政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突及防范對策

政府投資項目決策，是指政府作為投資主體，根據(jù)國家關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的方針、政策和規(guī)劃，確定政府性資金的投資方向和投資布局，按照投資項目的決策程序，對擬建項目進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟社會分析和多角度的綜合分析評價，以行政審批的方式?jīng)Q定項目是否建設(shè)、如何建設(shè)。實際工作中，政府投資項目決策表現(xiàn)為一個多步驟、多環(huán)節(jié)、多層次、多崗位（人員）參與的復(fù)雜過程，涉及項目申報單位、行政審批機關(guān)以及咨詢機構(gòu)等諸多方面。研究政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突及防范對策，健全政府投資項目決策機制，從源頭上防治腐敗，更好地發(fā)揮政府投資在促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和加強國家宏觀調(diào)控中的作用，具有重要意義。

一、對政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突的簡要分析

廉政意義上的利益沖突，是指公職人員在履行公共職責(zé)時，受私人利益因素的干擾，不采取相應(yīng)的處理舉措，以致價值判斷和政策取向偏離公共責(zé)任要求，發(fā)生私人利益與其公職所代表的公共利益相沖突的情境和行為。政府投資項目決策是一種運用行政權(quán)力配置公共資源的過程，如果存在管理制度不完善和責(zé)任主體行為不規(guī)范等問題，就難以處理好權(quán)力與利益的關(guān)系，就容易發(fā)生以權(quán)謀私、滋生腐敗現(xiàn)象。防范利益沖突的政策重點，是從利益沖突是腐敗潛在之源的視角預(yù)防腐敗，保證正確行使公共權(quán)力。

政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突的主要表現(xiàn)形式：一是交托型利益沖突。指公職人員受特定關(guān)系人的交托，為項目通過審批或者獲得資金安排提供幫助，不一定收取好處。但可能對特定關(guān)系人產(chǎn)生間接利益，違背公平公正的原則，構(gòu)成對公共利益的損害。二是交易型利益沖突。指在項目決策過程中，公職人員利用職務(wù)之便，直接從利益關(guān)聯(lián)者那里獲取實體性的或非實體性的私人利益。這是一種顯性的利益沖突，其本質(zhì)是赤裸裸的權(quán)力和利益的交換。三是交換型利益沖突。即公職人員甲利用公共權(quán)力為另一公職人員乙的親屬及其他特定關(guān)系人在甲的權(quán)限范圍內(nèi)提供幫助或方便，乙則為甲的親屬及其他特定關(guān)系人在乙的權(quán)限范圍內(nèi)提供幫助或方便，間接實現(xiàn)私人利益。交易型利益沖突和交換型利益沖突，都存在個人利益沖突和集體利益沖突兩種現(xiàn)象。

政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突的危害性主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是違背公平公正原則，削弱決策部門的公信力。二是極易引發(fā)腐敗行為，損害公職人員的廉潔形象。三是背離政府投資的價值取向，違背科學(xué)發(fā)展觀。

政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突引發(fā)腐敗的原因：一是社會轉(zhuǎn)型時期不良思想觀念和價值取向?qū)?quán)力觀、價值觀的沖擊。在權(quán)力觀、價值觀扭曲的情況下，一些掌握項目審批決策權(quán)的公職人員將項目審批這一公共職責(zé)和公共權(quán)力視為“特權(quán)”、“私權(quán)”，使其成為個人謀取私利的工具。二是體制機制和制度方面存在漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。項目決策權(quán)力配置不合理，審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和審批程序的公開性不夠，對項目決策權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和制約，未建立起有效的政府投資項目決策責(zé)任追究制度。三是傳統(tǒng)文化和人情“潛規(guī)則”的影響。傳統(tǒng)文化中“禮尚往來”的風(fēng)俗習(xí)慣和親情重于理法的人情觀，使人情關(guān)系在一定程度上成為一種隱性權(quán)力。以情理作為支撐的“潛規(guī)則”，仍會在一定程度上支配著部分決策人員的行政價值取向和行政行為，并為他們以利益沖突獲取私人利益提供“合情合理”的托詞。

二、防范政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突的對策

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)配置權(quán)力。建設(shè)服務(wù)型政府，深化以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革，進(jìn)一步減少審批事項，明確政府投資決策內(nèi)容和責(zé)任。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動。按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步調(diào)整和明確有關(guān)部門的政府投資職責(zé)分工。通過立法，將改革開放以來投資項目決策科學(xué)化、民主化的成果固定下來，形成科學(xué)民主的項目決策機制。無論由哪個部門進(jìn)行政府投資管理，均納入統(tǒng)一、規(guī)范的決策體系，保障所有政府投資項目都經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密的決策程序，所有的決策行為都受到相關(guān)部門的有效制約監(jiān)督。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性主動性的原則，加快財稅體制改革，逐步理順中央和地方政府投資事權(quán)，劃清投資范圍，明確并保障各級政府的決策權(quán)限。在政府投資權(quán)力配置上，做到分工合理、權(quán)責(zé)明確、層級清晰、運作有序。

第二，建立具有約束機制的項目決策體系，規(guī)范權(quán)力自身運行。一是提升項目決策公開透明度。逐步將政府投資規(guī)劃、政府投資規(guī)模、投向計劃及具體政府投資項目的決策程序、決策依據(jù)和決策結(jié)果向社會公布。建立健全政府信息公開的監(jiān)督和保障機制，定期對政府信息公開工作進(jìn)行評議考核。二是建立規(guī)范的政府投資項目決策程序法規(guī)。建立以《政府投資條例》為龍頭，與土地、環(huán)保、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及行業(yè)管理的相關(guān)法律法規(guī)中涉及投資管理的規(guī)定相互銜接和配合，以中央預(yù)算內(nèi)直接投資、資本金注入、投資補助和貼息、咨詢評估、計劃管理、建設(shè)實施、后評價、責(zé)任追究等規(guī)章為內(nèi)容的投資管理制度體系。改進(jìn)和簡化審批程序，明確審批事項內(nèi)容。嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免決策的隨意性。三是進(jìn)一步完善項目決策約束制度。健全決策咨詢評估制度，增強對項目決策的智力支持。健全重大政府投資項目決策規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的必經(jīng)程序。積極推進(jìn)代建制，建立重大決策跟蹤反饋制和糾錯制等。

第三，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使。一是建立權(quán)力運行制衡機制。推行人大、國務(wù)院和投資主管部門分層決策，行業(yè)主管部門和建設(shè)主管部門聯(lián)合執(zhí)行，以及人大、政協(xié)、財政、監(jiān)察、稽察、審計等部門協(xié)同監(jiān)督的政府投資管理的“三分離”體制。中央財政預(yù)算和特大項目由人大審議決定，重大項目由國務(wù)院審定。進(jìn)一步明晰和規(guī)范政府部門之間、崗位之間、上下級之間的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約，防止決策權(quán)力向個人過分集中。二是加強對項目決策程序和過程的監(jiān)督。監(jiān)督部門要深入決策過程中，加強決策的事前、事中監(jiān)督，督促有關(guān)部門明確決策權(quán)限和程序，監(jiān)督?jīng)Q策部門嚴(yán)格執(zhí)行決策規(guī)則和程序，確保項目決策在法治化和制度化的軌道上運行。積極推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，形成以積極防范為核心、以強化管理為手段的科學(xué)防控機制。三是加強協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力。做到內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)調(diào)配合、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機關(guān)之間協(xié)調(diào)配合、嚴(yán)厲懲治與有效防范協(xié)調(diào)配合。四是建立健全政府投資項目決策責(zé)任制和責(zé)任追究機制。

第四，完善利益沖突防范的法律法規(guī)和制度體系，加大制度執(zhí)行力。建立健全利益公開和申報制度，加強對申報內(nèi)容的審核，對不如實申報收入的給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分等。完善回避制度的程序性規(guī)定、懲處措施和監(jiān)督保障機制。完善從業(yè)限制制度。加強對公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部離職后的行為限制，健全和完善監(jiān)督保障機制；完善離職審計制度等。同時，要采取有效措施，認(rèn)真抓好已出臺制度規(guī)定的貫徹落實，當(dāng)前，尤其是要抓好《廉政準(zhǔn)則》的貫徹落實。

第五，加強理想信念教育和廉政文化建設(shè)，消除“潛規(guī)則”對公務(wù)人員行政價值取向和行政行為的影響。加強理想信念教育，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，不斷強化宗旨意識，把全心全意為人民服務(wù)內(nèi)化為自覺行動。加強廉政文化建設(shè)，營造有利于公務(wù)人員廉潔從政的社會氛圍，在全社會形成崇尚廉潔的社會價值取向。

防范政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突，涉及面非常廣泛，需要從體制、機制、制度建設(shè)等各方面統(tǒng)籌考慮。不僅要做好政府投資項目決策的各項工作，還要著眼反腐倡廉建設(shè)的全局，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)改革和制度創(chuàng)新，為公職人員處理好權(quán)力與利益的關(guān)系、行使好公共權(quán)力創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（林俊潔，成都市電業(yè)局。朱維平，國家發(fā)展改革委監(jiān)察局）