基于包容均等的現(xiàn)代城市管理制度創(chuàng)新

馮周卓 高夢

導(dǎo)讀：城市的包容性發(fā)展應(yīng)該是一種惠及各個(gè)民生領(lǐng)域、各個(gè)社會群體的發(fā)展，應(yīng)該是一種政府與社會組織協(xié)同努力的發(fā)展。而當(dāng)前城市管理制度中卻普遍存在著公共服務(wù)難以均等化、政府對不同類型企業(yè)存在政策偏差、社會組織發(fā)展乏力、不同社會群體之間利益沖突等非包容問題。因此，急需在包容性發(fā)展理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)城市管理相關(guān)制度的創(chuàng)新，包括制定兼顧各個(gè)民生領(lǐng)域的城市發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施以納稅確定常住地的居住證制度、鼓勵(lì)社會組織承擔(dān)部分公共服務(wù)、制定重大公共事項(xiàng)利益相關(guān)人聽證制度。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.010

作為一個(gè)全新的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念和發(fā)展概念，包容性增長是2007年由亞洲開發(fā)銀行首先提出來的。有別于單純追求經(jīng)濟(jì)增長，包容性增長倡導(dǎo)的是“機(jī)會平等的增長”，①強(qiáng)調(diào)在公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長成果的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會領(lǐng)域的可持續(xù)的、協(xié)調(diào)的發(fā)展。中國國家主席胡錦濤在公開場合多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)包容性增長，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題，讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

博鰲亞洲論壇2011年年會以“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題，使得“包容性發(fā)展”理念一經(jīng)提出就具有重大意義?！鞍l(fā)展”不僅僅是指經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量的增加，還包括教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等涉及民生的各個(gè)領(lǐng)域的共同發(fā)展。包容性發(fā)展繼承了包容性增長的基本內(nèi)核，是包容性增長在民生領(lǐng)域的邏輯延伸。包容性發(fā)展倡導(dǎo)的是不僅要在經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的包容性增長，而且要在社會建設(shè)中，在涉及人民安居樂業(yè)的各個(gè)民生領(lǐng)域中，堅(jiān)持以人為本、機(jī)會平等與科學(xué)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會的和諧包容，使得經(jīng)濟(jì)、民生和社會在包容性發(fā)展理念的作用下相互推動，共同發(fā)展。

根據(jù)“委托-代理”理論，城市管理的主體——政府同時(shí)也是公民委托的客體，其享有市民賦予的權(quán)力，也應(yīng)承擔(dān)維護(hù)全體市民利益的責(zé)任，為市民的生存和發(fā)展提供良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和制度環(huán)境，保障其接受教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各方面服務(wù)的機(jī)會，共享城市發(fā)展成果，而這正是包容性發(fā)展題中之義。因此，城市管理應(yīng)遵循包容性發(fā)展理念，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、民生和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、城市包容性發(fā)展的內(nèi)涵

（一）包容性發(fā)展是一個(gè)價(jià)值概念

“包容性增長”是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而“包容性發(fā)展”則涵蓋了更多的政治哲學(xué)的內(nèi)涵。從政治學(xué)視角看，發(fā)展是一個(gè)民生概念，體現(xiàn)了個(gè)體或群體在財(cái)富增長的基礎(chǔ)上對當(dāng)前社會現(xiàn)狀的滿意度感受，以及對未來滿意度趨勢的預(yù)期。包容則是基于整個(gè)人類來看問題的哲學(xué)概念，它具有整體性、公平性、普惠性的內(nèi)涵。首先，從整體性來說，發(fā)展應(yīng)當(dāng)是整體的，經(jīng)濟(jì)的增長、環(huán)境的改善等不能只是少數(shù)人獨(dú)享，資源不能為少數(shù)企業(yè)所壟斷。其次，從公平性來說，發(fā)展是每一個(gè)公民應(yīng)得的權(quán)利，而不能只限于少數(shù)人。從普惠性來說，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展是全體國民提供資源和勞動的結(jié)果，人民的政府要求國家政治活動追求的是普遍的善。只有發(fā)展的成果普遍惠及國民，政府才能得到民眾的擁護(hù)。

（二）包容性發(fā)展應(yīng)惠及民生領(lǐng)域

中國社科院2011年8月發(fā)布了第四部《中國城市發(fā)展報(bào)告》。報(bào)告指出，“當(dāng)前城市發(fā)展中的民生問題日益凸顯”，②已經(jīng)成為社會建設(shè)的一個(gè)核心問題。因此，城市包容性發(fā)展應(yīng)著力提高城市就業(yè)和收入水平，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級；實(shí)現(xiàn)社會保障跨越式發(fā)展，城市居民參保水平大幅提升，工傷保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例逐步攀升；穩(wěn)步推進(jìn)城市均衡教育改革，實(shí)現(xiàn)教育水平大幅提高，逐步增加普通中小學(xué)師生比；深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，降低城鎮(zhèn)居民醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)；改善城市居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市生活質(zhì)量顯著提高，用水普及率、城市污水處理率、城市燃?xì)馄占奥省⑸罾鵁o害化處理、建成區(qū)綠化覆蓋率等明顯提升。

（三）包容性發(fā)展應(yīng)惠及各個(gè)階層

機(jī)會平等與成果共享是包容性增長和發(fā)展的基本內(nèi)涵。當(dāng)前，過大的或者不斷擴(kuò)大的收入和非收入差距使得經(jīng)濟(jì)增長成果難以惠及所有民眾，并由此形成了優(yōu)勢資源占有者或高收入者對弱勢群體和貧困人口在政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利方面的剝奪，以及社會生活中的排斥。這種剝奪或排斥集中表現(xiàn)于市民在接受基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及其他基本社會服務(wù)等方面面臨明顯的機(jī)會不平等。顯然，這種城市各社會階層之間發(fā)展機(jī)會的不平等，會加劇城市不同群體之間的利益沖突，降低城市社會整合度，影響城市管理制度的有效性，最終損害城市經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的前景。因此，包容性發(fā)展要求理順收入分配關(guān)系，調(diào)節(jié)不同居民收入增長比例，避免收入差距矛盾惡化，著力提高低收入者收入水平，擴(kuò)大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。同時(shí)加大對低收入和中等收入人群，特別是城市無業(yè)、失業(yè)和低保人員的政策幫助，加大居民居住保障力度，規(guī)范房地產(chǎn)市場，增加低價(jià)房供應(yīng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)，加大危房改造，同時(shí)著力促進(jìn)城市居民基本公共服務(wù)均等化。

（四）包容性發(fā)展需政府與社會組織協(xié)同

由于物質(zhì)基礎(chǔ)、信息資源和社會支持的有限性，政府能力也必定是有限的，有限的政府能力只能承擔(dān)有限的政府職能。而社會組織因其力量來源廣泛、代表范圍廣泛，并在特定領(lǐng)域具有專業(yè)性，故能在社會發(fā)展中發(fā)揮維護(hù)、協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)社會總體目標(biāo)的功能。在變管制政府為服務(wù)型政府的進(jìn)程中，城市地方政府應(yīng)逐步從眾多微觀層面的事務(wù)性服務(wù)中抽離，變服務(wù)提供者為服務(wù)監(jiān)管者，而讓社會組織更大程度上地承擔(dān)部分行業(yè)管理職能、城市社區(qū)的公共服務(wù)職能、社會慈善和社會公益職能。改革開放以后，我國社會組織發(fā)展迅速，迄今為止已形成門類較為齊全的發(fā)展體系，并日益顯示出強(qiáng)大的社會管理功能，社會組織已涉及和深入城市社會生活的各個(gè)層面，在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、參與城市公共管理、開展公益活動和擴(kuò)大對外交往等方面都顯示出越來越重要的作用。因此，城市的包容性發(fā)展是保障社會組織健康運(yùn)行的發(fā)展，更是政府和社會組織協(xié)同努力的發(fā)展。

二、當(dāng)前城市管理制度的非包容性問題

(一)公共服務(wù)只惠及本地戶籍居民

據(jù)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào),目前我國總?cè)丝诔?3.39億，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口超過2.61億，比2000年增加了1.17億，增長81.03%。其中非市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為2.21萬，比2000年增加了1億，增長82.89%，這意味著每6個(gè)中國人就有1個(gè)是流動人口，而每5個(gè)流動人口中至少有4個(gè)為非市轄區(qū)戶口。如此大規(guī)模的人口流動，在很大程度上是由于農(nóng)村人口源源不斷涌入城市造成的，這在給城市資源環(huán)境帶來沉重壓力的同時(shí)，也對城市管理提出了更高的要求。然而，我們看到，當(dāng)前我國城市管理在接納、服務(wù)外來人員中存在明顯的政策偏差與不完善，城市公共服務(wù)大多只惠及本地戶籍居民，針對外來務(wù)工人員的公共服務(wù)嚴(yán)重不足。

外來務(wù)工人員由于其暫住者身份，而在公共服務(wù)方面受到歧視，本地居民享受的大多數(shù)公共服務(wù)，外來務(wù)工人員都無法享受到。他們沒有機(jī)會參加城市各項(xiàng)社會保險(xiǎn)，難以獲得住房保障。由于沒有當(dāng)?shù)貞艨冢渥优y以在當(dāng)?shù)亟邮芙逃?。國家人口?jì)生委2011年10月9日發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2011》顯示，我國52%的就業(yè)流動人口未參加任何社會保險(xiǎn)，75%的流動人口家庭在流入地租房居住，房租占流動人口家庭總支出的22.8%，4.5%的流動人口家庭人均收入低于500元，27%的家庭人均收入低于1000元。城市外來務(wù)工人員在很多情況下要忍受貧困和歧視的雙重壓力，一定程度上成為部分人走上反社會的、犯罪道路的推力，成為城市發(fā)展的不安定因素。突破戶籍障礙，使城市所有人口平等地享有社會公共服務(wù)，是城市包容性發(fā)展的基本要求，也是城市社會管理綜合改革的主要目標(biāo)。

（二）政府對不同企業(yè)存在政策偏差

1、重視國有企業(yè)、輕視民營企業(yè)

作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營企業(yè)具有靈活性強(qiáng)、成本較低的重要優(yōu)勢，在其成長、發(fā)展過程中，民營企業(yè)為勞動力市場創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，對我國GDP增長作出了突出貢獻(xiàn)?？梢哉f，民營企業(yè)能否繁榮發(fā)展，緊密地關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會能否實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。當(dāng)前我國民營企業(yè)發(fā)展仍面臨諸多困難，一方面表現(xiàn)在一些宏觀領(lǐng)域中，民營企業(yè)面臨的政策門檻過高，另一方面則是民營企業(yè)中高素質(zhì)人才短缺，管理方式不科學(xué)，在其擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)面臨融資渠道少、信息不對稱的困局。究其原因，一方面是公眾對民營企業(yè)的認(rèn)識還不太準(zhǔn)確，阻礙了民營企業(yè)吸收大批優(yōu)秀人才，但更重要的還是在于政府對民營企業(yè)不夠重視，不能從政策上給予民營企業(yè)發(fā)展空間與充分支持，而將政策指向了保護(hù)國有企業(yè)這個(gè)納稅大戶，從而在制度上形成了重國企、輕民企的偏差局面。

然而，我們應(yīng)該看到民營企業(yè)在技術(shù)與產(chǎn)品創(chuàng)新上的強(qiáng)大優(yōu)勢，因其規(guī)模較小，結(jié)構(gòu)靈活，能夠快速實(shí)現(xiàn)企業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)品升級換代，從而加快我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐。因此，政府應(yīng)在加大重視民營企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的相互合作、相互監(jiān)督，從而在做大市場蛋糕、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)，減少腐敗發(fā)生的可能、進(jìn)一步優(yōu)化市場環(huán)境。要降低民營企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)民營企業(yè)發(fā)展的政策支持，拓寬民營企業(yè)融資渠道，幫助民營企業(yè)解決發(fā)展的資金、信息和人才難題。

2、重視大型企業(yè)、輕視中小企業(yè)

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，相對于中小型企業(yè)而言，大型企業(yè)因其規(guī)模優(yōu)勢，及在解決就業(yè)方面的重要作用，而具有較好的政策環(huán)境。這種優(yōu)勢集中體現(xiàn)在企業(yè)融資、繳稅、土地使用等多個(gè)方面，并進(jìn)一步促進(jìn)大型企業(yè)獲得更多的資金、信息和人才資源。與此相反，雖然中小型企業(yè)在消除壟斷、激活市場活力、推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面具有重要作用，但在當(dāng)前制度環(huán)境中難以獲得長足發(fā)展。在很多情況下，中小型企業(yè)淪為政府緩解就業(yè)和賺取外匯的短期行為，政府依靠中小型企業(yè)增加GDP，卻不提供其持續(xù)發(fā)展的政策環(huán)境和市場環(huán)境，導(dǎo)致中小型企業(yè)面臨資金、人才等一系列難題，成為沒人管的孩子，自生自滅，并最終過早夭折。

雖然當(dāng)前針對中小型企業(yè)的發(fā)展不少地區(qū)已經(jīng)出臺了一些外部稅收支持、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)政策措施，但政策落實(shí)尚不到位。中小型企業(yè)的發(fā)展需要地方政府和中央政府同時(shí)出力，形成不同層次上的政策組合。另外，要加大對中小企業(yè)的培訓(xùn)，讓他們進(jìn)入好的發(fā)展領(lǐng)域健康發(fā)展，促進(jìn)中小企業(yè)變大變強(qiáng)。

（三）社會組織發(fā)展乏力影響公共服務(wù)

社會組織是公民自治的組織，它具有非政府性和公益性，社會組織的蓬勃發(fā)展是公民社會形成的重要標(biāo)志。培育和發(fā)展社會組織，對于保障城市公共服務(wù)的提供、維護(hù)和加強(qiáng)城市社會管理、實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展成果共享、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。但當(dāng)前我國城市社會組織，尤其是基層社會組織仍然在政策、資金、人才和管理四個(gè)方面受到制約，主要表現(xiàn)為“政策法規(guī)滯后、管理服務(wù)滯后、發(fā)展資金短缺、急需人才短缺”。③

首先，社會組織的整個(gè)成長和發(fā)展過程，均需要政府的一系列政策法規(guī)貫穿始終。而當(dāng)前我國社會組織的生長面臨諸多的制度不健全，主要包括事前社會組織的準(zhǔn)入設(shè)置制度不健全、事中審批制度不健全和事后監(jiān)管制度不健全。這一方面阻礙了我國社會組織大規(guī)模、快速發(fā)展的步伐，另一方面又使得社會組織在發(fā)展過程難以得到有效監(jiān)管，導(dǎo)致其違背組織目標(biāo)，損害公共利益。其次，由于資源的有限性，社會組織難以吸納優(yōu)秀人才，創(chuàng)新管理技術(shù)，其管理服務(wù)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會對組織發(fā)展的各項(xiàng)要求。第三，社會組織發(fā)展資金不足，缺口較大。主要原因是政府對社會組織的資助不夠，而同時(shí)社會組織從民間資本和境外資本中吸收閑置資金不足。第四，當(dāng)前我國社會組織發(fā)展人力資源的突破口尚未打開，人才吸收的有效機(jī)制尚未形成，優(yōu)秀管理人才和專業(yè)人才缺口較大。

（四）不同社會群體利益沖突頻繁

當(dāng)前城市發(fā)展中不同群體經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和文化利益上的差異和矛盾日益突顯，居民收入差異日益加大，城市社會發(fā)展中馬太效應(yīng)越來越明顯，由權(quán)力導(dǎo)致的社會不公正現(xiàn)象逐漸充斥著我們的日常生活。這種不同群體利益差異不斷拉大，特別是貧富兩極分化的發(fā)展趨勢，不僅嚴(yán)重背離了包容性增長與發(fā)展的機(jī)會平等、成果共享的基本內(nèi)涵，而且如若不及時(shí)有效調(diào)控，將會動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，引發(fā)更嚴(yán)重的社會問題，甚至是社會危機(jī)。

不同群體間利益差異與沖突，一方面是由于不同群體的資源分布不同，科技教育水平不同，發(fā)展程度不同，使得優(yōu)勢資源的占有者通過壟斷獲得高收入，人為拉大居民之間的收入差距；另一方面是由于法規(guī)制度不健全和政策執(zhí)行不到位，缺乏對違反權(quán)力使用規(guī)則現(xiàn)象的監(jiān)管體系，同時(shí)對權(quán)力濫用者的懲罰難以落實(shí)到位。

三、關(guān)于現(xiàn)代城市管理創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)

(一)強(qiáng)化人大立法監(jiān)管，確保發(fā)展普惠各方

溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上所作的政府工作報(bào)告中莊嚴(yán)承諾：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會更加公正、更加和諧?！雹苷畱?yīng)按照尊重知識、尊重人才、尊重勞動和尊重創(chuàng)造的精神，給尊嚴(yán)讓位，給人的自由和全面發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，讓人們更多地感受和享受到幸福的、有尊嚴(yán)的生活。中國地域遼闊，不同地區(qū)間的發(fā)展不平衡，文化傳統(tǒng)也不同，因此有必要使得各個(gè)地方依照本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)和社會成熟度來制定本地的相關(guān)法律法規(guī)，滿足當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕妼卜?wù)的需求。

地方人大是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，其成員是人民利益的代表，應(yīng)秉承為人民服務(wù)的實(shí)踐要求，從提供支撐、營造環(huán)境、嚴(yán)格把關(guān)等多個(gè)層面，全面有效服務(wù)城市發(fā)展。一方面通過有效的公共財(cái)政預(yù)算管理為城市居民生活創(chuàng)造良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面應(yīng)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及各個(gè)民生領(lǐng)域、惠及各類人群。城市發(fā)展規(guī)劃要避免隨當(dāng)政者的喜好而定，應(yīng)致力于建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城市管理機(jī)制和民生保障機(jī)制，盡快建立起覆蓋面廣、城市居民都能受益的失業(yè)保障、養(yǎng)老保障等社會保障制度，制定房地產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范和完善房地產(chǎn)市場，健全中低收入家庭住房保障制度和住房公積金制度，大力發(fā)展教育事業(yè)，促進(jìn)教育公平，提高教育質(zhì)量，讓教育發(fā)展成果惠及每一個(gè)孩子。

(二)實(shí)行民權(quán)納稅掛鉤，確保居民權(quán)力平等

2005年世界首腦會議發(fā)表的《千年發(fā)展目標(biāo)宣言》提出人民享有尊嚴(yán)生活的權(quán)利，有尊嚴(yán)的生活最基本的條件是免于匱乏和恐懼。有尊嚴(yán)的生活不是來自賜予，而是來自人民的自由勞動。一個(gè)城市的公共財(cái)政收入源自在該城市工作的勞動者，秉承“勞動者享有”的原則，應(yīng)當(dāng)實(shí)施依納稅確定常住地的居住證制度，以居住證取代長期以來困住中國人民和中國社會的城鄉(xiāng)身份制度，解除城鄉(xiāng)隔閡的桎梏。這樣做能夠使得城市所有納稅主體均能享受各項(xiàng)居民權(quán)利和城市公共服務(wù)，不受戶籍限制，從而消除由等級地位、地理分割等原因造成的社會排斥，尤其是外來務(wù)工人員在接受基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及其他基本社會服務(wù)等方面面臨明顯的機(jī)會不平等，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城市所有常駐居民基本權(quán)利平等的社會建設(shè)目標(biāo)。

實(shí)施依納稅確定常住地的居住證制度，讓所有城市居民擁有平等的社會權(quán)利，有助于調(diào)和由貧富差距帶來的社會矛盾，緩解不同利益群體之間的沖突，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)每個(gè)人、每個(gè)群體的全面發(fā)展與社會的和諧包容。具體做法可以基于統(tǒng)一的身份證編號系統(tǒng)，加上居民納稅信息，建立城市的居民信息系統(tǒng)，再依托“智慧城市”系統(tǒng)的信息技術(shù)，就可以有效地保障居民獲得平等的公共服務(wù)，避免少數(shù)人的尋租?？傊?，實(shí)施居民基本權(quán)利與納稅掛鉤的制度，對構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城市具有重要意義。

（三）明確公共服務(wù)范圍，構(gòu)建多元服務(wù)制度

溫家寶總理指出:“公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活提供保障和創(chuàng)造條件?！闭谏鲜龇?wù)范圍內(nèi)履行職能，但提供服務(wù)必須找準(zhǔn)自己的定位，既要承擔(dān)保障公共服務(wù)供給的法定職責(zé)，又要避免滑入大包大攬的全能政府或者陷入瑣碎的公共服務(wù)細(xì)節(jié)中而因小失大。因此，政府因明確將自己的職能定位于宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管上，通過大膽和合理的授權(quán)，使非營利組織、有特許經(jīng)營權(quán)的工商企業(yè)組織等社會組織提供相應(yīng)的公共服務(wù)，在不同領(lǐng)域和不同層次上形成既競爭又合作的關(guān)系，從而使服務(wù)質(zhì)量得到改善和提高。

培育和發(fā)展社會組織，最重要的是健全制度，創(chuàng)新政策。首先應(yīng)改革登記制度，簡化審批程序，降低準(zhǔn)入門檻。改變相關(guān)管理部門的工作思路，由主管變?yōu)閷ι鐣M織設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)，變事前審查為事后監(jiān)督，簡化、放寬社會組織成立的審批程序，降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并為各類社會組織設(shè)立提供“一站式”服務(wù)。其次應(yīng)完善組織內(nèi)部監(jiān)管制度，健全理事會、監(jiān)事會等組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行內(nèi)部自我監(jiān)督、自我約束、自我控制的運(yùn)行機(jī)制，確保組織紀(jì)律嚴(yán)明，監(jiān)控有力，發(fā)展持久。最后是不斷增強(qiáng)社會組織的效率，社會組織在成長過程中一方面應(yīng)不斷加強(qiáng)其公益性和社會服務(wù)性，另一方面，應(yīng)通過政策支持和民間吸收等方式引進(jìn)大量專業(yè)人才和先進(jìn)管理技術(shù)，提高公益效率。

（四）實(shí)行公共事項(xiàng)聽證，保障利益各方權(quán)益

公共事項(xiàng)因其涉及領(lǐng)域和牽涉利益的廣泛性，決定了其復(fù)雜性。政府在公共事項(xiàng)上的決策一方面必須保證效率，同時(shí)必須兼顧公平，須在達(dá)成決策目標(biāo)的同時(shí)，充分體現(xiàn)群眾的意愿，兼顧各個(gè)群體的利益訴求，保障社會有序、和諧發(fā)展。由于資源的有限性，政府決策時(shí)往往難以清楚地了解所有相關(guān)群體的需求，因而存在厚此薄彼的情況，甚至損害了某些群體的利益，而民眾也因?yàn)槿狈π枨蟊磉_(dá)渠道，而難以融入社會政治、經(jīng)濟(jì)生活，這嚴(yán)重阻礙了民主社會的進(jìn)程，不利于加快建設(shè)社會主義和諧社會。因此，制定重大公共事項(xiàng)利益相關(guān)人聽證制度對于社會的包容性發(fā)展具有重大意義。

城市公共事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，城市管理聽證制度也需形成一整套完整的體系，包括民意咨詢、聽證質(zhì)詢、調(diào)查評估等一系列相互關(guān)聯(lián)的工作。地方政府在重大決策的醞釀階段，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和涉及部門要深入到利益關(guān)系群體中進(jìn)行調(diào)研，面對面征求群眾的意見和要求，并形成調(diào)研報(bào)告，作為決策的參考。在形成初步?jīng)Q策后，須召開由人大代表、政協(xié)委員、各個(gè)利益相關(guān)群體的群眾代表等列席的公共事項(xiàng)決策聽證會，且須嚴(yán)格保障群眾代表的與會人數(shù)及其代表性，杜絕冒充、派遣等現(xiàn)象，群眾代表可對政策的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)詢，保障群眾保護(hù)自身利益的話語權(quán)。政府應(yīng)通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)傳媒向社會公開發(fā)布公共事項(xiàng)重大決策，并加強(qiáng)對公共政策執(zhí)行的信訪、舉報(bào)等制度的建設(shè)。

（五）建構(gòu)“智慧城市”網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城管信息共享

我們的政府正努力實(shí)現(xiàn)向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)型，面對龐大的流動人口、復(fù)雜的社會服務(wù)工作等，城市管理部門和規(guī)劃部門要擴(kuò)大對公民的服務(wù)必須充分利用信息技術(shù)，如基于互聯(lián)網(wǎng)、大面積網(wǎng)絡(luò)和移動計(jì)算結(jié)合而成的“智慧城市”系統(tǒng)。城市管理機(jī)構(gòu)通過與公民和企業(yè)的數(shù)字聯(lián)系，使各個(gè)社區(qū)和機(jī)構(gòu)連成一體，實(shí)現(xiàn)信息的快速共享。智慧城市系統(tǒng)既能幫助市民便捷辦事，又能幫助政府提高對風(fēng)險(xiǎn)的管控以及更好地實(shí)現(xiàn)對市民的承諾。

結(jié)語

包容性發(fā)展理念將是未來長時(shí)期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的指導(dǎo)方略，而城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對國家的興盛和強(qiáng)大至關(guān)重要，因此，如何創(chuàng)新城市管理制度，實(shí)現(xiàn)社會成員的機(jī)會平等、成果共享，經(jīng)濟(jì)、民生和社會的和諧包容，是城市管理的一項(xiàng)重要課題。本文通過辨析包容性發(fā)展概念，在分析當(dāng)前我國城市非包容性發(fā)展問題的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于創(chuàng)新城市管理制度的若干設(shè)想，這是一個(gè)公民作為一個(gè)利益相關(guān)者所盡的責(zé)任，希望對城市管理者有所參考。包容性發(fā)展既是目的，又是手段，我們的城市應(yīng)該在包容性和可持續(xù)性發(fā)展中，讓廣大居民生活得更幸福、更美好，讓社會更和諧、更公正。

注釋:

①林毅夫，莊巨忠，湯敏，林暾.以共享式增長促進(jìn)社會和諧[M].北京：中國計(jì)劃出版社，2008.34.

②潘家華，魏后凱. 中國城市發(fā)展報(bào)告（No.4聚焦民生）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.1.

③岳金柱.解決制約培育和發(fā)展社會組織“瓶頸”對策的思考[J].社團(tuán)管理研究，2009(11).

④溫家寶.“讓人民生活得更加幸福更有尊嚴(yán)”[N].人民日報(bào)，2010-03-17.

責(zé)任編輯：張煒