人大信訪為常委會履職服務(wù)的途徑初探

鄔立群

人大常委會信訪部門（以下簡稱人大信訪）是人大常委會的辦事機構(gòu)，也是人大及其常委會履行法定職權(quán)的重要基礎(chǔ)。人大信訪工作的主要任務(wù)是，依據(jù)憲法和法律、法規(guī)的規(guī)定，接收并處理群眾的來信來訪，反映社情民意，在人大常委會的工作大局中，發(fā)揮參謀助手作用，更好地、全面地為人大及其常委會的依法履職提供服務(wù)。

一、為常委會履職服務(wù)是人大信訪的法定職責(zé)

1、為常委會履職服務(wù)是法律賦予人大信訪的重要職責(zé)?！吨腥A人民共和國地方人大和地方政府組織法》中明確規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)“監(jiān)督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，受理人民群眾對上述機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的申訴和意見”?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》把“人民來信來訪集中反映的問題”作為人大常委會聽取審議“一府兩院”專項工作報告和執(zhí)法檢查確定議題的途徑之一。這些規(guī)定表明了三層意思：人大信訪是人大常委會監(jiān)督工作的重要組成部分；人大信訪是人大常委會確定監(jiān)督事項的重要基礎(chǔ)；人大信訪是人大常委會履行監(jiān)督職能的重要途徑。這不僅為人大信訪工作的開展提供了充分的法律依據(jù)，也進一步明確了人大信訪工作在監(jiān)督工作中的重要地位和作用。

2、為常委會履職服務(wù)為人大信訪的特點所決定。吳邦國委員長曾指出，“重視群眾來信來訪，做好信訪工作，是聯(lián)系群眾、了解社情民意的重要渠道，也是人大加強監(jiān)督工作的重要內(nèi)容”。這是從人大信訪特點作出的重要判斷。首先是人大信訪的不可替代性。人大聯(lián)系群眾的途徑很多，但就經(jīng)常性、直接性而言，人大信訪作為聯(lián)系人大機關(guān)與人民群眾的重要紐帶，在聽取群眾呼聲、征集群眾意見上具有特殊優(yōu)勢。其次是針對性。通常人民群眾通過信訪向人大反映的情況，大部分涉及依法行政和司法公正，屬于公民權(quán)利救濟的最后一道防線，這與其他信訪有很大的不同。再次是重大性，人大信訪大多集中在反映民主法制建設(shè)中的突出問題上，直接涉及到對“一府兩院”的監(jiān)督。因此，人大信訪地位獨特，責(zé)任重大。

3、為常委會履職服務(wù)是實現(xiàn)人大信訪法定職能的需要。人大信訪職能的實現(xiàn)一般通過兩種方式。一方面人大信訪通過受理人民群眾的來信，接待群眾的來訪，了解群眾對人大履職的建議，對行政執(zhí)法、司法活動的申訴和意見，對行政機關(guān)、司法機關(guān)及其工作人員違法、腐敗行為的檢舉和控告等等，在個案分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)帶有規(guī)律性、普遍性、傾向性和苗頭性的問題，進行綜合分析，反映給常委會、專門委員會，為人大確定立法項目、開展監(jiān)督、決定重大事項和人事任免提供參考。另一方面，也推動重要案件的處理。但這個推動屬于常委會授權(quán)，也不是直接介入具體的個案處理，而是從執(zhí)法理念和制度，或者從人大所賦予“一府兩院”權(quán)力正確有效行使的高度來進行監(jiān)督。這與其他機關(guān)的信訪有很大不同。因此，人大信訪如果離開了為常委會履職服務(wù)這個主題，就失去了自身的優(yōu)勢。

二、人大信訪為常委會履職服務(wù)的主要途徑

人大信訪為人大常委會履職服務(wù)的具體途徑，是由法律和有關(guān)制度所規(guī)定的，具有法定性、程序性、前置性的特征。按照人大常委會工作相關(guān)規(guī)定，本市人大信訪可以通過以下幾種具體形式為常委會履職提供服務(wù)：

1、為人大常委會制定年度工作計劃（包括立法、監(jiān)督計劃）服務(wù)。這個服務(wù)包括反映當(dāng)前信訪反映的熱點和難點、對今后一個時期社會熱點問題的預(yù)測；對與當(dāng)年人大立法、監(jiān)督工作有關(guān)的社會評價、反映的分析。

2、為人大各專門委員會開展立法、監(jiān)督工作提供背景性分析材料。

3、及時、定期向人大常委會組成人員提供信訪情況，包括中央、全國人大關(guān)于人大信訪工作的重要指示精神，上海市委、市人大領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于人大信訪工作的重要指示精神，上海人大階段性信訪情況、外省市人大信訪的工作情況等。

4、及時處理人大各專門委員會和人大常委會組成人員交辦的信訪事項。

5、每年向人大常委會全體會議或主任會議匯報工作。匯報內(nèi)容包括全年人大信訪辦工作情況；全年人大信訪情況分析；半年和全年人大信訪工作安排等等。匯報也可以書面形式進行。

6、就信訪中反映出的重大、傾向性問題，通過主任會議，依法向人大常委會提出開展專項監(jiān)督和執(zhí)法檢查的動議。

目前，前四項工作已經(jīng)依法開展，后兩項工作也準備積極探索，依法開展。

深化人大信訪為常委會履職服務(wù)需研究的幾個問題

要履行好人大信訪的法定職能，更好地為人大常委會履職服務(wù)，有必要對現(xiàn)行人大信訪工作作進一步研究。

1、關(guān)于人大信訪工作模式與其承擔(dān)的法定職責(zé)相適應(yīng)的問題。從法律角度上看，人大信訪與“一府兩院”的信訪不同，“一府兩院”的信訪工作實際上是一種內(nèi)部工作監(jiān)督，而人大信訪工作對“一府兩院”而言，則是外部監(jiān)督、法律監(jiān)督。從人大內(nèi)部工作關(guān)系上看，人大信訪是常委會直屬的辦事機構(gòu)，其地位應(yīng)該與辦公廳、研究室甚至工委等常委會辦事機構(gòu)相似，但在實際工作中則不是。有些省市信訪還只是辦公廳中的一個處，讓人誤解為是處理人大機構(gòu)內(nèi)部信訪事務(wù)的。這一現(xiàn)狀決定了人大信訪發(fā)揮作用受到諸多程序性的限制。因此，要加強人大信訪為常委會履職服務(wù)需要不斷優(yōu)化其工作模式。一方面，要提升人大信訪的地位，使其與承擔(dān)的法定職能相匹配；另一方面，要處理好人大信訪與人大代表、專門委員會監(jiān)督的關(guān)系，讓代表通過信訪窗口了解社情民意，發(fā)揮好人大代表監(jiān)督的作用；讓專門委員會發(fā)揮專業(yè)和組織優(yōu)勢，參與、指導(dǎo)信訪處理，提高辦信質(zhì)量。

2、關(guān)于人大信訪的職責(zé)制度化、法定化的問題。人大常委會是一個在法制規(guī)范上運行的機構(gòu)。人大信訪涉及大量涉訴的申訴，這樣的工作性質(zhì)，僅靠法律的原則要求和內(nèi)部的政策性規(guī)定來開展工作，是很不適合的。因此，有必要通過制定操作性較強的地方性法規(guī)，來明確人大信訪的地位、職能和履職程序。人大信訪之所以在為人大常委會監(jiān)督、執(zhí)法檢查提供法定服務(wù)等方面止步不前，與法規(guī)不健全密切相關(guān)。現(xiàn)行的《上海市信訪條例》是2003年修訂的，隨著信訪工作形勢發(fā)展變化，條例中的若干規(guī)定已經(jīng)與新時期信訪工作的定位和要求不相適應(yīng)，與2005年頒布實施的國務(wù)院《信訪條例》的規(guī)定也不相適應(yīng)。在新一輪的法規(guī)修訂工作中，需要進一步明確人大信訪的地位和作用，特別要充分體現(xiàn)人大信訪為常委會履職服務(wù)的理念，明確人大信訪為常委會履職服務(wù)的途徑，并將人大信訪制度建設(shè)中一些成功的經(jīng)驗和做法在地方立法中予以固化。

3、關(guān)于增強人大信訪為常委會履職服務(wù)的廣度和深度問題。一方面，要通過充分發(fā)揮人大信訪的監(jiān)督職能，不斷增強常委會監(jiān)督的力度。人大信訪要切實加大信件交辦、協(xié)調(diào)和督辦的力度，積極探索建立對信訪中反映的帶有普遍性問題的問責(zé)和責(zé)任追究方式，完善制度設(shè)計。另一方面，要不斷探索人大信訪為常委會履職服務(wù)的新途徑，比如，可以拓展人大信訪工作，為人大及其常委會人事任免權(quán)的行使提供服務(wù)，探索開展對擬任免干部投訴情況的信息收集工作，為干部任免提供依據(jù)參考等。

（作者系市人大常委會信訪辦公室主任）