英國城市交通擁堵收費的成功策略與啟示

陳小華

導(dǎo)讀：世界城市發(fā)展表明，交通擁堵收費已成為現(xiàn)代城市緩解交通擁堵的有效手段，但其全面實施，必須基于相應(yīng)的軟硬件條件，包括：具備發(fā)達(dá)的城市公交系統(tǒng)；公眾對收費的認(rèn)知程度和接受意愿；收費方案的科學(xué)完備；擁堵收費的公正使用等等。當(dāng)上述原則和條件不成熟或不完備之時，則有可能導(dǎo)致收費計劃實施的失敗或負(fù)面效應(yīng)的生成。同時，還必須看到，征收交通擁堵費的作用是有限的，應(yīng)與其它治理方式一起整合使用，才能真正為緩解城市交通擁堵發(fā)揮作用。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.014

交通擁堵是現(xiàn)代城市管理面臨的重大難題之一。緩解交通擁堵除了提高城市中心區(qū)停車收費，加強(qiáng)對公交專用道的管理之外，還可以研究開征交通擁堵費。對于這一政策倡議，一種看法認(rèn)為，開征擁堵費并不能從根本上解決交通擁堵問題；另一種看法認(rèn)為，開征交通擁堵費至少可以緩解交通擁堵。本文以英國倫敦和愛丁堡兩大城市征收擁堵費的成敗得失為例，來探討我國大城市征收擁堵費的可行性性問題。

一、交通擁堵收費政策的經(jīng)濟(jì)邏輯

征收道路交通擁堵費的討論可以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性為原點。私人交通出行有三個特點：一是出行人自我決策；二是個人出行成本與道路交通狀況有關(guān)；三是用戶出行存在外部負(fù)效應(yīng)（社會總成本增加）。因此，個體出行行為（路線、方式）往往增加了道路系統(tǒng)的交通負(fù)荷。出行者加入到道路交通流中，不僅產(chǎn)生了個人費用，更重要的是由于他（她）的加入影響到其它用戶的行駛速度、燃料消耗和時間損失，還有環(huán)境污染和潛在的交通事故，產(chǎn)生了額外的社會成本。用戶對出行成本的部分支付，導(dǎo)致道路的潛在需求過高和交通量的無節(jié)制增長，從而造成路網(wǎng)中某些路段（時段）車流量達(dá)到飽和，產(chǎn)生道路擁堵（擁擠）現(xiàn)象。庇古（Pigou）提出，外部效應(yīng)的解決可以通過政府向造成負(fù)外部性的生產(chǎn)者或者消費者征稅來解決。道路擁堵征費的邏輯在于對時間成本進(jìn)行定價，當(dāng)一個道路使用者支付的價格等于其他使用者的邊際成本時，道路資源就達(dá)到了有效分配。從長遠(yuǎn)看，解決城市交通擁堵，僅靠擴(kuò)大道路交通基礎(chǔ)設(shè)施是不可行的，必須通過征收費用來優(yōu)化交通資源分配。同時，為了引導(dǎo)汽車使用者利用其它道路，征收定價必須高于該使用者從征收區(qū)域行程中獲得的收益。最終結(jié)果導(dǎo)致只有那些對征收區(qū)域行駛價值作高估計的人才愿付費，從而保證了道路的暢通。

二、英國城市交通擁堵收費的實踐經(jīng)驗

(一)倫敦：成功的經(jīng)驗

倫敦是第一個征收交通擁堵費的城市，并且由于其成效卓著而被奉為典范。2003年2月開始，從上午7點至下午6點半時段內(nèi)，倫敦的汽車司機(jī)需付費才能從200個進(jìn)城口駛?cè)胧兄行?，允許一輛車一天內(nèi)多次進(jìn)出收費區(qū)。這中間，摩托車、公共交通車輛、殘疾人車輛、應(yīng)急車除外，住在市中心的居民也在免征名單之中。2007年，征收區(qū)域范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到倫敦西部。費用也從2003年的5英磅上調(diào)到2005年7月的8英磅，2008年底則上升至10英磅。

擁堵費開征的效果立竿見影，兩周內(nèi)私人汽車使用量下降15%-20%，幾個月后下降30%，公共交通的使用量顯著增加。據(jù)倫敦交通局報告，進(jìn)出征收區(qū)域的市民中，有50%改乘公共交通，25%則選擇繞行征收區(qū)域，10%選擇出租車、摩托車、自行車等出行方式，其余的則盡可能避免在征收時段出行。這一來，城市中心區(qū)的出行結(jié)構(gòu)得到明顯改善，交通工具的利用效率也得到了顯著提高，交通速度提高了37%，高峰期私人汽車堵車時間下降了30%，公共汽車堵車時間下降了50%。為應(yīng)付乘客需求的劇增，倫敦交通局很快新購了300輛公共汽車。

實踐表明，征收計劃不但改變了道路使用者的出行模式和出行時間，也形成了公共交通的良性循環(huán)，既提高了車速，增加了交通流量，又以新增的收益改善了現(xiàn)有的交通系統(tǒng)。同時對環(huán)境也產(chǎn)生了良好的影響，有效降低了溫室氣體的排放。據(jù)估計，征收區(qū)域的二氧化碳排放量下降了16%。

盡管倫敦交通擁堵費凈收入的80%以上被用于公共交通建設(shè)投資，但因道路監(jiān)控的電子照相系統(tǒng)十分昂貴，運營成本大大高于預(yù)期，而年凈收入則為初期預(yù)計的一半。班尼斯特（Banister）通過研究發(fā)現(xiàn)，征收擁堵費的受益方主要是商務(wù)車輛和仍使用的私家車輛，最大收益是節(jié)省時間，而乘坐公共交通的市民則享受到了更多的便利。道路交通事故也有明顯下降。

經(jīng)過幾年的實踐，征收體系贏得了廣泛的支持，政治反對的聲音開始消退。一些商業(yè)組織由于減少服務(wù)時間、雇員上班方便等收益而降低了運營成本。對于征收區(qū)域內(nèi)高收入的上班人員而言，節(jié)省時間帶來的收益完全能夠彌補(bǔ)征收費用的貨幣成本。對零售商來說，盡管擁堵征費并沒有影響倫敦中心區(qū)總的零售額，但一些個體零售商銷售量還是有所減少。2004年，通過對500家企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，72%的企業(yè)認(rèn)為擁堵征費具有積極效益。倫敦交通管理局則稱，擁堵征費對商業(yè)的影響是中性的。

近日倫敦中心的擁堵情況并不樂觀，倫敦交通管理局承認(rèn)已和2002年一樣擁堵。但他們指出，如果沒有征收擁堵費，交通狀況將更加糟糕。

(二)愛丁堡：失敗的教訓(xùn)

2005年，英格蘭愛丁堡通過一項決議，計劃從2006年開始征收交通擁堵費。收費在兩大交通擁堵區(qū)域分別實施：上午7點到下午6：30在內(nèi)線區(qū)域；上午7點到晚上10點在外線區(qū)域。每次向私家車主收取2英磅，允許他們當(dāng)天多次通行。并特意采用了倫敦的收費技術(shù)，執(zhí)行成本的小半由英格蘭政府承擔(dān)，預(yù)計減少征收區(qū)域交通擁堵15%。所得收入將被用于改善公共交通，每年資助新交通項目約5000項磅，這些項目包括公共交通投資、停車設(shè)施建設(shè)、人行道改建、道路維護(hù)等。

然而，愛丁堡市民普遍反對這一項目，大約有74.4%的市民投票否決，議會最終放棄了向道路使用者收費的想法。議員唐納德?安德森在結(jié)果公布后宣稱：“征費計劃對愛丁堡來說已不可行，但我們將一如既往地改善城市交通?！睈鄱”ふ魇論矶沦M的流產(chǎn)也讓英國其他城市放棄采用征收擁堵費的做法。

和其它領(lǐng)域一樣，各種社會團(tuán)體參與到了征收方案制定當(dāng)中，一家全國可持續(xù)交通聯(lián)盟成員“轉(zhuǎn)變蘇格蘭”、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)蘇格蘭“地球之友”因為預(yù)見項目實施有利于保護(hù)環(huán)境，因而支持征收方案。其它如“快捷愛丁堡”（Get Edinburgh Moving）等組織也為通過征收方案而奔走吶喊，就因為該方案可以達(dá)到城市更高的流動標(biāo)準(zhǔn)。相反，一些商業(yè)聯(lián)合會考慮到方案對零售業(yè)的影響而不斷抗議，全國反征費聯(lián)盟也堅決反對這一方案?？傮w而言，反對征收方案的利益集團(tuán)組織良好，而支持方的組織則顯得松散疲軟。

高特(Gaunt)的一項調(diào)查揭示了多數(shù)市民反對征收計劃的原因，主要是對私人汽車使用的優(yōu)先偏好，同時，對計劃的宣傳不夠也壯大了反對陣營，更為重要的是，投票者并不相信，計劃能達(dá)到減少擁堵和改善公共交通兩大目標(biāo)。他們大多數(shù)認(rèn)為，政府只是設(shè)法從道路使用者身上收取費用，作為增加稅收的一種手段，而并不是想改善公共交通。事實上，這些想法與之前的一些征費經(jīng)驗有關(guān)，之前的征費并沒有形成公共交通的改善，道路使用者認(rèn)為項目只能讓更多的人卷入公共網(wǎng)絡(luò)，損害公平。

三、英國實踐對我國大城市擁堵收費的啟示

近年來，我國一些大城市也在積極研究交通擁堵收費政策，試圖減輕日益嚴(yán)重的城市交通擁堵。而英國兩個主要城市交通擁堵收費的成敗案例，可以為我國大城市提供寶貴的經(jīng)驗和有益的啟示。

(一)公交系統(tǒng)發(fā)達(dá)是實施擁堵收費政策的前提條件

征收交通擁堵費的邏輯是通過收費來改變交通量在時空上的分布，從而緩解城市交通擁堵。與縮減小汽車交通流量相對應(yīng)，是公共交通必須能夠承擔(dān)起分流轉(zhuǎn)移的交通需求量，通過經(jīng)濟(jì)杠桿的作用改變?nèi)藗兊某鲂蟹绞?、出行線路。如果公眾沒有其它公共交通工具可供選擇，那么征收交通擁堵費的政策注定會失敗。倫敦開始征收交通擁堵費后，整個公共交通的客運量增加了2%，為此，倫敦立馬增加了300輛車提高運力，有效地實現(xiàn)了交通需求的疏導(dǎo)。

因此，我國城市不僅需要改善道路基礎(chǔ)設(shè)施，更要大力發(fā)展公共交通，鼓勵更多的人選擇步行和騎自行車。改進(jìn)公共汽車、出租車、快速公交、有軌電車及無軌電車；在交通擁堵地段提高停車收費標(biāo)準(zhǔn)；改善公共交通的信息標(biāo)志；整合所有的車票及收費方式，比如公共汽車和地鐵一票制；構(gòu)筑完善的公共交通網(wǎng)絡(luò)，大幅度地提高公交分擔(dān)率等。

(二)公眾認(rèn)同接受是實施擁堵收費政策的關(guān)鍵因素

我國一些城市如北京、廣州、上海、杭州、南京等曾就征收擁堵費做過試探性調(diào)查，消息一出，市民的反對意見很大。愛丁堡案例說明公眾接受意愿在征收擁堵費決策中的重要性，缺乏對項目的公平性考慮及信息不透明是導(dǎo)致愛丁堡項目失敗的重要原因。

從政策制定過程來看，任何一種公共政策都與公眾利益密切關(guān)聯(lián)，在維護(hù)一些群體利益的同時，也會不同程度地?fù)p害另一些群體的利益。例如，倫敦在制定交通擁堵收費政策過程中，通過各種手段、方式最大限度地確保了公眾的知情權(quán)和參與渠道的暢通，將公眾參與的理念落實到了實處。雖然也遇到了部分群體的反對，但最終經(jīng)過層層協(xié)商、反復(fù)修改，并付諸實施。雖然我國沒有英國那樣的政策制定競爭機(jī)制，但能否達(dá)成政策共識仍是公共決策成功與失敗的一個核心變量，其中公眾的認(rèn)知程度和接受意愿是達(dá)成政策共識的關(guān)鍵性因素。

因此，在制定征收擁堵費的政策過程中，要傾聽公眾的意見，建立明確的收費標(biāo)準(zhǔn)，向公眾做出承諾以及賦予公眾可選擇的權(quán)利，以實現(xiàn)改善交通服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。另外，可以通過試點等方式讓公眾充分認(rèn)識到征收擁堵費產(chǎn)生的效率收益，最大限度降低政策失敗的風(fēng)險。

(三)方案科學(xué)完備是實現(xiàn)擁堵收費政策目標(biāo)的保證

倫敦成功的一個重要保證是在政策設(shè)計中充分考慮當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域特征、交通模式和需求變化等。因此，我國城市應(yīng)根據(jù)各城市實際情況，周密考慮各種因素，制定效果良好、人性化程度高的征收方案：（1）通過分析交通流量確定征收擁堵費的城市中心區(qū)域，并考慮對周邊地區(qū)可能造成交通量劇增的影響。如果交通擁擠區(qū)域是線狀而非團(tuán)塊狀，那么征收方案可以調(diào)整為特定路段收費，而不是對整個區(qū)域進(jìn)行收費。（2）明確合理的收費對象。收費對象的確定應(yīng)當(dāng)與計劃實施目的相結(jié)合，以體現(xiàn)公平性原則，并合理確定收費減免人群等。（3）確定科學(xué)的收費時間，尤其是高峰時間更需要緩減交通擁堵。確定合理的收費時間可以降低道路收費可能帶來的負(fù)面影響，達(dá)到更好的收費目的。（4）制定合理收費價格。理論上，征收價格應(yīng)根據(jù)邊際成本定價原理來確定，但在實踐中，征收金額的高低還要根據(jù)具體政策目標(biāo)和城市居民的收入水平來制定。（5）采用先進(jìn)的收費系統(tǒng)，如衛(wèi)星定位系統(tǒng)(GPS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)和電子采集和收費系統(tǒng)等，保持系統(tǒng)的先進(jìn)性和便捷性。

(四)收費的公正使用是擁堵收費政策可持續(xù)的關(guān)鍵

倫敦公眾對城市道路收費政策的支持與收費的使用有著密切的關(guān)系。征收交通擁堵費的目的不在于收費，其根本目的在于緩解城市交通擁堵。倫敦經(jīng)驗表明，除了使交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)達(dá)到效率最優(yōu)和減少環(huán)境污染，追求公平正義也是交通擁堵收費政策的重要目標(biāo)。在交通擁堵收費政策安排中，公平的直接體現(xiàn)就是所有擁堵費的收入都必須用于公共交通項目，政府把收費獲取的收益以各種形式直接或間接地返還給城市道路的使用者，真正實現(xiàn)了取之于民、用之于民。對于我國正在考慮制定交通擁堵收費政策的城市政府來說，交通擁堵費收入再分配的合理方案，應(yīng)該是將其收入設(shè)立專戶，完全回流到城市交通運輸系統(tǒng)，緩解交通建設(shè)資金短缺的問題，新建城市道路（沒有地鐵、輕軌的城市可以考慮從中劃出一部分用于地鐵、輕軌建設(shè)），擴(kuò)建既有道路，改善公交系統(tǒng)，安裝先進(jìn)的電子收費系統(tǒng)等，不斷提高城市公共交通服務(wù)績效。

最后需要指出的是，交通擁堵是世界性的城市管理難題，目前還沒有一種方式可以徹底解決城市交通擁堵問題。征收城市交通擁堵費作為一種有益的嘗試，其本身的作用也是有限的，還應(yīng)與其它治理方式一起共同為緩解城市交通擁堵發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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責(zé)任編輯：歐陽忠偉