歐盟銀行監(jiān)管改革及其對(duì)中東歐國(guó)家的影響

楊友孫

摘 要：2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)之后，歐盟對(duì)其金融監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了全面改革，其中以（跨國(guó)）銀行監(jiān)管機(jī)制的改革為重點(diǎn)。歐盟對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)制的改革，將促使歐盟銀行業(yè)一體化，對(duì)中東歐監(jiān)管制度升級(jí)、融入歐盟也有一定促進(jìn)作用。但改革也很可能對(duì)中東歐國(guó)家形成新的巨大挑戰(zhàn)，在一段時(shí)期內(nèi)，中東歐銀行業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的走向不容樂觀。

關(guān)鍵詞：歐盟；銀行監(jiān)管；改革；中東歐國(guó)家；影響

中圖分類號(hào)：F831.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００６－３５４４（２０12）０1－００12－07

一、導(dǎo)言

隨著歐盟銀行市場(chǎng)的一體化趨勢(shì)不斷深入，歐盟金融業(yè)出現(xiàn)了一種類似于羅伯特·蒙代爾（Robert A. Mundell） 所提出的金融“三元悖論”的典型狀態(tài)：金融一體化、 金融穩(wěn)定與各成員國(guó)的金融監(jiān)管三者之間出現(xiàn)了難以同時(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展， 甚至相互矛盾的現(xiàn)象。 [1] 這種現(xiàn)象在歐盟銀行業(yè)一體化、銀行業(yè)的穩(wěn)定和銀行的有效監(jiān)管方面表現(xiàn)得尤其明顯， 即如果要促進(jìn)歐盟銀行業(yè)的一體化， 就將加大歐盟銀行業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也使歐盟成員國(guó)的監(jiān)管變得更加蒼白無力；如果要加強(qiáng)各國(guó)監(jiān)管，就將減緩銀行業(yè)一體化的速度，將有可能促進(jìn)或降低金融穩(wěn)定；如果以金融穩(wěn)定為主，則一方面需要強(qiáng)力減緩一體化的速度，另一方面，需要實(shí)現(xiàn)歐盟成員國(guó)監(jiān)管制度一體化。斯馬克（Schoenmaker）進(jìn)一步指出，歐盟的金融穩(wěn)定、金融一體化和歐盟成員國(guó)的金融主權(quán)三者已經(jīng)構(gòu)成了“金融的不可能三角”。[2] 金融危機(jī)反映了歐盟銀行監(jiān)管尤其系統(tǒng)性危機(jī)狀態(tài)下審慎監(jiān)管中存在巨大問題，對(duì)于跨國(guó)銀行來說，問題更為嚴(yán)重。三者中最多能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)。2009年的《德拉魯西埃報(bào)告》 ① 也注意到這種現(xiàn)象的存在， 并指出，“金融的不可能三角” 在2008年以來的金融危機(jī)中得到充分體現(xiàn)。

在金融穩(wěn)定需要維持， 而一體化進(jìn)程又不能逆轉(zhuǎn)的情況下，在這三難中，惟一能動(dòng)刀的就只剩下歐盟各成員國(guó)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管制度了。在歐盟內(nèi)部，過去雖然也意識(shí)到這個(gè)問題，但要做出改變十分困難。

2008年，由美國(guó)次貸危機(jī)為肇始，引發(fā)了世界性的金融危機(jī)，在這次金融危機(jī)中，歐盟銀行業(yè)成為遭受損失最大的領(lǐng)域之一。富通銀行（Fortis bank）、德克夏銀行（Dexia Group）、考普森銀行（Kaupthing）等歐洲銀行業(yè)巨亨都遭遇了失敗和改組。

金融危機(jī)暴露了歐盟金融制度的眾多缺陷，從銀行監(jiān)管的角度看，主要包括：歐盟成員國(guó)缺乏信息交流和共享機(jī)制； 歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏， 監(jiān)管技術(shù)落后；各成員國(guó)監(jiān)管制度存在較大差異，東道國(guó)參與太少；只關(guān)注微觀審慎監(jiān)管，缺乏宏觀審慎監(jiān)管；監(jiān)管部門普遍缺乏有力的制裁權(quán)。其中，危機(jī)管理機(jī)制的缺乏、 歐盟銀行業(yè)一體化與監(jiān)管的割裂化成為導(dǎo)致危機(jī)不斷升級(jí)的重要原因。

近幾年來，為了解決危機(jī)，歐盟對(duì)金融監(jiān)管制度進(jìn)行了廣泛而深入的改革， 其中對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管制度改革是這次改革中的核心環(huán)節(jié)。 改革的中心思想是， 將過去主要靠成員國(guó)來維護(hù)金融穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^歐盟層次的制度統(tǒng)一及協(xié)調(diào)來維護(hù)歐盟金融穩(wěn)定。 ①

二、 危機(jī)前歐盟銀行監(jiān)管制度與東歐的困境

危機(jī)之前， 歐盟已經(jīng)建立了較為完整的銀行監(jiān)管制度，有學(xué)者將其主要原則歸納為5個(gè)方面：（1）協(xié)調(diào)原則， 指通過歐盟銀行指令對(duì)各成員國(guó)銀行監(jiān)管制度的重要方面進(jìn)行最低限度的協(xié)調(diào)。（2）相互承認(rèn)原則， 指各成員國(guó)必須相互承認(rèn)對(duì)方現(xiàn)行銀行法規(guī)的效力。（3）母國(guó)控制原則，指歐盟內(nèi)任何一銀行及其分支機(jī)構(gòu)， 應(yīng)該受其母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的排他性控制和監(jiān)管。該條和相互承認(rèn)原則結(jié)合在一起，使銀行的東道國(guó)必須承認(rèn)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管模式和方法，同時(shí)也要承認(rèn)母國(guó)銀行的監(jiān)管法律， 盡管該法律可能與東道國(guó)銀行法律相沖突。（4）單一許可原則，是指凡在歐盟一成員國(guó)內(nèi)獲得許可的信用機(jī)構(gòu)， 有權(quán)在其他成員國(guó)內(nèi)自由設(shè)立分行并提供經(jīng)許可的服務(wù)，而無須取得東道國(guó)的另外許可或授權(quán)。（5）互惠待遇原則， 是指當(dāng)歐盟與第三國(guó)處理銀行業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)，只有第三國(guó)給予歐盟國(guó)民以優(yōu)惠待遇的條件下， 才給予該第三國(guó)國(guó)民以相當(dāng)優(yōu)惠待遇。 [3]

母國(guó)控制原則，或說母國(guó)并表監(jiān)管原則，是其中最為核心的原則； 相互承認(rèn)原則實(shí)際上主要是要求東道國(guó)承認(rèn)母國(guó)的監(jiān)管制度和監(jiān)管模式； 單一許可原則則要求東道國(guó)承認(rèn)母國(guó)許可的有效性； 協(xié)調(diào)原則雖然要根據(jù)歐盟銀行業(yè)的整體利益， 對(duì)母國(guó)和東道國(guó)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但由于母國(guó)在銀行監(jiān)管中的強(qiáng)勢(shì)，事實(shí)上更多的是要求東道國(guó)向母國(guó)靠攏。

從《1983年指令》開始到2008年金融危機(jī)之前，歐盟銀行制度的一條主線就是母國(guó)并表監(jiān)管制度的不斷加強(qiáng)。如果《1983年指令》、1989年的《第二銀行指令》是歐盟并表監(jiān)管制度的萌芽階段，那么1992年歐盟出臺(tái)《并表監(jiān)管指令》 [4] 則是歐盟并表監(jiān)管制度正式形成的階段， 該指令也是歐盟并表監(jiān)管制度的核心指令。其后，隨著歐盟一體化的加速，歐盟對(duì)母國(guó)并表監(jiān)管的權(quán)力又有所加強(qiáng)，逐漸形成了“強(qiáng)勢(shì)母國(guó)并表監(jiān)管”模式。

“強(qiáng)勢(shì)母國(guó)并表監(jiān)管”的特點(diǎn)就是母國(guó)權(quán)力過大，東道國(guó)只享有少部分“權(quán)利”，而喪失了監(jiān)管“權(quán)力”。母國(guó)負(fù)責(zé)銀行的審慎監(jiān)管、資本充足、償付能力、日常監(jiān)管等，東道國(guó)只保留與銀行監(jiān)管有關(guān)的貨幣政策及在銀行出現(xiàn)問題時(shí)提供流動(dòng)性支持。例如在母行、分行及子行監(jiān)管職責(zé)劃分方面，就體現(xiàn)了強(qiáng)勢(shì)母國(guó)“權(quán)力”。

母行、分行、代理處等銀行機(jī)構(gòu)，完全屬于母國(guó)并表監(jiān)管的范圍。 母國(guó)一旦給予了某個(gè)信用機(jī)構(gòu)執(zhí)照或許可， 則其可以在歐共體范圍內(nèi)自由設(shè)立分行及提供所規(guī)定的服務(wù)。 ② 東道國(guó)只保留一些輔助權(quán)利或次級(jí)權(quán)利：在分行流動(dòng)性方面，東道國(guó)配合母國(guó)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任； 東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以要求分行呈交其經(jīng)營(yíng)情況的報(bào)告；保留國(guó)內(nèi)貨幣政策的權(quán)利，但不能損害母國(guó)單一許可原則； 如果信用機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)的某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違反了東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法——該國(guó)內(nèi)法必須與歐共體的銀行法或金融法不相沖突，東道國(guó)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求該分公司終止某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

銀行子行由于是獨(dú)立法人， 需要從東道國(guó)重新獲得從業(yè)許可，因此從法理上講，東道國(guó)是其主要監(jiān)管責(zé)任方。 ③ 雖然《并表監(jiān)管指令》第3條第8款規(guī)定，給予銀行子行營(yíng)業(yè)許可的國(guó)家負(fù)責(zé)對(duì)該子行實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管，但第9款又指出，子行東道國(guó)可以和母國(guó)簽署雙邊協(xié)議，將子行監(jiān)管責(zé)任委托給母國(guó)。2000年的《信用機(jī)構(gòu)設(shè)立及其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)指令》 ④ 及2006年的《信用機(jī)構(gòu)設(shè)立及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)指令》 ⑤ 對(duì)母國(guó)權(quán)力都有所擴(kuò)大。例如兩指令均指出，當(dāng)多個(gè)信用機(jī)構(gòu)處于同一管理層之下， 則多個(gè)信用機(jī)構(gòu)——不論其是子公司還是分公司，都可以實(shí)施并表監(jiān)管。這使母公司可以將其并表監(jiān)管延伸到由其子行或者分行所控股或投資的“旁系公司”，而不僅僅局限于“直系公司”，大大擴(kuò)展了母國(guó)的權(quán)力。

由于東西歐銀行業(yè)發(fā)展的巨大差異及中東歐國(guó)家積極爭(zhēng)取“入盟”，導(dǎo)致從上世紀(jì)90年代后期開始，老歐盟（15國(guó)）大量跨國(guó)銀行開始大舉進(jìn)入中東歐國(guó)家， 使外資銀行資產(chǎn)和市場(chǎng)份額都超過了中東歐國(guó)家銀行業(yè)總資產(chǎn)和市場(chǎng)份額的一半， 有的甚至高達(dá)90%以上。 ① 這些投資中東歐國(guó)家的跨國(guó)銀行絕大多數(shù)來自?shī)W地利、意大利、比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)等老歐盟成員國(guó)，其中，奧地利銀行的優(yōu)勢(shì)在中東歐表現(xiàn)得尤其明顯——占18%左右， 而且在2004年之后幾年里又迅速上升，到2007年底時(shí)，奧地利銀行占中東歐國(guó)家市場(chǎng)份額的23%。 [5]

歐盟銀行業(yè)這種“二元結(jié)構(gòu)”和強(qiáng)勢(shì)母國(guó)并表監(jiān)管模式結(jié)合在一起，對(duì)中東歐產(chǎn)生了眾多不利影響：（1） 西歐較為發(fā)達(dá)的老成員國(guó)主要作為銀行市場(chǎng)的“監(jiān)管者”而存在，中東歐國(guó)家主要作為“被監(jiān)管者”而存在。這就剝奪了中東歐國(guó)家的銀行監(jiān)管主權(quán)，固化了歐盟經(jīng)濟(jì)層面的“二元結(jié)構(gòu)”，從根本上阻礙了中東歐國(guó)家的追趕速度和融入速度。 由于中東歐國(guó)家銀行監(jiān)管制度才剛剛建立，還很不完善，銀行監(jiān)管專業(yè)人才非常缺乏等因素，根據(jù)歐盟銀行制度，東道國(guó)可以將子行監(jiān)管責(zé)任委托給母行， 結(jié)果導(dǎo)致大量中東歐國(guó)家的子行都最后交給了母國(guó)監(jiān)管。 例如2007年底，奧地利各大銀行在中東歐地區(qū)的73家子公司都作為并表子公司接受母國(guó)并表監(jiān)管。 ② （2）在日常監(jiān)管層面，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局往往由于監(jiān)管責(zé)任“超負(fù)荷”，無法進(jìn)行有效監(jiān)管。例如銀行業(yè)十分發(fā)達(dá)的德國(guó)， 其跨國(guó)銀行及其分支機(jī)構(gòu)非常多， 截至2009年12月31日，被金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)BaFin監(jiān)管的銀行及其所有分支機(jī)構(gòu)達(dá)到2079家， 而且多數(shù)分支機(jī)構(gòu)分布在德國(guó)境外。 ③ 再如奧地利2007年底在中東歐國(guó)家的并表子公司達(dá)到73家， 奧地利中央銀行（OenB）對(duì)這些銀行承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任，如果對(duì)這73家并表子公司進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管， 將耗費(fèi)巨大的人力、物力和時(shí)間，而奧地利金融市場(chǎng)管理局（FMA）的銀行管理部在2007年12月31日時(shí)只有68位員工，至2009年12月31日時(shí)減少至59位。 ④ 東道國(guó)即使發(fā)現(xiàn)了母國(guó)監(jiān)管中存在的問題， 卻往往無權(quán)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和改革，因此在監(jiān)管上很容易出現(xiàn)“兩頭落空”的現(xiàn)象。（3）在危機(jī)時(shí)刻，跨國(guó)銀行和母國(guó)監(jiān)管者傾向于照顧母國(guó)的利益而不是東道國(guó)的利益，這樣?xùn)|道國(guó)很容易出現(xiàn)危機(jī)的惡性膨脹。 [6] 2007年下半年以來的金融危機(jī)，就有大量西歐跨國(guó)銀行將投資撤出中東歐，甚至宣布停業(yè)，導(dǎo)致西歐銀行業(yè)對(duì)中東歐銀行業(yè)的投資直線下降， ⑤ 中東歐企業(yè)也因此陷入融資困難和債務(wù)危機(jī)。（4）中東歐銀行監(jiān)管發(fā)展相對(duì)落后，使東道國(guó)監(jiān)管職能進(jìn)一步落空。由于中東歐國(guó)家的市場(chǎng)文化和銀行業(yè)的發(fā)展水平與歐盟老成員國(guó)相差很大， 使歐盟成員國(guó)的銀行在進(jìn)入中東歐銀行市場(chǎng)時(shí)，母公司對(duì)子公司的控制仍然比較嚴(yán)格，在東歐的子公司一般主要是承擔(dān)開拓市場(chǎng)的任務(wù)， 重大決策權(quán)仍然保留在母公司，這就是子公司的“分公司化”傾向。正如蒂曼（Thimann）所指出，在波蘭，實(shí)際上部分的子公司就像分公司一樣運(yùn)行，業(yè)務(wù)重點(diǎn)集中在銷售方面，只有很有限的決策權(quán)，而且風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)也部分地屬于國(guó)外；在匈牙利，大量的子公司也就像分公司， 這些很明顯地表現(xiàn)在決策體制和風(fēng)險(xiǎn)管理體制上，[7] 使老歐盟成員國(guó)的跨國(guó)銀行往往通過分行方式進(jìn)入或者促使子行職能“分行化”，進(jìn)一步規(guī)避東歐東道國(guó)監(jiān)管。

總之，歐盟銀行監(jiān)管權(quán)力過于向母行和母國(guó)集中，而東道國(guó)基本無法監(jiān)管，這種監(jiān)管錯(cuò)位構(gòu)成了歐盟銀行監(jiān)管的重大困境。

三、金融危機(jī)與歐盟銀行監(jiān)管制度改革

2007年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)了發(fā)達(dá)國(guó)家全面的金融危機(jī)。從2008年開始，歐盟銀行業(yè)遭遇了戰(zhàn)后歐洲一體化以來的最大危機(jī)，危機(jī)不僅使大量銀行破產(chǎn)，也使很多實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門受到重創(chuàng)。禍兮福所倚，從這次巨大的金融災(zāi)難中， 歐盟認(rèn)識(shí)到了自身金融監(jiān)管制度存在著巨大缺陷，并開始對(duì)其存款保證制度、最后貸款人制度、危機(jī)管理制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了廣泛的改革， 歐盟新的金融監(jiān)管機(jī)制正在浴火重生。改革內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）監(jiān)管權(quán)力上移

歐盟銀行制度改革的一個(gè)核心就是成立歐盟層次的實(shí)體性監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 將過去屬于母國(guó)的部分權(quán)力“上交”給這些新成立的機(jī)構(gòu)。根據(jù)歐盟委員會(huì)的要求，2009年2月的《德拉魯西埃報(bào)告》對(duì)歐盟金融監(jiān)管體制建設(shè)提出了整體性設(shè)想。 歐盟于2010年9月達(dá)成“泛歐監(jiān)管體系”方案，從歐盟整體乃至整個(gè)歐洲層面出發(fā)， 對(duì)舊的金融監(jiān)管體系做出了巨大變革， 開始建立新的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。 首先是成立負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)理事會(huì)（European Systemic Risk Council，ESRC）。其次，在微觀金融監(jiān)管方面，過去的歐盟銀行監(jiān)管者委員會(huì)、歐盟證券監(jiān)管委員會(huì)、 歐盟保險(xiǎn)與養(yǎng)老委員會(huì)分別改名為歐洲銀行監(jiān)管局（EBA）、歐洲證券和市場(chǎng)監(jiān)管局（ESMA）、歐洲保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金局（EIOPA），并加強(qiáng)其職能，主要負(fù)責(zé)出臺(tái)歐盟銀行監(jiān)管制度，統(tǒng)一與協(xié)調(diào)母國(guó)與母國(guó)之間、 母國(guó)與東道國(guó)之間及東道國(guó)與東道國(guó)之間的監(jiān)管政策， 解決各成員國(guó)在監(jiān)管中遇到的疑難問題及推動(dòng)各國(guó)監(jiān)管合作。 三個(gè)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成歐盟金融監(jiān)管組織（European System of Financial Supervision，ESFS）。 最后， 建立監(jiān)管者協(xié)會(huì)， 銀行問題專家小組（Group of Experts in Banking Issues，GEBI）等技術(shù)性機(jī)構(gòu)，以及強(qiáng)化了歐盟銀行委員會(huì)、歐洲銀行聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，以協(xié)助“三局一會(huì)”的監(jiān)管工作。

至今，歐盟新的銀行監(jiān)管體系已初具規(guī)模，參見表1。

（二）提高監(jiān)管要求

歐盟銀行監(jiān)管制度改革的另外一個(gè)方面是銀行監(jiān)管要求的全面提高， 包括加強(qiáng)對(duì)銀行的壓力測(cè)試、提高銀行的資本要求、明確與強(qiáng)化最后貸款人的責(zé)任、提高存款保證的效率與覆蓋額度等。例如在銀行資本要求方面，雖然歐盟內(nèi)部存在分歧，但歐盟還是決定將2007年的《資本要求指令》廢止，從2011年1月1日起，將有步驟地實(shí)現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》中的資本要求。 鑒于2009～2010年期間歐盟對(duì)各大型銀行壓力測(cè)試的結(jié)果并不樂觀， 歐盟首先要求歐元區(qū)國(guó)家的系統(tǒng)重要性銀行首先將一級(jí)資本充足率從4%提高到6%。同時(shí)，歐盟委員會(huì)對(duì)1998年通過的《第二個(gè)資本充足率指令》進(jìn)行了修改。修改的主要內(nèi)容是：對(duì)于交易賬戶，要求銀行增強(qiáng)對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)管理，制定該賬戶下證券頭寸的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)要求； 對(duì)于銀行證券化業(yè)務(wù)， 加強(qiáng)對(duì)交易賬戶中資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)敞口的信息披露； 對(duì)銀行從事復(fù)雜的再證券化投資業(yè)務(wù)加以限制； 賦予各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查銀行薪酬政策的權(quán)力， 對(duì)違規(guī)自定超標(biāo)高薪者給予懲罰等。[8] 再如，在存款保證要求改革中，在存款保證的覆蓋額度方面，2008年10月歐盟委員會(huì)提出先將存款保證計(jì)劃覆蓋額度提升至5萬(wàn)歐元，再提升到10萬(wàn)歐元的“兩步走”計(jì)劃。截止到2009年底，各國(guó)最低覆蓋水平都達(dá)到了5萬(wàn)歐元，此后，多數(shù)國(guó)家開始逐步過渡到10萬(wàn)歐元，至2010年底， 有16個(gè)成員國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或正在出臺(tái)法律實(shí)現(xiàn)10萬(wàn)歐元的存款保證最低覆蓋額度。

（三）加強(qiáng)危機(jī)管理

歐盟銀行危機(jī)管理改革是這次改革的一個(gè)重點(diǎn)。自金融危機(jī)以來，歐盟出臺(tái)過多個(gè)關(guān)于金融業(yè)危機(jī)管理制度框架建設(shè)的通訊， 包括2009年10月關(guān)于“歐盟跨國(guó)銀行業(yè)危機(jī)管理的框架”；2010年5月關(guān)于“建立銀行處置基金的通訊”；2010年10月關(guān)于“歐盟金融業(yè)危機(jī)管理框架”。這些通訊的內(nèi)容包括危機(jī)早期的介入制度、危機(jī)期間的處置制度、危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制、 關(guān)于銀行破產(chǎn)制度以及危機(jī)狀態(tài)下的成本分?jǐn)傊贫?。這些制度最突出的理念有兩個(gè)：一是危機(jī)提前預(yù)防理念，二是危機(jī)主動(dòng)介入理念。

在危機(jī)提前預(yù)防理念方面，通訊指出，跨國(guó)銀行的危機(jī)早期介入的機(jī)構(gòu)是歐盟審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)歐盟宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)——?dú)W盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的職責(zé)。要求其在各母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合下，收集各國(guó)及歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息， 對(duì)金融形勢(shì)做定期分析，該機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)歐盟的“資本要求法令”對(duì)銀行進(jìn)行審慎監(jiān)管。如果出現(xiàn)違反“資本要求法令”的行為或其他相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求相關(guān)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局或直接要求銀行在一定期限內(nèi)改正違規(guī)做法； 或直接采取資產(chǎn)剝離、 成立中介銀行、短期接管銀行業(yè)務(wù)、 撤換銀行領(lǐng)導(dǎo)層等方式預(yù)防可能存在的風(fēng)險(xiǎn)或介入早期風(fēng)險(xiǎn)。

危機(jī)主動(dòng)介入理念更多地體現(xiàn)在處置制度及與此相關(guān)的處置基金的建立上。 危機(jī)處置制度是在銀行出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)或償付危機(jī)但還未破產(chǎn)時(shí)主動(dòng)介入的一種制度。處置是指在危機(jī)狀態(tài)下，對(duì)問題資產(chǎn)或負(fù)債采取救助、剝離，拍賣等主動(dòng)介入的措施，從而恢復(fù)企業(yè)集團(tuán)的健康運(yùn)行， 防止危機(jī)擴(kuò)散的危機(jī)管理方法。 ① 處置制度與過去其他監(jiān)管制度的一個(gè)巨大區(qū)別是，它可以在銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，或該機(jī)構(gòu)認(rèn)為某銀行可能存在風(fēng)險(xiǎn)的情況下， 主動(dòng)出擊， 采取經(jīng)濟(jì)、政治等方面的行政性措施解決問題。目前，多數(shù)歐盟成員國(guó)已建立處置機(jī)構(gòu)和處置基金， 開展處置工作。例如，德國(guó)已經(jīng)根據(jù)歐盟要求制定了國(guó)內(nèi)的處置制度，并開始向銀行機(jī)構(gòu)攤款，計(jì)劃每年度征款10億歐元左右；瑞典建立了一個(gè)“穩(wěn)定基金”，以應(yīng)對(duì)瑞典金融產(chǎn)生的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)， 主要根據(jù)銀行的負(fù)債進(jìn)行征稅， ② 征稅額為負(fù)債的0.036%，計(jì)劃15年內(nèi)“穩(wěn)定基金”的金額達(dá)到瑞典GDP的2.5%。不過，不足的是，由于各成員國(guó)存在眾多分歧，歐盟層次的處置機(jī)構(gòu)和處置基金還尚未建立。

總之，歐盟這次改革的特點(diǎn)是：第一，將過去以母國(guó)監(jiān)管為主的歐盟“平行監(jiān)管模式”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)歐盟層次監(jiān)管重要性的垂直監(jiān)管模式；第二，加強(qiáng)歐盟層次的監(jiān)管主體建設(shè)，促使歐盟層次的“非實(shí)體性”監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)體性監(jiān)管”；第三，鑒于危機(jī)前的監(jiān)管制度缺乏危機(jī)管理的環(huán)節(jié)， 這次銀行監(jiān)管改革以危機(jī)管理為重點(diǎn)；第四，由于需要強(qiáng)化歐盟層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)力， 需要成員國(guó)讓渡比過去更多的金融主權(quán)，因此這次改革的難度很大，持續(xù)時(shí)間將會(huì)很長(zhǎng)。

四、 歐盟新的銀行監(jiān)管制度對(duì)中東歐銀行業(yè)的影響

由上可見，歐盟銀行監(jiān)管制度正在發(fā)生著裂變，這種變化是通過犧牲成員國(guó)金融主權(quán)換取歐盟金融穩(wěn)定和歐盟金融一體化，以破解金融“三元悖論”的難題。 歐盟銀行監(jiān)管制度改革從總體上和中長(zhǎng)期來看，將大大促進(jìn)歐盟金融一體化的步伐。對(duì)于中東歐國(guó)家來說， 歐盟層次銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立及銀行制度的進(jìn)一步統(tǒng)一， 對(duì)促進(jìn)這些國(guó)家融入歐盟一體化有積極意義， 對(duì)于銀行監(jiān)管制度相對(duì)落后的中東歐國(guó)家來說，是一次制度完善和提升的機(jī)遇。但筆者認(rèn)為，雖然新的改革總體上反映的是歐盟的整體利益，但改革也是更多地站在西歐銀行業(yè)的角度出發(fā)進(jìn)行的， 因此， 歐盟銀行監(jiān)管新機(jī)制對(duì)于中東歐國(guó)家來說，在短期內(nèi)可能帶來以下沖擊：

第一，歐盟銀行監(jiān)管制度升級(jí)，在短期內(nèi)對(duì)大型銀行，尤其是系統(tǒng)重要性銀行將產(chǎn)生重大影響，對(duì)外拓展能力將在一段時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)， 中東歐獲得外資銀行投資的難度加大。 歐盟新的銀行監(jiān)管制度要求，歐盟及成員國(guó)對(duì)銀行監(jiān)管的要求升級(jí)，銀行在資本要求、存款保證的投入加大了。在資本要求方面，歐盟對(duì)大型銀行，尤其是系統(tǒng)重要性銀行的資本要求已經(jīng)升級(jí)， 而且目前仍存在繼續(xù)升級(jí)的可能性。在存款保證制度方面，2009年3月的圓桌會(huì)議上，專家基本傾向于各成員國(guó)的存款保證資金通過“事前模式”向銀行籌款（但在危機(jī)情況下，政府必須提供資金支持）。2010年7月歐盟委員會(huì)的政策建議 ③比較明確地指出了歐盟成員國(guó)存款保證計(jì)劃的資金來源：（1） 存款保證計(jì)劃的主要資金來源是事前方式，即事前向銀行征稅的方式獲得。在10年的過渡期里， 歐盟各成員國(guó)的存款保證計(jì)劃需要擁有銀行符合條件的存款額1.5%的資金， 這種事前方式的資金，應(yīng)該在存款保證計(jì)劃中占75%。（2）在危機(jī)情況下， 銀行還需要向存款保證機(jī)構(gòu)交納相當(dāng)于銀行符合條件的存款額0.5%的存款，這種事后方式獲得的資金， 應(yīng)該占存款保證計(jì)劃資金的25%左右。（3）在特殊情況下政府通過財(cái)政支持增加存款保證計(jì)劃的財(cái)力。新的要求進(jìn)一步增加了銀行業(yè)的運(yùn)行成本。對(duì)于相對(duì)弱小的中東歐銀行業(yè)來說， 將使其競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步下降， 有可能在長(zhǎng)期內(nèi)只能作為歐盟銀行業(yè)的“低端產(chǎn)業(yè)”而存在。而對(duì)于較為強(qiáng)大的西歐銀行來說，尤其在中東歐銀行業(yè)具有大量投資的德國(guó)、奧地利、比利時(shí)等國(guó)，在危機(jī)之前，銀行的資本充足率普遍較低， 新的要求給這些國(guó)家的銀行業(yè)將帶來更大的不利影響， 將削弱跨國(guó)銀行的海外拓展能力， 這些國(guó)家的大型銀行需要經(jīng)過一段較長(zhǎng)時(shí)期的調(diào)整，才可能重新進(jìn)軍中東歐?；蛘?，系統(tǒng)重要性銀行將尋求向東道國(guó)和消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁成本的可能性， 使中東歐國(guó)家重新引進(jìn)時(shí)需要更大的成本。 依賴西歐銀行投資程度較高的匈牙利、捷克、斯洛伐克等國(guó)的銀行業(yè)，將可能面臨更大的困難。

第二， 新的監(jiān)管制度加大了歐盟機(jī)構(gòu)在危機(jī)狀態(tài)下的處置權(quán)力， 相應(yīng)的則是大大減少了銀行本身在危機(jī)狀態(tài)下的應(yīng)變能力。 銀行在危機(jī)狀態(tài)下應(yīng)變能力下降，也會(huì)產(chǎn)生一些難以預(yù)料的后果：（1）銀行為應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)下行動(dòng)能力削弱的現(xiàn)實(shí)， 很可能進(jìn)一步加強(qiáng)母公司對(duì)全局的掌控能力， 而削弱分支機(jī)構(gòu)， 尤其是國(guó)外分支機(jī)構(gòu)的權(quán)力及危機(jī)狀態(tài)下的行動(dòng)能力。 銀行的這種做法， 是為了避免在危機(jī)狀態(tài)下，某個(gè)分支機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，可能危及整個(gè)集團(tuán)被歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)密監(jiān)控甚至被“托管”。如果加強(qiáng)母公司的權(quán)力， 則可以隨時(shí)掌握各大分支銀行的運(yùn)行情況，以在被歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)“下手”之前采取包括調(diào)整營(yíng)業(yè)項(xiàng)目、內(nèi)部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、停業(yè)整頓、宣布破產(chǎn)等方式規(guī)避歐盟機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。而跨國(guó)銀行母行權(quán)力集中，分支機(jī)構(gòu)權(quán)力縮小， 將使西歐跨國(guó)銀行在中東的投資更加不確定， 同時(shí)也需要更多地考慮整體銀行集團(tuán)的利益而不是中東歐國(guó)家的利益。（2）危機(jī)狀態(tài)下銀行行動(dòng)能力進(jìn)一步受限的現(xiàn)實(shí)， 將使大型銀行集團(tuán)在海外拓展時(shí)更為謹(jǐn)慎。 例如對(duì)投資的規(guī)模進(jìn)行一定限制，選擇條件更為優(yōu)惠的東道國(guó)。這將使中東歐國(guó)家引進(jìn)西歐銀行難度加大，成本增加，主要靠外資推動(dòng)的中東歐經(jīng)濟(jì)將面臨新的難題。同時(shí)，在新的監(jiān)管制度下， 主要作為銀行業(yè)東道國(guó)的中東歐國(guó)家對(duì)本國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)力并沒增加， 中東歐銀行業(yè)反而可能在遭受母國(guó)、 歐盟機(jī)構(gòu)雙重監(jiān)管之下，又增加了西歐銀行業(yè)母公司的強(qiáng)大壓力。

第三， 新的監(jiān)管制度使歐盟對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管制度升級(jí)， 將大大增加中東歐國(guó)家的財(cái)政成本和制度變遷成本。新的監(jiān)管制度不僅涉及到歐盟層面，也涉及到成員國(guó)層面， 例如各國(guó)都需要建立處置機(jī)構(gòu)和處置基金，各國(guó)需要共同負(fù)擔(dān)歐盟穩(wěn)定基金，這些都會(huì)增加中東歐國(guó)家的財(cái)政成本和制度成本。 由于中東歐國(guó)家在財(cái)力和銀行監(jiān)管制度基礎(chǔ)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西歐國(guó)家，使它們需要有更大的人力、物力、財(cái)力投入及時(shí)間成本。同時(shí)，歐盟銀行監(jiān)管制度的升級(jí)，必然反映到其東擴(kuò)進(jìn)程之中， 對(duì)于那些正在爭(zhēng)取加入歐盟的中東歐國(guó)家來說（例如克羅地亞、烏克蘭）和東南歐國(guó)家來說，它們要入盟，就需要滿足更多的條件， 需要更長(zhǎng)的時(shí)間和更大的投入。 同時(shí)也可以預(yù)見，歐盟的未來東擴(kuò)過程將會(huì)出現(xiàn)更多的曲折，金融危機(jī)使中東歐國(guó)家和東南歐國(guó)家加入歐盟增加了更多的變數(shù)。

第四，從更深層次來看，中東歐國(guó)家面臨再次讓渡金融主權(quán)的考驗(yàn)。在存款保證制度、危機(jī)管理、規(guī)范中央銀行在銀行監(jiān)管中的職能等方面， 需要進(jìn)一步統(tǒng)一各國(guó)做法， 歐洲銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及歐洲中央銀行將在未來銀行監(jiān)管中發(fā)揮更大的作用， 這些都將進(jìn)一步削弱成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的作用。 這對(duì)于本來就處于弱勢(shì)之中的中東歐國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說， 是雪上加霜。 它們?cè)跉W盟銀行監(jiān)管體系中的權(quán)力在受到母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和歐盟層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重?cái)D壓下，將進(jìn)一步縮小。中東歐國(guó)家金融主權(quán)進(jìn)一步喪失，將使其國(guó)內(nèi)政治決策進(jìn)入一個(gè)敏感時(shí)期。 其中一個(gè)敏感問題就是——中東歐國(guó)家是否仍然積極加入歐元區(qū)？作為中東歐小國(guó)的捷克、匈牙利可能不顧國(guó)內(nèi)反對(duì)意見，義無返顧直奔?xì)W元區(qū)，但對(duì)于企圖保持歐盟大國(guó)地位的波蘭來說， 加入歐元區(qū)的努力將在國(guó)內(nèi)遭遇更大的阻力， 國(guó)內(nèi)置疑歐盟的力量有可能在短期內(nèi)迅速增長(zhǎng)， 國(guó)內(nèi)不同力量的斗爭(zhēng)也很可能進(jìn)一步加劇。

總之， 如果歐盟無視東西歐金融發(fā)展階段不同的事實(shí)，而急于強(qiáng)調(diào)監(jiān)管一體化，不僅對(duì)中東歐國(guó)家不利，也將對(duì)歐盟金融業(yè)發(fā)展帶來不利影響。歐盟銀行監(jiān)管制度一體化的程度應(yīng)以不超越歐盟銀行業(yè)一體化程度為限度。當(dāng)然，在看到歐盟銀行監(jiān)管制度改革對(duì)中東歐國(guó)家產(chǎn)生種種影響的同時(shí)， 又不能過分夸大這些影響。中東歐國(guó)家由于影響力尚有限，又難以團(tuán)結(jié)一致，因此，盡管銀行監(jiān)管制度改革對(duì)其存在不利甚至將喪失部分金融主權(quán)， 但一體化的利益誘惑和東擴(kuò)慣性將在很大程度上抵消中東歐國(guó)內(nèi)的疑歐聲音。

參考文獻(xiàn)：

［1］Schoenmaker，Dirk and Sander Oosterloo（2007）. “Cross-border issues in European financial supervision”，in David G. Mayes and Geoffrey Wood（eds.）， The Structure of Financial Regulation，London: Routledge.

［2］See Goodhart，Charles A. E. and Dirk Schoenmaker，Burden Sharing in a Banking Crisis in Europe， SverigesRiksbank Economic Review，Vol. 2，2006，34-57，39；Schoenmaker，Dirk，The Financial Trilemma，SSRN Working Paper，December 2010，，2.

［3］李仁真. 歐盟銀行法研究［M］. 武漢:武漢大學(xué)出版社，2002:22-33.

［4］Council Directive 92/30/EEC of 6 April 1992 on the supervision of credit institutions on a consolidated basis［EB/OL］. http://folk.uio.no/olavt/direktiver/en_392L0030.shtml.

［5］奧地利金融市場(chǎng)局. 奧地利的銀行監(jiān)管［EB/OL］. http://www.fma.gv.at/cms/site/EN/einzel.html?channel=CH0087.

［6］Mayes，David and Jukka Vesala （2000），‘On the Problems of Home Country Control，Current Politics and Economics of Europe 10，p. 1-26. 2000.

［7］Thimann，Christian （Ed.），2002，F(xiàn)inancial Sectors in EU Accession Countries，F(xiàn)rankfurt: European Central Bank，July.

［8］張敏，薛彥平. 國(guó)際金融危機(jī)下的歐盟金融監(jiān)管體制改革［J］. 國(guó)際問題研究，2010（5）.

（責(zé)任編輯、校對(duì)：郄彥平）