論金融消費(fèi)者權(quán)益保障機(jī)制的本土化構(gòu)建

王亞紅

【摘要】金融市場(chǎng)創(chuàng)新的腳步從未中止，金融產(chǎn)品和金融服務(wù)層見疊出，金融消費(fèi)更是從單一的銀行取款擴(kuò)展到理財(cái)、支付以及投資等一體化交易中。在金融市場(chǎng)中，金融消費(fèi)者處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位，其權(quán)益保障至關(guān)重要。在活躍的金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的催化下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家正在構(gòu)建和完善針對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保障機(jī)制。然而，我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保障機(jī)制匱乏，但金融交易卻仍舊進(jìn)行著，如何借鑒國(guó)外保障機(jī)制使之本土化地適應(yīng)中國(guó)的金融市場(chǎng)，成為當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】金融市場(chǎng)金融消費(fèi)者弱勢(shì)地位權(quán)益保障

金融市場(chǎng)的主體毫無(wú)疑問包括金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)相對(duì)人。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)反映出金融體系的不完善，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)意識(shí)，多數(shù)消費(fèi)者盲目購(gòu)買金融產(chǎn)品。次貸危機(jī)之后，各國(guó)均出臺(tái)了相關(guān)保護(hù)金融消費(fèi)者的措施，尤其是美國(guó)。加拿大、英國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家雖然保護(hù)金融消費(fèi)者的法律數(shù)量遜于美國(guó)，但是保護(hù)效果和保護(hù)力度并不落后于美國(guó)。全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程不斷加快，每個(gè)國(guó)家的金融市場(chǎng)都不可能完全獨(dú)善其身，脫離于世界，如何保護(hù)金融市場(chǎng)的消費(fèi)者就顯得格外重要，畢竟金融消費(fèi)者才是市場(chǎng)的主體，對(duì)其權(quán)益的保障在一定程度上會(huì)反作用于金融市場(chǎng)。

一 “金融消費(fèi)者”概念

1．“金融消費(fèi)者”是特殊的“消費(fèi)者”

目前，有很多的專家學(xué)者認(rèn)為“金融消費(fèi)者”無(wú)非是消費(fèi)者的一種，僅僅是消費(fèi)者在金融領(lǐng)域的延伸，沒有必要單獨(dú)規(guī)定“金融消費(fèi)者”。根據(jù)我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)消費(fèi)者的定義為“為生活需要購(gòu)買、適用商品或者接受服務(wù)”的主體。金融業(yè)是典型的服務(wù)業(yè)，金融相對(duì)人接受金融服務(wù)。不可否認(rèn)，金融消費(fèi)者是消費(fèi)者的一種，但是金融消費(fèi)者賴以交易的市場(chǎng)和接受特殊的服務(wù)導(dǎo)致產(chǎn)生普通消費(fèi)者所不具有的特性：一是交易對(duì)象的特定性。金融消費(fèi)者的交易對(duì)象較明確，通常是證券公司、銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)。二是金融產(chǎn)品的多樣性。在金融創(chuàng)新大行其道的今天，可以貸款預(yù)支未來(lái)資金，可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，可以轉(zhuǎn)讓資金的使用權(quán)形成未來(lái)的現(xiàn)金流入等。三是金融消費(fèi)的不確定性。這是與普通消費(fèi)者最大的區(qū)別。金融市場(chǎng)的產(chǎn)品基本上都帶著神秘的面紗，與這些產(chǎn)品緊密相關(guān)的信息是隱蔽的，需要消費(fèi)者去判斷。為維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定和保障相對(duì)人的權(quán)益，將金融消費(fèi)者作為一個(gè)獨(dú)立的概念是現(xiàn)實(shí)所需。

2．金融消費(fèi)者主體范疇的界定

第一，金融消費(fèi)者是否等于“金融客戶”。根據(jù)消費(fèi)模式，美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》將“金融消費(fèi)者（Consumer）”和“金融客戶（Customer）”相區(qū)分，“金融消費(fèi)者”的概念強(qiáng)調(diào)從金融機(jī)構(gòu)得到金融產(chǎn)品或服務(wù)的個(gè)體目的是為了消費(fèi)；“金融客戶”包括個(gè)人和機(jī)構(gòu)，是指與金融機(jī)構(gòu)有不間斷業(yè)務(wù)關(guān)系的對(duì)象，可以是企業(yè)投機(jī)家。所以，金融消費(fèi)者的外延不等于金融客戶。金融消費(fèi)者包括現(xiàn)在與金融機(jī)構(gòu)沒有業(yè)務(wù)往來(lái)或者解除了相關(guān)金融業(yè)務(wù)，但是在金融機(jī)構(gòu)留有個(gè)人基本信息和曾經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)資料的個(gè)體。雖然我國(guó)的個(gè)人信用制度并不完善，但是這部分人是真實(shí)存在的，仍然應(yīng)當(dāng)保護(hù)這部分人的權(quán)益，而不能將他們排除在金融消費(fèi)者之外，成為金融市場(chǎng)中的邊緣人。

第二，金融消費(fèi)者是否包括“投資者”。中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授提出了特殊性金融消費(fèi)者或者金融衍生品消費(fèi)者，即以投資為目的，以證券、期貨、保險(xiǎn)、信托產(chǎn)品等特殊種類的金融產(chǎn)品和金融衍生品交易為核心的消費(fèi)者。而復(fù)旦大學(xué)金融學(xué)教授劉曉星認(rèn)為金融消費(fèi)者僅指與金融機(jī)構(gòu)建立服務(wù)合同關(guān)系的自然人，從建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的目的出發(fā)，是為保障金融市場(chǎng)中處于弱勢(shì)的、容易掉入金融市場(chǎng)陷阱的個(gè)體。因此，筆者認(rèn)為金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)涵蓋個(gè)人投資者。機(jī)構(gòu)投資者一般都是各種法人投機(jī)家，他們?cè)诮鹑谑袌?chǎng)中與金融機(jī)構(gòu)相比較并不必然處于劣勢(shì)，只要他們不盲目貪婪地追逐利益，憑他們的實(shí)力和判斷力，完全可以捍衛(wèi)自身的利益，所以不是金融消費(fèi)者保護(hù)之列。

通過上述對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行分析之后，筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者是指為了日常消費(fèi)目的或者個(gè)人投資，而與金融機(jī)構(gòu)建立業(yè)務(wù)聯(lián)系，接受金融產(chǎn)品或服務(wù)的自然人。

二 金融消費(fèi)者權(quán)益附加特別保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)必要性

金融市場(chǎng)是一個(gè)龐大的體系，又稱資本市場(chǎng)。隨著我國(guó)消費(fèi)信貸規(guī)模的顯著增加，新興借貸方式風(fēng)靡，各種理財(cái)產(chǎn)品問世，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)議和糾紛也頻繁發(fā)生，金融領(lǐng)域的矛盾一觸即發(fā)。筆者認(rèn)為以下四點(diǎn)原因的出現(xiàn)，暗示著金融消費(fèi)者緊迫需要附加特別保護(hù)：一是金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)性太高。金融市場(chǎng)不像普通實(shí)體市場(chǎng)，產(chǎn)品和服務(wù)可見，大部分的不可見市場(chǎng)對(duì)于沒有金融專業(yè)知識(shí)的消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是“瞎子走迷宮”。二是大部分金融消費(fèi)者專業(yè)知識(shí)匱乏。奧巴馬政府認(rèn)為金融消費(fèi)者金融專業(yè)知識(shí)匱乏，無(wú)法識(shí)別形形色色金融產(chǎn)品背后隱藏的陷阱。一般理性的投資家能夠區(qū)別適當(dāng)時(shí)機(jī)，賺取差價(jià)，將虧損轉(zhuǎn)嫁給一般的金融消費(fèi)者。三是金融消費(fèi)者“救濟(jì)無(wú)門”。當(dāng)下中國(guó)，金融機(jī)構(gòu)占絕對(duì)的主導(dǎo)地位，金融消費(fèi)者連最基本的知情權(quán)都得不到保障，日常辦理業(yè)務(wù)過程中，面對(duì)格式條款，不享有自主決定權(quán)和自由選擇權(quán)。最可悲的是中國(guó)連一個(gè)明確承擔(dān)和履行保護(hù)金融消費(fèi)者的職責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都沒有。四是金融市場(chǎng)又可以成為信用市場(chǎng)，如果消費(fèi)者的權(quán)益得不到保障，很容易導(dǎo)致金融市場(chǎng)信用和規(guī)則的崩潰。

三 國(guó)際上關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展現(xiàn)狀

1．美國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展現(xiàn)狀

美國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)比較早，相對(duì)來(lái)說(shuō)法律體系發(fā)展得較其他國(guó)家完善。20世紀(jì)60年開始，相繼出臺(tái)了一系列保護(hù)金融消費(fèi)者的聯(lián)邦法律體系和聯(lián)邦監(jiān)管體系。1962年，美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪在提交國(guó)會(huì)的咨文中就明確提出了消費(fèi)者的四項(xiàng)權(quán)利。1969年開始，美國(guó)國(guó)會(huì)還頒布了一系列立法，如《城市信貸法》《公平信貸報(bào)告法》《房地產(chǎn)披露法》等?？偟膩?lái)說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦金融消費(fèi)者法律保護(hù)的范圍非常廣泛，涵蓋了絕大多數(shù)金融領(lǐng)域的服務(wù)活動(dòng)，包括貸款、收費(fèi)、房屋抵押、信用卡、按揭以及無(wú)擔(dān)保信貸等。

目前，美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、貨幣監(jiān)理署等七家機(jī)構(gòu)組成了保護(hù)金融消費(fèi)者的美國(guó)聯(lián)邦監(jiān)管體系，其核心任務(wù)就是保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。但是如此完善的金融體制下，次貸危機(jī)還是發(fā)生了，這是因?yàn)楸O(jiān)管漏洞不到位，因?yàn)閷?shí)踐中往往以金融穩(wěn)定、秩序和創(chuàng)新為監(jiān)管目標(biāo)，而導(dǎo)致消費(fèi)者保護(hù)淪為形式。次貸危機(jī)之后，美國(guó)建立金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)和金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB），在一定程度上保障消費(fèi)者的知情權(quán)，增加金融市場(chǎng)的透明度對(duì)保護(hù)消費(fèi)者將會(huì)起到至關(guān)重要的作用。

2．歐盟關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展現(xiàn)狀

歐盟作為國(guó)家群，并沒有出臺(tái)針對(duì)金融消費(fèi)者的專門的、綜合性的法律規(guī)定，但是內(nèi)容涉及金融消費(fèi)者保護(hù)的法律卻歷史悠久。20世紀(jì)八九十年代，歐共體就制定了大量的法規(guī)、指令。目前，歐盟基本上形成了以條約為基礎(chǔ)法律、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的指令為重要組成部分，內(nèi)容規(guī)范性文件為補(bǔ)充的金融消費(fèi)者保護(hù)法律框架。1993年的《馬斯特里赫特條約》首次正式統(tǒng)一了歐盟國(guó)家中對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的立法。歐盟派生法中涉及金融消費(fèi)者保護(hù)的條例主要是《并購(gòu)條例》和《對(duì)沖基金條例》，為落實(shí)到實(shí)踐中，出臺(tái)了相關(guān)的具體指令，更加細(xì)化、全面。在次金融危機(jī)后，歐盟正式開始采取并實(shí)施《存款擔(dān)保計(jì)劃指令》（DDGS）的最新修改意見，簡(jiǎn)化存款保護(hù)程序、快速賠付程序和改善擔(dān)保計(jì)劃融資，目的是加大對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度。隨之，歐盟建立了宏觀和微觀層面雙管齊下的監(jiān)管體系，歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB）形成了宏觀層面監(jiān)管，歐洲銀行局（EBA）、歐洲保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金局（EIOPA）和歐洲證券和市場(chǎng)局（ESMA）分別負(fù)責(zé)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和金融市場(chǎng)交易的監(jiān)管局形成了微觀層面監(jiān)管。通過一系列改革使得歐洲的金融監(jiān)管體制更加完善，金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)得到切實(shí)的保障。

3．日本關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展現(xiàn)狀

日本在金融消費(fèi)者保護(hù)方面采取的是“立法先行，逐步完善”的方式。日本一直非常關(guān)注金融消費(fèi)者保護(hù)，在1996年便開始研究制定金融法規(guī)，并逐步建立一套完善有效的金融監(jiān)管法律體系。金融消費(fèi)者概念首次在2000年5月制定的《金融商品銷售法》中規(guī)定，金融消費(fèi)者不僅僅包括自然人還包括一部分的法人主體。2008年次貸危機(jī)后，日本無(wú)論是在《金融商品銷售法》還是《金融商品交易法》中都強(qiáng)調(diào)披露的重要性，提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)信息披露的標(biāo)準(zhǔn)，增加透明度；加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)的違法行為的懲處力度，提高了刑期和罰金數(shù)額；此外，在一些事項(xiàng)中，日本政府采取適度傾斜保護(hù)的原則，采取無(wú)過失責(zé)任。

四 立足國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的本土化構(gòu)建

全球金融危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)在探討金融立法和金融監(jiān)管的漏洞和不足之處。許多國(guó)家意識(shí)到金融消費(fèi)者在這次危機(jī)中的影響是舉足輕重的。在G20峰會(huì)上各國(guó)達(dá)成共識(shí)：建設(shè)消費(fèi)者金融保護(hù)局，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，我國(guó)正面臨落實(shí)問題。近年來(lái)，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者的糾紛案件屢發(fā)不絕，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并沒有規(guī)定適用于金融消費(fèi)者的情況，監(jiān)管機(jī)制又匱乏，所以如何構(gòu)建我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制成為了當(dāng)務(wù)之急。

1．法律規(guī)范層面對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

第一，確立適度傾斜保護(hù)的立法指導(dǎo)思想。俗話說(shuō)“特別情況特別對(duì)待”，金融機(jī)構(gòu)不同于其他一般機(jī)構(gòu)，金融消費(fèi)者在市場(chǎng)中無(wú)口厚非是處于弱勢(shì)地位。針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，法律的核心理念應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)、在某些方面設(shè)置舉證責(zé)任倒置原則、明確金融消費(fèi)者享有的權(quán)利范圍等，通過這些適度傾斜保護(hù)的立法理念，制定和完善相關(guān)法律制度，切實(shí)達(dá)到保護(hù)金融消費(fèi)者的目的。

第二，明確規(guī)定金融消費(fèi)者保護(hù)的基本法律制度。不可否認(rèn)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在保障普通領(lǐng)域的消費(fèi)者發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但是對(duì)金融消費(fèi)者卻沒有明確規(guī)定，所有有必要延伸保護(hù)金融消費(fèi)者，并且明確金融消費(fèi)者享有的一系列權(quán)利。修訂和完善各類金融業(yè)相關(guān)的法律和條例，如修訂《商業(yè)銀行法》，將其保護(hù)對(duì)象由存款人擴(kuò)大到銀行消費(fèi)者；完善《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)往往只注重保護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益納入到監(jiān)管目標(biāo)中。

2．完善金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建全面的監(jiān)管格局

第一，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。雖然我國(guó)存在一行三會(huì)，但是從來(lái)都沒有明確將保護(hù)金融消費(fèi)者的任務(wù)授予給某個(gè)特定的機(jī)構(gòu)。筆者設(shè)想，金融市場(chǎng)作為一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，一般的監(jiān)管部門根本無(wú)法掌握或者理解金融領(lǐng)域的操作流程和運(yùn)行規(guī)則。當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，也無(wú)法辨別和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利，所以有必要將保護(hù)金融消費(fèi)者的職權(quán)授予專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

第二，擴(kuò)大“一行三會(huì)”的職責(zé)。在我國(guó)，一行三會(huì)指的是中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)這四家金融管理和監(jiān)督部門。一行三會(huì)應(yīng)當(dāng)明確將“保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利”置于監(jiān)管目標(biāo)中，對(duì)違反該監(jiān)管原則的機(jī)構(gòu)處以相應(yīng)的懲罰。實(shí)踐中，當(dāng)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的其他目標(biāo)相沖突時(shí)，能夠采取合理的方式解決，而不是直接以犧牲金融消費(fèi)者的利益為代價(jià)。

第三，落實(shí)行業(yè)自律組織的職責(zé)。銀行業(yè)協(xié)會(huì)成立于2000年5月，從銀行業(yè)協(xié)會(huì)的工作章程、協(xié)會(huì)的各類文件以及銀行業(yè)協(xié)會(huì)近些年的運(yùn)作情況來(lái)看，都是偏重于維護(hù)銀行業(yè)的合法權(quán)益，維護(hù)銀行業(yè)的市場(chǎng)秩序，但是對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)方面則沒有過多規(guī)定和關(guān)注。作為行業(yè)的自律組織，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)其職責(zé)自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。所以其職責(zé)不僅僅限于保護(hù)行業(yè)的正常運(yùn)行，還要重視行業(yè)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，使得行業(yè)經(jīng)營(yíng)者和行業(yè)消費(fèi)者和諧相處，促進(jìn)行業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

3．增加金融消費(fèi)者的救濟(jì)途徑

第一，構(gòu)建新型、便利的訴訟救濟(jì)模式。在中國(guó)的生活實(shí)踐中，訴訟成為了最具信服力、最有保護(hù)力度和最有效的解決糾紛的方式。但是因?yàn)橄M(fèi)者處于弱勢(shì)的地位，不能僅將其作為簡(jiǎn)單的民事訴訟，需要借鑒行政訴訟制度和境外消費(fèi)者訴訟的特殊制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為一般民事訴訟程序的訴訟制度下，雙方當(dāng)事人的平等性要求很高，而且采取的基本原則是不告不理，適格原告等制度。但是我的金融機(jī)構(gòu)就像銅墻鐵壁一樣堅(jiān)不可摧，令人畏懼，筆者認(rèn)為可以賦予消費(fèi)者組織的起訴資格、在某些程序中舉證責(zé)任倒置、確立消費(fèi)者訴訟對(duì)同類產(chǎn)品的普遍約束力等制度，使得弱勢(shì)的消費(fèi)者可以對(duì)抗強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)。

第二，構(gòu)建多元化的非訴訟救濟(jì)途徑。非訴訟救濟(jì)方式注重于追求社會(huì)效益，方便民眾是其重要意圖之一，所以其必須廉價(jià)便捷，易于雙方協(xié)商，容易被消費(fèi)者接受，但又具有專業(yè)性。訴訟能夠解決很多問題，但是程序復(fù)雜，取證艱難，所以沒必要事無(wú)巨細(xì)都采取訴訟方式，只要能夠解決糾紛，保障權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定就具有一定的可行性。針對(duì)我國(guó)的非訴訟方式可以采取協(xié)商、調(diào)解、仲裁等，此外還可以借鑒美國(guó)金融消費(fèi)者免費(fèi)投訴方式，解決消費(fèi)者投訴“無(wú)門”的難題，最終落實(shí)保障金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

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