中國(guó)黨際協(xié)商的政治過程分析

丁長(zhǎng)艷

[摘 要]黨際協(xié)商既是中國(guó)政治系統(tǒng)的重要組成部分，也是政黨政治的具體形態(tài)之一。已有的政黨結(jié)構(gòu)尤其是黨際協(xié)商結(jié)構(gòu)為公共政策過程提供結(jié)構(gòu)化的政治基礎(chǔ)，同時(shí)也在公共政策過程中形成與結(jié)構(gòu)相應(yīng)的具體形態(tài)。政治系統(tǒng)的發(fā)展要求政黨結(jié)構(gòu)和黨際關(guān)系不斷制度化和規(guī)范化，以適應(yīng)現(xiàn)代政治系統(tǒng)發(fā)展的需要，同時(shí)，對(duì)黨際協(xié)商的運(yùn)行過程及其形態(tài)的分析，有助于更好地理解中國(guó)政黨政治的政治過程及其邏輯。

[關(guān)鍵詞]政黨結(jié)構(gòu)；黨際協(xié)商；公共政策

中圖分類號(hào)：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2012）01-0014-04オ

中國(guó)的政黨結(jié)構(gòu)影響和支配政府具體過程，即公共政策過程。政黨結(jié)構(gòu)形態(tài)和黨際關(guān)系影響公共政策的原則、方向、過程和實(shí)際效果。本文對(duì)黨際協(xié)商的政治形態(tài)和在公共政策過程中的具體形態(tài)進(jìn)行分析，試圖厘清兩種不同“身份”的黨際協(xié)商之間的異同和各自的作用，從而更加明確政治過程與公共行政過程的聯(lián)系性，增強(qiáng)黨際協(xié)商及其在公共政策中的科學(xué)性和有效性。

一、政黨政治結(jié)構(gòu)中的黨際協(xié)商形態(tài)

現(xiàn)代性要求政治體系以民主化為發(fā)展方向，建立有限政府，規(guī)范政府權(quán)力，直接表現(xiàn)就是公共政策制定的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。政治系統(tǒng)的功能發(fā)揮既內(nèi)生于國(guó)情，又要適應(yīng)現(xiàn)代性。在我國(guó)的實(shí)際政治過程中，執(zhí)政黨在宏觀層面決定政治系統(tǒng)的方向和原則；中觀層面支配政黨制度運(yùn)行績(jī)效和黨際關(guān)系，引導(dǎo)國(guó)家社會(huì)良性的互動(dòng)；微觀層面影響并滲透于公共權(quán)力的運(yùn)行過程。

在國(guó)家政權(quán)層面，政黨結(jié)構(gòu)以憲法和法律形式嵌入政治系統(tǒng)，并且不斷制度化。“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國(guó)民主化中的重要制度資源，政黨領(lǐng)導(dǎo)為有序民主化提供了領(lǐng)導(dǎo)力量，多黨合作能夠把多黨納入到政治體系中來，使得多黨在有效的政治制度中平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)”^[1](P77]。在此基礎(chǔ)上各政黨之間通過共同的政治原則聯(lián)系起來。”各民主黨派的建黨原則是民主集中制，其他制度由此演繹而來……民主黨派的制度要素劃分為根本制度和——民主集中制和基本制度——黨的代表大會(huì)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、選舉制度等^[2](P129]。“民主集中制”是民主黨派的組織要素，也是黨際協(xié)商的機(jī)制基礎(chǔ)。

民主黨派以參政黨身份進(jìn)入政治系統(tǒng)：民主黨派圍繞國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行過程展開不同層次的行為?？傇瓌t是參加國(guó)家政權(quán)及其建設(shè)，具體方面是分別就國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)管理，參與國(guó)家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，其實(shí)際效力和實(shí)現(xiàn)程度受“非對(duì)稱性政黨”結(jié)構(gòu)約束，政黨結(jié)構(gòu)制約黨際關(guān)系：“非競(jìng)爭(zhēng)性與協(xié)商性關(guān)系”。非競(jìng)爭(zhēng)性體現(xiàn)為政治權(quán)力主體的一元性，民主黨派認(rèn)同執(zhí)政黨的價(jià)值和權(quán)威性；協(xié)商性是基于對(duì)歷史協(xié)商建國(guó)傳統(tǒng)的繼承，歷史實(shí)踐也表明“協(xié)商是共和政治在中國(guó)的基礎(chǔ)和基本表現(xiàn)”^{[3]。毛澤東認(rèn)為，“共產(chǎn)黨要永遠(yuǎn)與非黨人士合作，這樣就不容易做壞事和發(fā)生官僚主義?！?sup>[4](P14]}具體政治過程中，“在有關(guān)國(guó)家重大方針政策問題上通過協(xié)商達(dá)到高度共識(shí)是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)執(zhí)政合法性和民主性的重要和獨(dú)特的解讀”^[5]。

對(duì)于政治系統(tǒng)而言，各要素之間既共存也有沖突，“現(xiàn)實(shí)世界中的政治社會(huì)都可以發(fā)現(xiàn)或多或少是——共識(shí)的或沖突的；整合的或分裂的，或稱非整合的；同質(zhì)的或異質(zhì)的?！?sup>[6](P105]政治系統(tǒng)就是共識(shí)與沖突不斷磨合形成的均衡產(chǎn)物，大多數(shù)情況下政治生活的目的是追求共識(shí)，包括共同體層次的共識(shí)、政體層次的共識(shí)和政策層次的共識(shí)

戴維?伊斯頓認(rèn)為共識(shí)主要分為意識(shí)形態(tài)、結(jié)構(gòu)和個(gè)人的合法性三種，而在薩托利看來，與共同體、政體和政策層面相對(duì)應(yīng)的是基本共識(shí)、程序共識(shí)和政策共識(shí)。參見[美]戴維?伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1989年版，第18章；[美]喬萬尼?薩托利：《民主新論》，上海人民出版社2009年版，第106頁。。

我國(guó)黨際協(xié)商在前兩者基礎(chǔ)上，主要涉及政策層面。方法上主要以政黨形式和個(gè)體成員方式協(xié)商與互動(dòng)。改革前的歷史實(shí)踐表明，黨際關(guān)系正?；椭贫然某潭戎湔螌?shí)踐過程。經(jīng)歷曲折才形成良性的協(xié)商主體格局：“在中國(guó)的政黨制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位供給了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化所需要的領(lǐng)導(dǎo)力量，各民主黨派的恢復(fù)和發(fā)展供給了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化所需要的合作力量，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的合作與政治協(xié)商供給了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化所需要的民主資源。”^[1](P73]

二、黨際協(xié)商在公共政策す程中的具體形態(tài)

現(xiàn)代公共政策理論認(rèn)為，公共政策系統(tǒng)涵蓋外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)兩個(gè)因素。前者指公共政策系統(tǒng)依托的經(jīng)濟(jì)地理因素、政治因素、社會(huì)文化因素、全球和國(guó)際因素；后者主要包括政策的主體、客體、價(jià)值、資源、信息和工具等^[7](P87-102]。在全球化背景下，中國(guó)公共政策制定以現(xiàn)代性和科學(xué)性為導(dǎo)向。在追求兩個(gè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，首先要明確中國(guó)公共政策制定的政治基礎(chǔ)：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作為制度基礎(chǔ)，政治協(xié)商為原則，人民政協(xié)等形式為協(xié)商平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公民積極參與政治過程。作為“對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行權(quán)威性分配”的公共政策既依賴政治體系的合法性，也追求自身合法性?！霸谌魏握蜗到y(tǒng)中，均存在著兩種層次的政策合法化，第一層為政治系統(tǒng)取得統(tǒng)治正當(dāng)性的過程；第二層次為政策取得法定地位的過程。”^[8](P10]兩個(gè)層次的合法性獲得具有相互的支撐關(guān)系，中國(guó)政治過程中的黨際協(xié)商在政治系統(tǒng)合法性的基礎(chǔ)上，通過公共政策的合法性獲得過程來強(qiáng)化前者。黨際協(xié)商通過依附不同組織滲透和嵌入公共政策系統(tǒng)。

第一，圍繞增強(qiáng)公共政策科學(xué)性、民主性目標(biāo)，執(zhí)政黨和民主黨派及其成員通過高層進(jìn)行協(xié)商。中央層面有：（1）高層民主協(xié)商會(huì)。執(zhí)政黨主要領(lǐng)導(dǎo)人邀請(qǐng)民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士舉行民主協(xié)商會(huì)，就中共中央將要提出的大政方針問題進(jìn)行協(xié)商（一般每年舉行一次），主導(dǎo)方是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人，采用個(gè)體化協(xié)商方式。（2）高層次、小范圍談心會(huì)。執(zhí)政黨主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)形勢(shì)需要，不定期邀請(qǐng)民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士舉行高層次、小范圍談心活動(dòng)。（3）座談會(huì)。由中共召開民主黨派、無黨派人士座談會(huì)，通報(bào)或交流重要情況，傳達(dá)重要文件，聽取民主黨派、無黨派人士提出的政策性建議或討論某些專題（大概每?jī)稍屡e行一次）。（4）重大事件隨時(shí)通報(bào)。該層面的主導(dǎo)方是執(zhí)政黨及其成員。

第二，以各民主黨派及其成員為主體的協(xié)商方式。各民主黨派和無黨派人士可就國(guó)家大政方針和現(xiàn)代化建設(shè)中的重大問題向中共中央提出書面的政策性建議，也可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談。以上形式原則上適用于中共地方黨委和民主黨派地方組織之間。

第三，除日常的非正式的協(xié)商方式外，還通過制度化平臺(tái)——人民政協(xié)溝通和協(xié)商。胡錦濤指出：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式?！?sup>[9](P745]人民政協(xié)為黨際協(xié)商提供制度和機(jī)構(gòu)平臺(tái)，民主黨派以本黨派名義發(fā)言、提出議案；尊重民主黨派和無黨派政協(xié)委員的視察、舉報(bào)及參與調(diào)查和檢查活動(dòng)的權(quán)利。前兩種類型是直接協(xié)商，通過人民政協(xié)的協(xié)商屬于間接協(xié)商政治協(xié)商是中共和民主黨派的重要的多黨合作方式，主要分為兩類：一類是直接協(xié)商，即中共和各民主黨派直接進(jìn)行的政治協(xié)商；一類是間接協(xié)商，即在人民政協(xié)中進(jìn)行的政治協(xié)商。參見鄭憲：《中國(guó)參政黨運(yùn)行機(jī)制》，學(xué)苑出版社2000年版，第81-82頁。

。

第四，立法、行政和司法部門的中共黨員和民主黨派成員之間的個(gè)體性協(xié)商。在立法、行政和司法部門，選配民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委和縣以上地方政府及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。以國(guó)家機(jī)構(gòu)成員名義參與公共政策制定，有利于公共政策制定主體多元化。民主黨派成員的專業(yè)化為公共政策制定提供智力支持，政府及其有關(guān)部門可聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士兼職，任顧問或參加咨詢機(jī)構(gòu)，也可就某些專題請(qǐng)民主黨派調(diào)查研究并提出建議，政府部門就專業(yè)性問題同民主黨派對(duì)口協(xié)商，在重大決策之前，組織有關(guān)民主黨派座談、征求意見等。

這些具體的形式體現(xiàn)了公共政策過程中的“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，參政黨合作，人民政協(xié)提供平臺(tái)，政府提供政治場(chǎng)域”特征。從不同政治主體在政治系統(tǒng)中的地位出發(fā)，公共政策也呈現(xiàn)“同心圓”的結(jié)構(gòu)化效應(yīng)。執(zhí)政黨和民主黨派之間形成主體和次級(jí)主體的區(qū)分，執(zhí)政黨是政策制定中協(xié)商主導(dǎo)方，黨際協(xié)商關(guān)系及其形態(tài)受執(zhí)政黨和民主黨派關(guān)系約束，民主黨派輔助執(zhí)政黨，具有咨詢性。執(zhí)政黨和民主黨派、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)體形成不同層級(jí)的利益輸入結(jié)構(gòu)：第一，執(zhí)政黨和政府是最重要的利益輸入渠道；第二，各民主黨派是所代表的一部分成員利益輸入的主要通道；第三，社會(huì)團(tuán)體是民眾進(jìn)行利益輸入的渠道之一；第四，公民個(gè)體形態(tài)的利益輸入方式。

從利益輸入角度來看，執(zhí)政黨和政府以及民主黨派的輸入渠道是公共政策過程的主要方式。在公共政策議題確認(rèn)過程中，各民主黨派通過已有政治協(xié)商路徑就某些重大方面事項(xiàng)與執(zhí)政黨和政府進(jìn)行討論和協(xié)商，但只能提出公共議題，并就多方提出的議題發(fā)表意見和建議，沒有最后決策權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》指出，政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，是中國(guó)共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。在具體政治實(shí)踐中表現(xiàn)為“正式的會(huì)議”和“非正式的會(huì)議”在當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)實(shí)中，幾乎所有重要的政治決定都是通過會(huì)議作出的，會(huì)議制度的首要政治溝通功能就是決策。其包含“正式的會(huì)議”和“非正式的會(huì)議”，并且由于政治主體的不同，會(huì)議也呈現(xiàn)出會(huì)議群的形式。參見謝岳：《當(dāng)代中國(guó)政治溝通》，上海人民出版社2006年版，第90頁。兩種形式，會(huì)議主體是執(zhí)政黨和民主黨派、人大、政府和政協(xié)。

執(zhí)政黨通過自身及其附屬性團(tuán)體或組織，作為社會(huì)利益聯(lián)系溝通渠道，在政黨支配下的公共政策過程“主要是體制內(nèi)部發(fā)起或精英動(dòng)員，社會(huì)大眾更多是作為政策執(zhí)行者，政黨的主要角色就是作為政策動(dòng)員的工具”^[10](P182]，影響各民主黨派公共政策參與者角色發(fā)揮，執(zhí)政黨和民主黨派的協(xié)商關(guān)系受諸多事實(shí)限制，包括：通過在立法機(jī)關(guān)中的黨員及其機(jī)構(gòu)以及影響立法來實(shí)現(xiàn)政策，立法機(jī)構(gòu)中中共黨員比例超過50%；各級(jí)政府機(jī)關(guān)和各部門中，中共黨員占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職位的人員占據(jù)大多數(shù)；執(zhí)政黨從黨紀(jì)層面到法律層面都可以對(duì)政策過程中的主體行為進(jìn)行調(diào)控和約束；執(zhí)政黨利用自身對(duì)各種社會(huì)團(tuán)體、群眾組織的影響優(yōu)勢(shì)，影響和支配政策社會(huì)影響力和實(shí)際效果。

綜上可知，公共政策過程中黨際協(xié)商的基本特點(diǎn)是：黨際協(xié)商雛形已具，形成一定的協(xié)商格局、路徑和方式；黨際協(xié)商過程中，執(zhí)政黨及其成員的態(tài)度和行為決定黨際協(xié)商的時(shí)間、范圍、頻度、形式和效果；各民主黨派作為協(xié)商一方參與協(xié)商時(shí)，既形成一個(gè)相對(duì)同一的角色，又各自具有一定的差異性，但是作為政黨的組織角色有待增強(qiáng)；各民主黨派與公共政策主體即政府的聯(lián)系是間接性的（除政府中的民主黨派成員外），與各級(jí)政府部門的溝通多采取間接和非正式的方式，缺乏建立在法律基礎(chǔ)上的具體制度路徑。

三、公共政策過程中黨際協(xié)商的限度

政黨結(jié)構(gòu)和關(guān)系制約政治結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)，公共政策過程中黨際協(xié)商具有權(quán)力合作特性，中國(guó)政治權(quán)力的主體，主要是指共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作這一政黨體制中，作為領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政黨和作為參政黨的各民主黨派。這種政黨合作掌握著政治權(quán)力不僅與現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展一致，也符合中國(guó)政治發(fā)展的邏輯^[11](P162]。公共政策過程中的黨際協(xié)商格局表明：協(xié)商對(duì)象在不同政治實(shí)體之間進(jìn)行組織性的傳遞，先由執(zhí)政黨的中央核心組織進(jìn)行商討，后以執(zhí)政黨的名義形成文件；人民政府通過人大批準(zhǔn)形成法律或直接形成政策。在公共政策過程中，黨際協(xié)商關(guān)系形態(tài)是重要的影響因素，但還沒形成相對(duì)制度化、法理化的機(jī)制和程序，主要問題有：一是協(xié)商范圍和具體邊界，范圍主要指涉及政府公共權(quán)力，而非籠統(tǒng)的政治話語；二是如何協(xié)商，即協(xié)商的制度化和程序化，將一些“可以或應(yīng)該性”的政治語言規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律條文，有助于協(xié)商的法理性；三是如何保障協(xié)商結(jié)果的有效性，這和前兩條是緊密關(guān)聯(lián)的。黨際協(xié)商限度主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，政黨結(jié)構(gòu)的制度化程度制約黨際協(xié)商及其在公共政策過程中的雙重形態(tài)?！罢h的制度化程度越高，政黨主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的可能性越低，程度越弱，主動(dòng)適應(yīng)的可能性就越高?！?sup>[12](P204]執(zhí)政黨之前的組織化程度較高，但制度化程度較低。由組織化到制度化狀態(tài)是社會(huì)發(fā)展的要求和結(jié)果，“從一定意義上講，一個(gè)國(guó)家的政黨制度是一個(gè)社會(huì)基本利益格局在政治生活中的體現(xiàn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)是任何政黨制度得以確立和延續(xù)的基礎(chǔ)?！?sup>[13](P133]社會(huì)結(jié)構(gòu)變化要求政治結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化，“領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政相對(duì)分離”是執(zhí)政黨應(yīng)對(duì)的權(quán)變形態(tài)。由于執(zhí)政黨自身是“在一個(gè)生活普遍政治化之后，使社會(huì)融入國(guó)家的交通規(guī)則就通過政黨體系結(jié)構(gòu)化的方式建立起來……政黨體制成為該社會(huì)的政治溝通體系”^[2](P65]，組織化程度較高的核心式執(zhí)政黨體系滲透到公共政策過程，黨際協(xié)商帶有這種模式化特征。

第二，民主黨派自身制度化不足是影響雙重“身份”的黨際協(xié)商效果的重要因素。執(zhí)政黨和民主黨派“已被統(tǒng)一進(jìn)中國(guó)政黨制度之內(nèi)，但兩者之間的張力仍是客觀存在的……接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和各民主黨派的獨(dú)立活動(dòng)這兩個(gè)方面都是政治生活的良好發(fā)展所必需的……這兩種需求分別來自社會(huì)對(duì)于穩(wěn)定與發(fā)展及權(quán)威與自由的需求?！?sup>[2](P343]相應(yīng)地，公共政策中黨際協(xié)商要不斷增強(qiáng)民主黨派的制度化，建立與公共政策經(jīng)常聯(lián)系的制度和機(jī)制。民主黨派參與協(xié)商的過程也是民主政治的運(yùn)作過程，執(zhí)政黨和民主黨派間的互動(dòng)形態(tài)和效果需要三方面的支撐：憲法和法律的保障；人民民主制度的有效運(yùn)作；黨內(nèi)民主體系的發(fā)展。除外部環(huán)境因素影響外，在我國(guó)這樣一種非競(jìng)爭(zhēng)性的政黨制度格局下，與參政黨的定位相對(duì)應(yīng)，各民主黨派在組織形式上相對(duì)而言是比較寬松的。組織形式寬松，操作上雖具有靈動(dòng)性，但公共政策協(xié)商過程中難以形成高度整合性力量以提高對(duì)公共政策的影響度。

第三，政府主導(dǎo)的公共政策制定模式具有較強(qiáng)精英色彩，政府內(nèi)的協(xié)商主要是小范圍的。執(zhí)政黨和各民主黨派與各自所聯(lián)系的社會(huì)力量和依賴的社會(huì)基礎(chǔ)之間所形成的黨際代表性有差異。前面已經(jīng)論述民主黨派在公共政策過程中的諸多協(xié)商形式多是個(gè)體性的，以個(gè)人名義尤其是著名的黨派人士更容易影響公共政策。個(gè)體化、精英式的小范圍協(xié)商很難作為普遍的協(xié)商方式延伸，操作的不確定性導(dǎo)致機(jī)制、程序和結(jié)果的不穩(wěn)定。

在我國(guó)，執(zhí)政黨和民主黨派成員在政府內(nèi)部對(duì)政策態(tài)度的差異性并非十分明顯，各自對(duì)公共政策過程的影響力是不對(duì)稱的。除執(zhí)政黨自身的制度化與其社會(huì)基礎(chǔ)的分化狀況有一定的延遲效應(yīng)外，精英化色彩較強(qiáng)的民主黨派及其社會(huì)基礎(chǔ)間的銜接和溝通也是脫節(jié)的，兩者都會(huì)影響黨際協(xié)商的有效性。公共政策過程中的黨際協(xié)商是政治結(jié)構(gòu)和政黨結(jié)構(gòu)在公共權(quán)力領(lǐng)域的具體表現(xiàn)和縮影，公共政策的主體和行為烙上權(quán)力結(jié)構(gòu)印記，規(guī)范和深化兩種形態(tài)的黨際協(xié)商，不僅能提高公共政策的科學(xué)性和有效性，也能增強(qiáng)政黨體系的結(jié)構(gòu)彈性。

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