橫斷山脈，地處“三江并流”區(qū)域，西鄰緬甸。全州總面積1.47萬平方公里，轄瀘水縣、福貢縣、貢山獨(dú)龍族怒族自治縣和蘭坪白族普米族自治縣4縣，總?cè)丝?3.6萬人。長期以來，受自然、歷史、社會等多方面因素制約，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，人民群眾生產(chǎn)生活條件惡劣，至今還是云南省乃至全國最貧困、最落后的民族自治地區(qū)。研究解決好“怒江發(fā)展問題”，已經(jīng)成為新時(shí)期深入推進(jìn)西部大開發(fā)、使怒江州各族人民共享改革發(fā)展成果的重要任務(wù)。

一、怒江州是中國特殊困難地區(qū)的縮影

“怒江發(fā)展問題”，是集（極端）貧困、民族（眾多）、（地處）邊疆、（高寒）山區(qū)等多種特殊因素于一體，在全國集中連片特殊困難地區(qū)極具代表性的問題。主要體現(xiàn)在：

一是貧困問題突出。怒江州4縣均為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，按照1196元標(biāo)準(zhǔn)，96%以上的獨(dú)龍族和90%以上的怒族、普米族和傈僳族群眾還處于貧困之中。2010年，怒江州農(nóng)民人均純收入僅2005元，居全國最后1位。貧困發(fā)生率高達(dá)35%，比全國高出32個(gè)百分點(diǎn)，是全國貧困覆蓋面最廣、貧困程度最深的地級民族自治地區(qū)。

二是民族問題特殊。怒江州是全國唯一的傈僳族自治州，境內(nèi)有傈僳、獨(dú)龍、怒、普米等22個(gè)民族，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?2.4%，居全國30個(gè)民族自治州第2位。怒江州還是典型的直過民族聚居區(qū)，全州4縣有2縣是整體直過，29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是整體直過，直過人口占全州總?cè)丝诘?2%。其中，獨(dú)龍族、怒族是怒江州特有的少數(shù)民族和急需國家重點(diǎn)扶持的較少人口民族。

三是邊境情況復(fù)雜。怒江州地處我國西南邊陲，與緬甸接壤，邊境線長450公里，占中緬邊境線的20%。境內(nèi)有基督教、天主教、藏傳佛教、本主教等四種宗教，信教群眾12.3萬人，占總?cè)丝诘慕姆种?。自上世紀(jì)80年代以來，有21個(gè)境外非政府組織在境內(nèi)活動(dòng)，14個(gè)境外廣播電臺用傈僳、獨(dú)龍、怒、藏等多種民族語言進(jìn)行24小時(shí)不間斷廣播。境外宗教勢力滲透嚴(yán)重，是我國反分裂反滲透的前沿陣地。

四是生存環(huán)境惡劣。怒江州98%以上的國土是高山峽谷， 76%的耕地是25度以上的坡耕地。全州尚有2.54萬戶貧困農(nóng)戶仍住在茅草房、杈杈房內(nèi)，有1.4萬人160個(gè)自然村沒有通電，相當(dāng)數(shù)量的村寨仍然是“看天一條縫，看地一條溝，出門就爬坡，過河靠溜索”，老百姓連最基本的住、行條件都難以得到保障。隨著人口承載壓力不斷加大，人地矛盾愈發(fā)突出，一方水土已難以養(yǎng)活一方人。

二、解決好“怒江發(fā)展問題”意義重大

2010年7月，黨中央、國務(wù)院召開西部大開發(fā)工作會議，明確提出要對包括怒江州在內(nèi)的集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)施扶貧開發(fā)攻堅(jiān)。2011年5月印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確將怒江州列入滇西邊境山區(qū)特殊困難片區(qū)。如果國家能夠集中力量，下大氣力解決好最貧窮、最落后的怒江州的發(fā)展問題，必將為做好全國集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)攻堅(jiān)工作探索出一條具有重要借鑒意義的新路子。

一是解決好“怒江發(fā)展問題”，是在全國全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會目標(biāo)的必然要求。根據(jù)中科院對西部地區(qū)130個(gè)地州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展困難程度的綜合評價(jià)，怒江州排名最后1位。2010年，怒江州人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均固定資產(chǎn)投資和城鄉(xiāng)居民收入分別僅相當(dāng)于全國的31%、55%、55%和34%，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平大體比全國落后10到15年。特別是傈僳族、怒族、獨(dú)龍族等少數(shù)民族仍處于全民族貧困狀態(tài)。

二是解決好“怒江發(fā)展問題”，是鞏固民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定的必然要求。怒江州是我國面向西南開放的重要前沿地帶，自古以來就是西部邊陲的戰(zhàn)略屏障，60年前，中國軍民就是憑借怒江天險(xiǎn)抵御了日寇的入侵。同時(shí)，怒江州也是民族、宗教問題最復(fù)雜的區(qū)域，許多民族跨境而居，與境外有血緣關(guān)系或共同的宗教信仰。幫助怒江州加快發(fā)展，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，改善人民生活，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，構(gòu)建和諧邊疆；有利于密切我國與周邊國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，營造和平穩(wěn)定、合作共贏的地區(qū)環(huán)境，維護(hù)我國的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益。

三是解決好“怒江發(fā)展問題”，是維護(hù)生態(tài)安全，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。怒江州地處滇西橫斷山脈縱谷地帶，是我國森林覆蓋密度最大、生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，但也是生態(tài)系統(tǒng)最脆弱的地區(qū)之一，全州4縣均被納入國家主體功能區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。當(dāng)前，制約怒江水電開發(fā)的最重要因素就是如何處理好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，既要從實(shí)際出發(fā)，為當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂恢\求出路，利用好寶貴資源，又要為子孫后代著想，為中華民族的繁衍發(fā)展留下綠水青山。只有讓怒江州各族群眾盡快富裕起來，才能使他們有意愿也有能力去做好生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，夯實(shí)我國西南地區(qū)的重要生態(tài)屏障。

四是解決好“怒江發(fā)展問題”，是充分發(fā)揮比較優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)后發(fā)趕超的必然要求。怒江州水能、礦產(chǎn)和旅游等資源富集，水電技術(shù)可開發(fā)裝機(jī)容量可以達(dá)到2000萬千瓦，探明鉛鋅礦產(chǎn)資源儲量達(dá)1432萬噸，人均分別擁有水電資源40千瓦，金屬礦產(chǎn)資源40噸，是人均自然資源占有量較高的地區(qū)之一。怒江州地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)腹地，自然景觀奇異，民族文化燦爛，具有優(yōu)越的旅游發(fā)展條件。只要資源開發(fā)利用得當(dāng)，僅水電資源開發(fā)每年就可為當(dāng)?shù)卦黾又辽?0億元收入和上千個(gè)就業(yè)崗位，將會迅速改變當(dāng)?shù)乩习傩铡笆刂鹕金I肚子，捧著金碗討飯吃”的生活狀態(tài)。

三、解決好“怒江發(fā)展問題”的政策建議

推動(dòng)解決“怒江發(fā)展問題”，必須本著“科學(xué)發(fā)展，民生優(yōu)先；統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進(jìn)；上下聯(lián)動(dòng)、合力攻堅(jiān)”的原則，立足怒江州特殊區(qū)情，采取有針對性的特殊措施。具體政策建議如下：

（一）完善省部協(xié)調(diào)機(jī)制，加大政策資金支持力度

2006年以來，國家發(fā)改委、原國務(wù)院西部開發(fā)辦等有關(guān)部門指導(dǎo)怒江州編制了中長期發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，支持建設(shè)了金六公路等一批重點(diǎn)工程。2011年9月，又會同云南省人民政府在怒江州召開會議，幫助協(xié)調(diào)解決基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等重點(diǎn)問題。實(shí)踐證明，通過各方參與、協(xié)同配合、共同推進(jìn)的方式，可以有效解決怒江州發(fā)展存在的突出矛盾，并可以將經(jīng)驗(yàn)及時(shí)推廣應(yīng)用到其他困難地區(qū)。建議一是繼續(xù)完善協(xié)調(diào)機(jī)制，由中央財(cái)政出資設(shè)立特殊困難地區(qū)專項(xiàng)扶持資金，研究出臺支持特殊困難地區(qū)加快發(fā)展的投資、財(cái)稅、土地、金融等政策措施。二是請?jiān)颇鲜ⅰ芭l(fā)展問題”作為事關(guān)全省發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)認(rèn)真加以研究，組織落實(shí)好相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，從戰(zhàn)略層面全力推進(jìn)解決“怒江發(fā)展問題”。

（二）強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升發(fā)展保障能力

目前，怒江州全州境內(nèi)無飛機(jī)場、鐵路、航運(yùn)、國道，50%以上的農(nóng)村運(yùn)輸以人背馬馱為主，山區(qū)驛道至今還流動(dòng)著“最后的馬幫”，僅有一條二級公路通往臨近的保山市，最偏遠(yuǎn)的獨(dú)龍江鄉(xiāng)的老百姓到省城昆明至少要走兩天時(shí)間。城鎮(zhèn)體系發(fā)育不健全，城鎮(zhèn)化率僅有22.7%，相當(dāng)于全國1984年的水平，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村缺水缺電矛盾比較突出。建議一是國家和云南省繼續(xù)加大對怒江州基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，抓緊建設(shè)德（欽）貢（山）公路，打通怒江州通往迪慶州的第二生命通道。二是在確保安全和工程質(zhì)量的前提下加快建設(shè)獨(dú)龍江公路，解決好獨(dú)龍族人民出行難問題。三是抓緊研究論證怒江機(jī)場選址問題，爭取納入“十二五”建設(shè)規(guī)劃。四是加強(qiáng)農(nóng)村公路和“溜索改橋”建設(shè)力度，改善農(nóng)民出行條件。五是加大對六庫等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，提升中小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移能力。

（三）大力發(fā)展教育，努力提高人口素質(zhì)

貧困地區(qū)要想實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超，當(dāng)務(wù)之急是要通過教育來切實(shí)提高人口素質(zhì)。作為典型的直過民族聚居區(qū)，怒江州尚有大約40%的少數(shù)民族人口還不懂漢語，人均受教育年限僅為7.2年，比全國平均水平低1.3年。建議一是要大力實(shí)施農(nóng)村寄宿制學(xué)校改擴(kuò)建，因地制宜地推進(jìn)集中辦學(xué)，努力提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)水平。抓緊實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計(jì)劃，對農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿制學(xué)生，國家將生活補(bǔ)助從3元/天提高到7元/天，確保每個(gè)學(xué)生每周能吃上兩頓肉，每天吃上一個(gè)雞蛋、喝上一袋奶。二是狠抓職業(yè)教育，實(shí)施教育扶貧工程，建設(shè)一批職業(yè)技術(shù)院校。通過教育的手段，提高年輕一代人口素質(zhì)和參與市場競爭的能力，使他們愿意也有能力走出大山、進(jìn)入城鎮(zhèn)、改善生活。三是加強(qiáng)學(xué)前教育，重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村幼兒園特別是雙語幼兒園建設(shè)，力爭三年內(nèi)使怒江州所有學(xué)齡前兒童基本掌握國家通用語言。

（四）發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

加快改變怒江州面貌，關(guān)鍵在于要有強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，形成自我發(fā)展能力。怒江是我國大型跨界河流，其開發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和敏感的社會工程，是怒江州脫貧致富的治本之策。有關(guān)方面對怒江水電開發(fā)的綜合利用、水庫移民、生態(tài)環(huán)境影響、地質(zhì)災(zāi)害等進(jìn)行了深入研究論證，具備了開發(fā)條件，關(guān)鍵問題是要正確處理好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的問題。建議請有關(guān)部門和云南省按照科學(xué)論證、慎重決策的要求，進(jìn)一步深化怒江水電開發(fā)前期工作，待條件成熟時(shí)可適時(shí)啟動(dòng)。

同時(shí)，建議借鑒建立煤炭開發(fā)資源補(bǔ)償機(jī)制和對石油、天然氣等從價(jià)計(jì)征資源稅的方式，對怒江州等特殊困難地區(qū)的優(yōu)勢資源實(shí)行資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并相應(yīng)提高地方留成比例。允許在產(chǎn)品銷售收入中提取一定的比例留給地方以建立礦山恢復(fù)與發(fā)展專項(xiàng)基金，并在稅前列支。增加的地方財(cái)政收入專項(xiàng)用于教育、醫(yī)療、社會保障等民生改善工作。

（五）著力改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

建議一是加大對邊境地區(qū)邊民生產(chǎn)生活的幫扶力度，落實(shí)好《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃》，組織制定促進(jìn)沿邊地區(qū)開發(fā)開放的指導(dǎo)意見。二是增強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，落實(shí)好鼓勵(lì)全科醫(yī)生長期在基層服務(wù)的政策，建設(shè)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院技術(shù)人員周轉(zhuǎn)房，使醫(yī)務(wù)工作者能夠安心長期服務(wù)基層群眾。三是啟動(dòng)實(shí)施兒童營養(yǎng)補(bǔ)給工程，由國家和云南省出資對怒江州學(xué)齡前兒童提供營養(yǎng)包和營養(yǎng)午餐，切實(shí)改變當(dāng)?shù)貎和癄I養(yǎng)不良的狀況。

（六）加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)人與自然和諧發(fā)展

一是在怒江州等生態(tài)功能重要區(qū)域，率先開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。通過設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金等方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使生態(tài)功能區(qū)的群眾真正感到搞生態(tài)建設(shè)不僅不吃虧，而且能收益。二是支持在怒江州適當(dāng)增加安排退耕還林任務(wù)，支持退耕還林農(nóng)戶積極發(fā)展核桃、草果等經(jīng)濟(jì)作物。三是請?jiān)颇鲜〖哟笳邊f(xié)調(diào)力度，積極協(xié)調(diào)安置用地，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)異地扶貧搬遷工作，切實(shí)減輕人口對生態(tài)功能區(qū)資源環(huán)境承載壓力。

（作者單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）