經濟體制改革近期進展與下一步重點展望

一、經濟體制改革近期進展

2011年以來，面對復雜多變的國內外經濟形勢，我國在加強和改善宏觀調控，正確處理保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展、調整經濟結構和管理通脹預期關系的同時，致力于以改革促發(fā)展，相關領域改革取得了新進展。

（一）圍繞加快轉變經濟發(fā)展方式的重要改革

1、文化體制改革大幕拉開，文化產業(yè)發(fā)展方式加快轉變

中共十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，將改革內容清晰地劃分為政府主導的公共文化服務體制改革和市場為主體的文化產業(yè)建設兩大部分。文化服務體制方面，重點強調系統(tǒng)性和綜合性的公共文化服務網絡建設，推進基本公共文化服務項目的公益性。文化產業(yè)發(fā)展方面，強調通過深化文化體制改革，不斷調整優(yōu)化產品結構、投融資結構、企業(yè)組織結構、所有制結構、區(qū)域布局結構、政府管理體制和運行機制機構，在調整中尋求新機遇，在優(yōu)化中探索新途徑，在轉變中實現(xiàn)新發(fā)展。針對當前世界金融危機和經濟衰退，充分利用文化發(fā)展反經濟周期的特點，推動文化事業(yè)、文化產業(yè)逆勢而上，開創(chuàng)文化發(fā)展新局面。

2、增值稅制度改革進一步深化，營業(yè)稅改增值稅試點啟動

2011年10月，國務院決定在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點，逐步將征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅，完善稅收制度，支持現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。11月，財政部和國家稅務總局發(fā)布《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點。營業(yè)稅改征增值稅試點首先從交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開始，可以為發(fā)展第三產業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)創(chuàng)造有利的稅收環(huán)境，大力扶持和支持第三產業(yè)發(fā)展，有助于促進我國經濟發(fā)展方式轉變。

3、資源稅改革取得進展，從價計征方式逐步擴大

2011年10月，國務院公布了修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》。增加了從價定率的資源稅計征辦法，對原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，并相應提高了原油、天然氣的稅負水平。同時，統(tǒng)一內外資企業(yè)的油氣資源稅收制度，取消礦區(qū)使用費，統(tǒng)一改征資源稅。

4、房產稅改革試點啟動，房地產發(fā)展模式逐漸轉型

在經過多年空轉試驗和爭論之后，為貫徹執(zhí)行國務院2011年1月推出新的加強房地產市場調控措施(新“國八條”)，房產稅征收工作于同月在重慶和上海啟動，兩市頒布了房產稅征收條例并宣布正式實施。今后房產稅試點范圍應逐步擴大，通過擴大房產稅試點，可以彌補地方在土地收入方面的缺口，也為未來取消“限購”創(chuàng)造替代性制度，推進房地產發(fā)展模式轉型。

5、反壟斷力度加大，維護公平競爭市場環(huán)境得到重視

國家發(fā)展改革委對中國電信、中國聯(lián)通在寬帶接入市場進行反壟斷調查，成為年度最具影響力案件。8月，商務部頒布了《關于評估經營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》，明確了對經營者集中競爭影響進行評估的具體考慮因素和標準，對《反壟斷法》的第27條和第28條的規(guī)定進一步進行細化。

（二）圍繞保障和改善民生的重要改革

1、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點正式啟動，養(yǎng)老保險制度走向全覆蓋

繼2009年新型農村養(yǎng)老保險試點之后，自2011年7月，國務院再次啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作，本年試點范圍覆蓋全國60%的地區(qū)，2012年基本實現(xiàn)全覆蓋。試點堅持?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)的原則，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度模式，通過個人繳費與政府補貼相結合的方式籌集資金，與其他社會保障政策相配套，保障城鎮(zhèn)居民老年基本生活。

2、住房保障體制逐步建立，城鎮(zhèn)保障性住房建設進入大規(guī)模建設時期

2011年3月，國務院提出2011年我國要新建1000萬套保障性安居工程。為此，加大對保障性安居工程金融支持力度，明確保障房土地供應體制，加強對保障房質量的監(jiān)管，強化保障房建設問責機制，探索保障房分配機制。截至年底，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程開工已超過1000萬套，基本實現(xiàn)了年初對保障性住房建設量的目標。

3、個人所得稅法修改通過，收入分配改革繼續(xù)推進

2011年6月30日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過關于修改個人所得稅法的決定。新法案將降低我國中低收入人群的納稅負擔，改善工薪階層的可支配收入并起到刺激消費的作用，對社會收入的二次分配力度也將大大加強。這是我國繼續(xù)推進收入分配改革的積極信號。

4、公立醫(yī)院改革試點工作正式展開，醫(yī)療體制改革路徑進一步明確

2011年2月，衛(wèi)生部等五部門印發(fā)了《關于公立醫(yī)院改革試點的指導意見》，此后發(fā)布了16個國家聯(lián)系試點城市名單，各省區(qū)市也確定了省級試點城市。3月，國務院辦公廳發(fā)布《2011年公立醫(yī)院改革試點工作安排》，以“管辦分開、政事分開、醫(yī)藥分開，營利性與非營利性分開”為著力點的公立醫(yī)院改革將分層次推開，以縣醫(yī)院為改革重點進行綜合改革。

（三）圍繞加強政府自身建設的重要改革

1、政府內部管理體制改革有所突破，政府職能轉變任重道遠

2011年3月，國務院批復建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度。標志著政府績效管理工作從地方和部門性探索上升至國家層面。5月，國務院常務會議提出進一步推進財政預算公開，建立健全公開機制，擴大公開范圍，細化公開內容，不斷提高依法行政、依法理財水平。到2011年底，在98個中央部門中，除涉密部門外，95個部門均已公開，為進一步推進預決算公開作出了表率。2011年11月，國務院召開深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議，溫家寶總理指出要堅定不移地繼續(xù)推進行政審批制度改革，推動政府職能轉變取得實質性進展。

2、事業(yè)單位改革進入快車道，改革任務復雜艱巨

國務院下發(fā)《分類推進事業(yè)單位改革實施指導意見》，涉及超過126萬個機構，4000余萬人利益的事業(yè)單位改革正式推進。事業(yè)單位分類改革是對我國龐大的事業(yè)單位的重新規(guī)范和定位，突出事業(yè)單位公益性質是分類改革的核心。改革將事業(yè)單位分為三類：行政類事業(yè)單位直接并入機關，經營類事業(yè)單位直接轉企，從事公益服務的事業(yè)單位仍保留事業(yè)單位性質。2011年事業(yè)單位全部實現(xiàn)聘用制，職稱改革按類別逐步實施，事業(yè)單位人事管理立法進程啟動。指導意見下發(fā)后，并沒有具體的指導性文件，沒有一套成型辦法，推進艱難。

3、省直管縣財政改革取得明顯進展，改革方向更加清晰

省直管縣改革是對我國長期形成的市管縣模式的糾偏，涉及地方權、責重新劃分的重大問題，以及與此相伴隨的經濟社會發(fā)展空間、財稅運行、干部管理等一系列復雜問題，是我國重大行政體制改革項目。2011年6月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》要求在有條件的地方開展省直管縣（市）改革試點，擴大縣級政府經濟社會管理權限，進一步理順省、市、縣（市）政府間財政分配關系，積極探索省直接管理縣（市）的途徑和方式。

（四）圍繞完善農村發(fā)展體制機制的重要改革

1、水利改革發(fā)展提高到國家戰(zhàn)略層面，治水合力正在形成

2011年中共中央國務院1號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺。這是新中國成立以來中央層面首次全面系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展工作的重要綱領性文件。4月，監(jiān)察部、水利部聯(lián)合下發(fā)通知加強對中央1號文件貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，通過督查檢查進一步促進了地方各級政府和水利部門落實1號文件的各項工作。第一次全國水利普查清查登記工作迅速展開，取得階段性成果；相關細化法規(guī)政策逐步出臺，加強了水利改革發(fā)展可操作性。一年過去，總體進展順利，各部門、地方積極落實、配合，治水合力正在形成。

2、土地管理體制繼續(xù)深化，農民權益維護逐步得到落實

農村集體土地確權登記發(fā)證工作加快進程。國土資源部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，聯(lián)合成立加快推進農村集體土地確權發(fā)證工作領導小組。12月全國農村集體土地確權登記發(fā)證工作座談會在成都召開，明確了2012年底基本完成全國農村集體土地確權登記發(fā)證工作任務目標。

展開增減掛鉤土地整治清理工作。中農辦等七個部門組成7個聯(lián)合檢查組，深入天津等14個?。ㄊ校?，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理進行抽查檢查。實踐證明，增減掛鉤作為一項政策工具，其基本思路和政策設計是可行的，當前迫切需要的是進行總結規(guī)范和完善提高。

國土資源部要求轉變土地利用方式，提高土地利用效率。國土資源部召開嚴格規(guī)范土地管理、促進批而未用土地利用視頻會議強調，解決批而未用土地利用問題，努力緩解土地供需矛盾，努力轉變土地利用方式，提高土地利用效率，維護土地管理健康秩序。

國土資源部要求試點國有建設用地使用權網上交易。國土資源部印發(fā)《關于開展國有建設用地使用權網上交易試點工作的意見》，在堅持國有建設用地使用權招標拍賣掛牌出讓制度基礎上，開展網上交易試點。鼓勵有條件的地區(qū)積極跟進，促進市、縣土地網上交易工作深入開展。

3、國有林場改革啟動試點，林業(yè)發(fā)展注入新活力

國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局對國有林場改革試點提出指導意見：創(chuàng)新體制機制，完善政策支持體系，解決歷史遺留問題，努力在國有林場改革的重點環(huán)節(jié)率先突破，為全國國有林場改革發(fā)揮示范和帶動作用。10月，國家發(fā)改委、林業(yè)局、財政部召開國有林場改革試點工作座談會，對下一步工作做了部署?！秶辛謭龉芾磙k法》則規(guī)定了國有林場“營林為本、生態(tài)優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的辦場方針，明確了其主要任務，落實了其基礎設施建設投入機制，推進其進入地方基本建設規(guī)劃和相關行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

（五）綜合配套改革平臺建設

1、綜合配套改革試驗繼續(xù)推進

浙江省義烏市國際貿易綜合改革試點全面啟動。國務院批復浙江省義烏市國際貿易綜合改革試點總體方案，同意在義烏市開展國際貿易綜合改革試點。通過試點，有針對性地解決我國對外貿易中存在的突出矛盾和問題，推動內外部經濟和貿易平衡，探索建立有利于科學發(fā)展與社會和諧的新型貿易制度和管理體制，加快實現(xiàn)外貿發(fā)展方式轉變和貿易強國目標。

國務院批準《沈陽經濟區(qū)新型工業(yè)化綜合配套改革試驗總體方案》。從國家戰(zhàn)略的高度，明確提出沈陽經濟區(qū)新型工業(yè)化綜合配套改革的目標是建設具有國際競爭力的先進裝備制造業(yè)基地、重要原材料和高新技術產業(yè)基地，最終建成以沈陽為中心，和周邊7個城市的一體化、同城化發(fā)展，充滿活力的區(qū)域性經濟中心和全國新型工業(yè)化示范區(qū)。

天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗第二個三年實施計劃啟動。任務包括：深化金融體制、涉外經濟體制、土地管理體制、科技體制、行政管理體制、職業(yè)教育體制等改革，推進國有經濟結構調整、發(fā)展民營經濟，推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，加強和創(chuàng)新社會管理。

重慶市戶籍制度改革繼續(xù)深入推進。重慶戶籍改革按照分階段推進、分群體實施、分區(qū)域布局的總體思路，以農民自愿為前提，以保障轉戶居民利益為核心，以政策的配套銜接為重點，同步推進了一系列相關領域的配套改革，形成了戶口遷移、農村土地退出和利用、城鎮(zhèn)基本公共服務三個核心配套辦法。

成都市建立農村住房保障體系。成都市出臺《關于建立農村住房保障體系的實施意見（試行）》。凡符合條件的成都戶籍農村居民，均可向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)及村社申請，獲得租賃補貼、實物配租等住房保障。

建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會改革探索初見成效。武漢城市圈大東湖生態(tài)水網構建工程全面展開，循環(huán)經濟發(fā)展模式初顯雛形。長株潭城市群萬元GDP能耗下降20%，納入湘江流域水污染綜合治理的1377家企業(yè)已關閉、退出、停產1017家。山西省在國家“十二五”規(guī)劃主要污染物減排4個指標的基礎上自加壓力，增加煙塵和粉塵兩個減排指標。

2、綜合配套改革平臺建設面臨范圍擴大與改革突破效果受阻的矛盾

截至2011年底，國務院已陸續(xù)批準了10個國家級試驗區(qū)。在空間范圍上，先是從一個城市的一個區(qū)發(fā)展到一個城市，后來發(fā)展到某一省內的相鄰近的幾個城市，又發(fā)展到一個省，范圍越來越大、數(shù)量越來越多。從層次上看，除國家級試驗區(qū)外、一些省份也自行設置了許多省級試驗區(qū)。目前，各綜合配套改革試驗區(qū)正按照國務院批示和自身規(guī)劃向前推進相關領域的改革。

二、下一步重點改革工作展望

（一）改革頂層設計提上日程，前期準備工作進一步推進

改革頂層設計問題已經得到中央層面的高度重視，相關部門的研究工作已經展開。在已經啟動相關研究的基礎上，改革“頂層設計”準備工作在2012年應該從理論和實踐層面進一步推進：

一是盡快明確研究改革頂層設計的內涵和基本要求，確定改革的戰(zhàn)略目標和階段性目標。清晰界定我國要建立的市場經濟內涵，正確處理政府與市場、政府與企業(yè)的關系。

二是理清現(xiàn)階段改革推進的關鍵環(huán)節(jié)和突破口。全面梳理下一步改革各領域、各環(huán)節(jié)改革之間的聯(lián)系機制，爭取找到一條能夠打開改革全局的主線和突破口，并以此研究制定一系列重大的改革方案。

三是建立高層次的改革統(tǒng)籌協(xié)調機制，改善改革的推進方式，加強對改革的領導，以有力、有序、有效地推進全面改革。

四是準確定位改革與發(fā)展的關系，防止改革措施短期化。

（二）改革推進將繼續(xù)在促進經濟社會平穩(wěn)運行和轉變經濟發(fā)展方式之間尋求平衡點和新的突破

2011年，為加快轉變經濟發(fā)展方式，中央實行了一系列調整經濟結構的舉措，宏觀調控的效果正逐漸顯現(xiàn)。2012年改革推進應繼續(xù)在促進經濟社會平穩(wěn)運行和轉變經濟發(fā)展方式之間尋求平衡點和新突破。

一是有步驟地擴大營業(yè)稅改征增值稅和房產稅改革試點，合理調整消費稅范圍和稅率結構，加大生產性增值稅向消費型增值稅的轉化力度，進一步降低稅負，擴大增值稅低檔稅率適用范圍，增強居民消費能力，積極培育消費熱點。

二是全面改革資源稅制度，研究推進環(huán)境保護稅改革，建立主要污染物排放權交易制度，加強節(jié)能減排和環(huán)境保護工作力度。

三是進一步推進資源性產品價格改革，完善原油成品油價格形成機制，逐步理順煤電價格關系，試行居民用電階梯價格制度，出臺天然氣價格改革試點方案，推進水資源收費改革，推進生產、流通和消費方式變革，促進經濟發(fā)展方式轉變。

四是深化利率市場化改革和匯率形成機制改革，在保持人民幣匯率基本穩(wěn)定的前提下推進人民幣國際化進程，促進對外經濟穩(wěn)步發(fā)展。

五是落實促進非公有制經濟健康發(fā)展的政策措施，支持民間投資進入鐵路、市政、金融、能源、社會事業(yè)等領域。

六是探索行政區(qū)劃體制改革和加強主體功能區(qū)建設，加大對新疆西藏和四省藏區(qū)發(fā)展等方面的投入力度，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

七是繼續(xù)深化國有企業(yè)、行政管理體制、文化體制等改革，推進圍繞轉變經濟發(fā)展方式的改革措施進一步系統(tǒng)化。

（三）保障和改善民生仍將是改革工作重點，收入分配制度改革將會加快

民生領域改革將會著眼于實現(xiàn)基本公共服務均等化、擴大國內消費需求，增強消費對經濟增長的拉動作用；完善社會保障體系，擴大養(yǎng)老等各類社會保險覆蓋范圍，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，落實好各項保障措施和救助機制。努力擴大就業(yè)，鼓勵全民創(chuàng)業(yè)，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，加強就業(yè)扶助，支持勞動密集型產業(yè)和小型微型企業(yè)發(fā)展；深化教育體制改革，推進義務教育均衡發(fā)展；繼續(xù)做好醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作，加快推進以縣級醫(yī)院為重點的公立醫(yī)院改革試點，加快全科醫(yī)生培養(yǎng)；鞏固和擴大房地產市場調控成果，抓好保障性住房投融資、建設、運營、管理的體制機制建設，逐步解決城鎮(zhèn)低收入群眾、新就業(yè)職工、農民工住房困難。

收入分配體制改革牽動發(fā)展方式轉變全局。中央經濟工作會議進一步強調提高低收入民眾收入，首次提出擴大中等收入比重，將進一步推動收入分配制度改革的進展。如下方面應進一步推進：

一是進一步建立健全適應經濟發(fā)展水平的最低工資標準增長機制，調整并合理提高最低工資標準。

二是通過制度創(chuàng)新有效增加國民的財產性收入，特別是通過土地制度改革和規(guī)范流轉增加農民財產性收入。

三是深化壟斷行業(yè)改革，加強對壟斷行業(yè)收入分配的調節(jié)管理。

四是完善房產稅調節(jié)體系，研究實施遺產稅和贈與稅。進一步完善財產登記、評估制度，建立健全財產監(jiān)測體系。

（四）農村改革應該成為推進城市化進程的體制突破口，深化戶籍制度和土地制度改革是關鍵

深化農村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農”問題，是老生常談但又歷久彌新的問題。近年來，理論界和實踐層面重點討論了“跳出農村看農村”，通過加快城鎮(zhèn)化進程來推進“三農”問題解決、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的問題，也已經取得了顯著成效。其實，農村改革和加快城鎮(zhèn)化進程是互相促進和互相聯(lián)系的，深化農村改革也會推進城市化進程的發(fā)展。一直困擾我們的推進城鎮(zhèn)化進程的體制機制建設問題，可以從深化農村改革的視角取得突破。特別是通過深化農村土地制度改革和戶籍制度改革，破解農民進程的體制束縛，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化進程，破解城鄉(xiāng)二元結構，推動形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。

近年來，許多地區(qū)在戶籍制度改革方面有所突破，改革創(chuàng)新精神值得鼓勵。2012年，要把加快社會福利改革，規(guī)范和引導地方戶籍制度改革行為，重視農民轉戶過程中的轉戶條件等問題，實現(xiàn)醫(yī)療、教育、社保一體化作為戶籍改革的突破口，推進真實的城鎮(zhèn)化進程。

深化農村土地制度改革的前提是確保農民土地權益不受侵犯。在2011年土地確權等方面取得顯著進展的基礎上，2012年應加快健全農村集體建設用地流轉市場，重點關注拆遷建設過程中的利益補償問題。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經濟體制與管理研究所）