環(huán)境行政決策機(jī)制探析

鞠昌華

摘要：本文辨析了我國(guó)不同歷史階段的行政首長(zhǎng)意志以及技術(shù)與民主決策三種不同環(huán)境行政決策機(jī)制，分析了環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機(jī)制各自的理論基礎(chǔ)，并指出技術(shù)和民主等不同決策機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。提出當(dāng)前我國(guó)環(huán)境群體性事件頻發(fā)，有必要以技術(shù)決策抵制行政首長(zhǎng)意志決策，以民主決策抵制利益集團(tuán)綁架公眾。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；決策機(jī)制；技術(shù)；民主

中圖分類(lèi)號(hào)：C934 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544（2012）11-0163-04

一、環(huán)境行政決策機(jī)制

環(huán)境行政決策中常見(jiàn)的決策機(jī)制包括行政首長(zhǎng)意志決策機(jī)制以及技術(shù)決策機(jī)制與民主決策機(jī)制。其中，環(huán)境行政決策的行政首長(zhǎng)意志決策機(jī)制是環(huán)境管理未能科學(xué)規(guī)范前常見(jiàn)的決策機(jī)制，它主要表現(xiàn)為環(huán)境行政決策由國(guó)家或地區(qū)行政首長(zhǎng)依據(jù)其自身的認(rèn)知和價(jià)值判斷進(jìn)行決策。這一類(lèi)決策行為會(huì)因?yàn)樾姓组L(zhǎng)的個(gè)人喜好而具有明顯的個(gè)人色彩，甚至具有相當(dāng)?shù)碾S意性。由于過(guò)去我國(guó)更多強(qiáng)調(diào)“服務(wù)大局”，強(qiáng)調(diào)“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，行政首長(zhǎng)的個(gè)人價(jià)值判斷多數(shù)基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。而使得環(huán)境行政決策行為為社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益所左右。這造成相當(dāng)一段時(shí)期，環(huán)境利益讓位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。很多地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)的同時(shí)生態(tài)破壞，環(huán)境質(zhì)量惡化，造成沙塵暴、泥石流、酸雨等現(xiàn)象頻發(fā)。

隨著環(huán)境污染日益加劇，環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯，我國(guó)專(zhuān)門(mén)環(huán)境管理的要求越加迫切。1973年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，首次設(shè)立了專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)工作機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，1982年由國(guó)家城市建設(shè)總局、國(guó)家建筑工程總局、國(guó)家測(cè)繪總局和國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)的部分機(jī)構(gòu)與國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部撤銷(xiāo)。改名為建設(shè)部，其中的環(huán)境保護(hù)部門(mén)分出來(lái)成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局。升格為國(guó)家直屬局。與此同時(shí)，1979年首次通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，此后，又出臺(tái)了一系列相關(guān)專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。隨著專(zhuān)門(mén)環(huán)保行政主管部門(mén)的成立和相關(guān)法律法規(guī)的相繼頒布，環(huán)境管理行為的逐步規(guī)范化。此階段開(kāi)始，我國(guó)環(huán)境行政決策多采用技術(shù)決策機(jī)制，主要表現(xiàn)為大批環(huán)境科學(xué)技術(shù)與管理的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)入環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)，他們依據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)做出專(zhuān)業(yè)判斷，并以此為基礎(chǔ)做出決策。而伴隨著我國(guó)社會(huì)主義民主的發(fā)展。民主機(jī)制也逐漸被引入到環(huán)境行政決策行為中，成為重要的補(bǔ)充機(jī)制。主要表現(xiàn)為在環(huán)境行政決策過(guò)程中引入社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)，將環(huán)境行為可能的環(huán)境影響告知相關(guān)公眾，并由公眾給出其支持或反對(duì)的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上做出環(huán)境行政決策。

環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機(jī)制都有其各自的理論基礎(chǔ)以支持其正當(dāng)性或合理性。以下就嘗試將環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機(jī)制的理論依據(jù)進(jìn)行分析。

（一）環(huán)境行政決策的技術(shù)機(jī)制

理論基礎(chǔ)：專(zhuān)家治國(guó)論。專(zhuān)家治國(guó)論是現(xiàn)代社會(huì)政府治理社會(huì)的基本指導(dǎo)理念之一。二戰(zhàn)之后政府社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜。社會(huì)決策日益專(zhuān)業(yè)化。政府也引入越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)入相關(guān)專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，以保障其決策的科學(xué)性和效率。專(zhuān)家治國(guó)理論認(rèn)為，在當(dāng)代，技術(shù)成為社會(huì)的主宰，其它要素都成為技術(shù)的附屬物。因此。技術(shù)的邏輯決定了經(jīng)濟(jì)、政治的邏輯，也決定了專(zhuān)家在經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的權(quán)力。進(jìn)而認(rèn)為。知識(shí)分子在社會(huì)事務(wù)中擔(dān)負(fù)著日益重要的社會(huì)作用，對(duì)于政府政策的科學(xué)化、合理化具有重要的推動(dòng)作用，知識(shí)分子對(duì)于社會(huì)發(fā)展。尤其是對(duì)于政府管理社會(huì)方面具有重大的指導(dǎo)和影響作用，甚至有時(shí)專(zhuān)家們的意見(jiàn)和建議對(duì)于政府政策的形成具有決定性的作用。專(zhuān)家治國(guó)論強(qiáng)調(diào)政治統(tǒng)治應(yīng)該按照專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理的模式來(lái)進(jìn)行，科學(xué)的管理比民主更有效率，甚至認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的失控和危機(jī)的根本原因在于技術(shù)裝備的不足和社會(huì)管理制度的不完善。因而該理論強(qiáng)調(diào)要通過(guò)純粹工藝的途徑，依靠各種技術(shù)革命，通過(guò)科學(xué)的管理來(lái)克服和消除危機(jī)。

環(huán)境政策不僅反映自然生態(tài)規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，還反映人與自然相互作用的規(guī)律。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的技術(shù)與管理工作，旨在解決環(huán)境問(wèn)題、為環(huán)境工作服務(wù)的環(huán)境政策必須建立在科學(xué)理論和科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上。環(huán)境行政決策需要處理復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上做出專(zhuān)業(yè)判斷，進(jìn)而做出專(zhuān)業(yè)的決策。因此，環(huán)境行政決策的科學(xué)性有賴(lài)于決策者較強(qiáng)的技術(shù)背景支持。這一決策過(guò)程表現(xiàn)為首先將面臨的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題，交由相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員依據(jù)其專(zhuān)業(yè)知識(shí)提出該技術(shù)問(wèn)題的方案和意見(jiàn)，再交決策者做出最終決策，這就表現(xiàn)為環(huán)境管理的技術(shù)決策機(jī)制。

（二）環(huán)境行政決策的民主機(jī)制

理論基礎(chǔ)：一是環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論。1969年，美國(guó)學(xué)者薩克斯提出“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”。指出空氣、水、陽(yáng)光等是人類(lèi)生活所必需的環(huán)境要素。當(dāng)這些環(huán)境要素受到嚴(yán)重污染和破壞。以致威脅到人類(lèi)正常生活時(shí)，就不應(yīng)再視其為“自有財(cái)產(chǎn)”，就其自然屬性和對(duì)人類(lèi)的極端重要性來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是全體國(guó)民的“共享資源”。是全體國(guó)民的“公共財(cái)產(chǎn)”。二是公民環(huán)境權(quán)理論。1970年日本律師仁藤一、池尾隆良首倡將各種有關(guān)環(huán)境的權(quán)利稱(chēng)為“環(huán)境權(quán)”。并指出：“為了保護(hù)環(huán)境不受破壞，我們有支配環(huán)境和享受良好環(huán)境的權(quán)利；基于此項(xiàng)權(quán)利，對(duì)于那些污染環(huán)境、妨害或?qū)⒁梁ξ覀兊氖孢m生活的作為，我們享有請(qǐng)求排除妨害以及請(qǐng)求預(yù)防此種妨害的權(quán)利?！?972年的《聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議宣言》明確提出：“人類(lèi)有權(quán)在能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中，享有自由、平等和良好生活條件的基本權(quán)利”。環(huán)境權(quán)的確立，為公眾參與環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)提供權(quán)利基礎(chǔ)。三是民主政治理論。民主政治是在承認(rèn)人的自利性和人類(lèi)利益多元、人格地位平等的前提下，遵循少數(shù)服從多數(shù)并保護(hù)少數(shù)的原則，根據(jù)一系列程序化的制度緩和利益沖突。并由此提供一種較為文明的機(jī)制。民主政治的實(shí)質(zhì)，就是公民力爭(zhēng)在公共決策中實(shí)現(xiàn)更多的平等參與。它通過(guò)公眾對(duì)環(huán)境政策法律制定的具體參與，體現(xiàn)環(huán)境立法中的民主和民主指導(dǎo)下的集中。從而制定出符合公眾意愿和實(shí)際情況的政治和法律。由于環(huán)境利益本身的特性，它既是個(gè)人的私益，也是社會(huì)公眾的公益，它更需要公眾的積極參與，以制定出科學(xué)的環(huán)境政策和法律，更好地保護(hù)整個(gè)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)好每個(gè)公民的自身權(quán)益。四是自主治理理論。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆教授在研究公共池塘資源的治理方式時(shí)，提出了“自主組織和自主治理”的方案：一群相互依賴(lài)的當(dāng)事人，通過(guò)自主地制定規(guī)則、實(shí)施規(guī)則并成功地進(jìn)行了監(jiān)督。完成了自我組織與自我治理，使公共池塘資源得到了可持續(xù)的利用。該理論倡導(dǎo)利用公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”。通過(guò)社群性的認(rèn)同，建立相應(yīng)的規(guī)則制定和修正機(jī)制、規(guī)則執(zhí)行機(jī)制、規(guī)則監(jiān)督和制裁機(jī)制以及沖突調(diào)解和解決機(jī)制。并由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以實(shí)行。

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)涉及千家萬(wàn)戶(hù)，直接影響廣大人民群眾切身利益的管理工作，需要面對(duì)與此相關(guān)的各利益方。并在此基礎(chǔ)上做出判斷，進(jìn)而做出符合廣大人民群眾利益的決策，表現(xiàn)為環(huán)境管理的民主決策機(jī)制。因此。環(huán)境行政決策的合理性有賴(lài)于決策過(guò)程中各利益方廣泛深入的討論和協(xié)調(diào)。這一決策過(guò)程表現(xiàn)為首先將面臨的環(huán)境問(wèn)題凝練。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及媒體輿論等方式提交各利益方討論，將討論成果交有決策權(quán)的地方或國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其環(huán)境行政機(jī)關(guān)形成決策。對(duì)于影響巨大的甚至交地方或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。即各級(jí)人大代表大會(huì)進(jìn)行表決，進(jìn)而形成最終決策。

二、環(huán)境行政技術(shù)和民主決策機(jī)制的比較分析

環(huán)境行政決策行為的技術(shù)和民主不同決策機(jī)制選擇各有其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。以下就嘗試將各種不同選擇的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析。

（一）技術(shù)決策機(jī)制的優(yōu)劣勢(shì)

1.技術(shù)決策機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。（1）技術(shù)決策機(jī)制的科學(xué)性。環(huán)境行政決策的技術(shù)決策機(jī)制有利于基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行科學(xué)分析，進(jìn)而做出科學(xué)的判斷和決策。可以保證決策機(jī)構(gòu)在充分了解規(guī)劃或項(xiàng)目涉及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的任何細(xì)節(jié)的基礎(chǔ)上，全面、正確分析相應(yīng)環(huán)境問(wèn)題，能對(duì)環(huán)境影響的程度、范圍及潛在的環(huán)境問(wèn)題有清晰的認(rèn)識(shí)。以此為依據(jù)，決策機(jī)構(gòu)可以對(duì)環(huán)境行政決策對(duì)象做出客觀、科學(xué)的判斷。并了解不同決策結(jié)果產(chǎn)生的可能環(huán)境效應(yīng)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上做出最終的綜合判斷和決策。（2）技術(shù)決策機(jī)制的高效性。技術(shù)決策機(jī)制由技術(shù)人員作出專(zhuān)業(yè)分析后交由官員直接作出最終決策，無(wú)需廣泛的民意收集過(guò)程，無(wú)需經(jīng)過(guò)多方的討價(jià)還價(jià)過(guò)程。因此，技術(shù)決策機(jī)制常常較為高效快速，節(jié)省時(shí)間，從決策過(guò)程本身看相對(duì)節(jié)省財(cái)力、物力。

2.技術(shù)決策機(jī)制的劣勢(shì)。（1）技術(shù)的專(zhuān)業(yè)傲慢。專(zhuān)業(yè)的傲慢使得技術(shù)官員更易于接受專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，傾向于堅(jiān)持自身的專(zhuān)業(yè)判斷，難以?xún)A聽(tīng)普通公眾的意見(jiàn)，忽視甚至無(wú)視普通公眾的意見(jiàn)。環(huán)境行政決策具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)性，而且由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)雜性和社會(huì)公眾的科學(xué)素養(yǎng)不足，使得一些專(zhuān)業(yè)判斷與公眾的感性認(rèn)知相距甚遠(yuǎn)，因此，極易造成環(huán)境技術(shù)決策官員的專(zhuān)業(yè)傲慢，忽視甚至無(wú)視環(huán)境行為中普通公眾的意見(jiàn)。（2）決策的封閉性。技術(shù)決策僅限于封閉的環(huán)境管理技術(shù)系統(tǒng)，缺乏外部介入。一些技術(shù)官僚并不總能堅(jiān)持其職業(yè)操守，決策時(shí)在利益集團(tuán)“糖衣炮彈”的凌厲攻勢(shì)下可能委身于利益集團(tuán)，背離專(zhuān)業(yè)精神，放棄民眾的公共利益。而一旦這樣的決策過(guò)程不透明，缺乏監(jiān)督機(jī)制，他們就常常由民眾利益的技術(shù)守衛(wèi)者變身監(jiān)守自盜者。環(huán)境行政決策多是企業(yè)利益與當(dāng)?shù)厝罕姯h(huán)境利益的博弈。在環(huán)境行政決策過(guò)程中一旦缺乏民主機(jī)制介入，封閉的決策極易被少數(shù)收受企業(yè)賄賂的官員作為權(quán)力變現(xiàn)的平臺(tái)，而置群眾環(huán)境權(quán)益于不顧。（3）技術(shù)理性的感性缺失。專(zhuān)業(yè)人員與民眾的關(guān)注點(diǎn)不一致，做出判斷時(shí)更多是純技術(shù)分析和冰冷的數(shù)據(jù)比較，缺乏實(shí)際體驗(yàn)的感受。表現(xiàn)出理性有余而感性不足，從而使得其專(zhuān)業(yè)決策實(shí)際背離民眾的期待。環(huán)境技術(shù)決策在環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益之間做出判斷時(shí)，亦更多技術(shù)數(shù)據(jù)分析和冷峻的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)比較，缺乏對(duì)公眾環(huán)境要求的實(shí)際體驗(yàn)，從而使得專(zhuān)業(yè)環(huán)境行政決策結(jié)果實(shí)際背離特定民眾的期待。（4）技術(shù)決策的社會(huì)認(rèn)同不足。由于上述原因，再加上作為主管部門(mén)的工作人員身上可能帶有官僚氣息，漠視民眾的利益訴求，使得技術(shù)決策結(jié)果與民眾期待不符，進(jìn)而導(dǎo)致民眾不認(rèn)同專(zhuān)業(yè)決策，造成決策結(jié)果的社會(huì)認(rèn)同不足，最終影響決策結(jié)果的執(zhí)行效率和效果，造成民怨，嚴(yán)重者甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。

（二）民主決策機(jī)制的優(yōu)劣勢(shì)

1.民主決策機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。（1）民主決策利益訴求的直接性。由于民眾可以直接反映自身的感觸，將能夠不扭曲的反映自身對(duì)決策行為的意見(jiàn)，因此民主決策機(jī)制有利于將民眾的利益訴求直接加以反映。環(huán)境行政決策常常直接事關(guān)民眾的日常生活及身心健康，因此，環(huán)境行政決策的民主機(jī)制有助于公眾將自身的切身利益和期待反映出來(lái)。（2）民主決策利益的公平性。民主決策機(jī)制可以綜合平衡不同利益群體的利益，使各種不同的利益和不同的觀點(diǎn)都可以公開(kāi)的博弈和辯論，最終保證決策能夠反應(yīng)多數(shù)人的利益，并且可以讓少部分不同利益和意見(jiàn)也能夠得到尊重。環(huán)境行政決策過(guò)程事關(guān)多方利益博弈。民主機(jī)制可以讓各種不同的利益和不同的觀點(diǎn)公開(kāi)的博弈和辯論。（3）民主決策的公開(kāi)性。民主決策機(jī)制必然要求決策過(guò)程向社會(huì)公眾公開(kāi)，決策過(guò)程能夠得到各種不同理論觀點(diǎn)的碰撞。不同利益團(tuán)體的博弈，有利于集思廣益。公開(kāi)的民主機(jī)制還可以糾正技術(shù)精英封閉決策過(guò)程中由于小群體利益以及權(quán)力尋租造成的不合理決策。（4）民主決策的穩(wěn)妥性。民主決策機(jī)制可以使各種不同的利益和不同的觀點(diǎn)都可以公開(kāi)的博弈和辯論，最大限度減少?zèng)Q策失誤，進(jìn)而減少?zèng)Q策造成的損失。環(huán)境行政決策的合理性在減少經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)。更可以有效避免環(huán)境損失。

2.民主決策機(jī)制的劣勢(shì)。（1）民主決策的主觀性。由于大多數(shù)情形下公眾在工程和環(huán)境保護(hù)方面存在明顯的知識(shí)劣勢(shì)，無(wú)法把握項(xiàng)目的工程和環(huán)境保護(hù)特征，對(duì)環(huán)境行政決策可能產(chǎn)生的環(huán)境影響缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)。使得其很多意見(jiàn)存在明顯的主觀性和情緒性。（2）民主決策的復(fù)雜性。民主決策過(guò)程需要協(xié)調(diào)方方面面的利益、操作過(guò)程復(fù)雜，需識(shí)別、分析決策各利益相關(guān)方觀點(diǎn)，即使是在項(xiàng)目周邊公眾內(nèi)部也因與項(xiàng)目距離的遠(yuǎn)近、是否上風(fēng)向以及與項(xiàng)目的利益關(guān)聯(lián)等存在各種不同的利益方，如何甄別、判斷、協(xié)調(diào)不同利益方的不同意見(jiàn)也存在諸多困難。（3）民主決策的經(jīng)濟(jì)性不足。民主決策過(guò)程需要專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)和人員來(lái)組織和協(xié)調(diào)、操作過(guò)程復(fù)雜，涉及方方面面，存在較大的資金、人員壓力，決策成本較高。此外，民主決策過(guò)程需要較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程來(lái)聽(tīng)取不同意見(jiàn)和進(jìn)行辯論，進(jìn)而最終做出決策，從而影響決策效率。由于難以在短時(shí)間內(nèi)快速對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息做出判斷，因此，環(huán)境民主決策機(jī)制可能會(huì)在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力不足。

三、我國(guó)環(huán)境行政決策機(jī)制的趨勢(shì)探討

（一）長(zhǎng)官意志決策機(jī)制的問(wèn)題

在尚未設(shè)置獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)之前，由于沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的管理人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的環(huán)境事務(wù)決策，因此。一些有關(guān)環(huán)境的事務(wù)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的分析，而是直接由行政首長(zhǎng)做出決策，即長(zhǎng)官意志決策。這樣的決策雖然涉及環(huán)境，但是多數(shù)并不能從環(huán)境的專(zhuān)業(yè)角度進(jìn)行分析，而是依照該政策的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等效益做出判斷，因此，這樣的決策實(shí)際并不是主動(dòng)的環(huán)境行政決策，而是環(huán)境事務(wù)在其他決策過(guò)程中被動(dòng)的接受的決策。當(dāng)然，此時(shí)的決策也就難以真正起到保護(hù)環(huán)境的作用，而是被動(dòng)接受可能的各種環(huán)境和生態(tài)破壞。比如，開(kāi)發(fā)北大荒的決策。比如西部的大規(guī)模伐木以及三門(mén)峽水庫(kù)的建設(shè)等。這一階段屬于長(zhǎng)官意志決策機(jī)制階段。

（二）技術(shù)決策機(jī)制的發(fā)展及困境

1973年我國(guó)召開(kāi)第一次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，此后決定設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，從而開(kāi)始了獨(dú)立的環(huán)境行政管理。這之后，我國(guó)的環(huán)境行政決策機(jī)制逐步得到規(guī)范化，特別是改革開(kāi)放以后從中央層面開(kāi)始逐漸步入工程師治國(guó)時(shí)代，我國(guó)行政決策機(jī)制逐步向技術(shù)機(jī)制過(guò)渡。環(huán)境行政決策逐步從政府領(lǐng)導(dǎo)人意志決策過(guò)渡到主要由環(huán)保行政機(jī)構(gòu)自身基于其技術(shù)人員的技術(shù)報(bào)告做出的技術(shù)決策。這一階段，通過(guò)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的環(huán)境審批、環(huán)境監(jiān)察、污染防治控制、總量控制等管理與決策行為，相當(dāng)一部分環(huán)境污染行為得以控制和避免。作為正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的廣大發(fā)展中國(guó)家而言，這樣的精英決策模式不可否認(rèn)具有其特定的優(yōu)勢(shì)。首先，目前多數(shù)民眾還不具備決策所必需的專(zhuān)業(yè)環(huán)境知識(shí)，技術(shù)精英決策可以有效利用其知識(shí)背景做出專(zhuān)業(yè)判斷；其次，技術(shù)精英決策減少了大眾民主決策中反復(fù)的討價(jià)還價(jià)環(huán)節(jié)，可迅速地做出判斷并做出決策，從而在全球商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中憑借高效的決策贏得資本投資，這種快速的決策模式恰好符合了當(dāng)今瞬息萬(wàn)變的國(guó)際形勢(shì)中我國(guó)作為后發(fā)國(guó)家追趕發(fā)展的需要。客觀地說(shuō)，這一階段環(huán)保行政機(jī)構(gòu)及其管理技術(shù)人員為我國(guó)改革開(kāi)放后快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)做出了巨大的貢獻(xiàn)。

建立在專(zhuān)家治國(guó)論基礎(chǔ)上的技術(shù)決策機(jī)制顯示了人類(lèi)對(duì)其理性的自負(fù)。過(guò)度強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)的決定性作用，假想著技術(shù)決策者全知全能，把全社會(huì)的環(huán)境理想全寄托于他們。但是，由于人類(lèi)認(rèn)知本身的不完備性、自然環(huán)境的不確定性、預(yù)見(jiàn)未來(lái)的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了在實(shí)踐中環(huán)境技術(shù)決策部門(mén)只可能具有有限理性。同時(shí)，從技術(shù)精英決策的過(guò)程看，它是基于作為社會(huì)少數(shù)人群的精英們的有限理性：對(duì)自身利益做出判斷并進(jìn)行互動(dòng)，精英的決策權(quán)力不受作為社會(huì)多數(shù)人群的普通民眾的制約，難以反映出廣大普通民眾的切身利益，在這種制度下出臺(tái)的政策往往不具備良好的社會(huì)效應(yīng)。比如“限塑令”的出臺(tái)，從環(huán)境資源的專(zhuān)業(yè)角度，該政策的正當(dāng)性毋庸置疑，但是，由于政策出臺(tái)缺乏前期充分的調(diào)研過(guò)程，該政策出臺(tái)半年后在小城鎮(zhèn)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等就基本失去了政策管制意義。

此外，這一階段由于缺乏健全的法制約束和監(jiān)督機(jī)制，仍有大量決策行為由地方長(zhǎng)官意志決策，大量建設(shè)項(xiàng)目在政府招商引資的名義下進(jìn)入并大規(guī)模建設(shè)而未經(jīng)環(huán)境管理程序，相當(dāng)部分政府規(guī)劃由長(zhǎng)官意志推動(dòng)，而規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制難以落實(shí)，缺乏科學(xué)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制的保障。在高速工業(yè)化過(guò)程中伴隨著污染物的大量產(chǎn)生和排放，對(duì)環(huán)境造成了巨大的破壞，如河流黑臭、大氣環(huán)境惡化等現(xiàn)象在各地屢屢發(fā)生。

（三）民主決策機(jī)制的引入及必然性

三峽工程的建設(shè)無(wú)疑是我國(guó)環(huán)境行政決策史上的一次重要事件。由于該項(xiàng)目環(huán)境爭(zhēng)議較多，中國(guó)政府第一次將項(xiàng)目提交全國(guó)人大進(jìn)行表決。盡管此后質(zhì)疑聲音不斷，三峽工程畢竟是在人大獲得通過(guò)后展開(kāi)其浩大的工程建設(shè)，從程序上被認(rèn)為是民主形式的一次環(huán)境行政決策事件。2003年我國(guó)頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，首次在行政決策中引入社會(huì)公眾參與，從而在項(xiàng)目環(huán)境管理上引入民主機(jī)制。此后，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》明確，規(guī)劃環(huán)評(píng)中對(duì)公眾參與的規(guī)定進(jìn)一步將民主機(jī)制引入到政府規(guī)劃決策層次。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，環(huán)境保護(hù)行政許可實(shí)行環(huán)保公眾聽(tīng)證會(huì)制度。對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的大中型建設(shè)項(xiàng)目和可能產(chǎn)生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴(yán)重影響項(xiàng)目所在地居民生活環(huán)境質(zhì)量的小型建設(shè)項(xiàng)目；對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的十類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，公開(kāi)舉行的聽(tīng)證，公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)參加旁聽(tīng)。通過(guò)部門(mén)政策規(guī)定的技術(shù)手段強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)決策過(guò)程中的外部民主意志輸入。此外，根據(jù)人民代表法，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，同樣有對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)擁有其監(jiān)督權(quán)，這是我國(guó)社會(huì)主義民主制度中對(duì)環(huán)保技術(shù)決策機(jī)制的上層民主機(jī)制約束的法律制度安排。

毋庸諱言。在過(guò)去長(zhǎng)期的決策實(shí)踐中，上述民主機(jī)制并未充分發(fā)揮起制度作用。作為一種理論上的安排而僅停留在法律文本中。廈門(mén)PX項(xiàng)目的實(shí)踐是我國(guó)環(huán)境行政決策轉(zhuǎn)型過(guò)程的標(biāo)志性事件。盡管此后關(guān)于PX項(xiàng)目的環(huán)境影響仍存在諸多爭(zhēng)議，但是，不可否認(rèn)，正是廈門(mén)市民的這一實(shí)踐使得廈門(mén)地方政府在做出決策后基于民眾的訴求而最終做出放棄該項(xiàng)目的決策。使得長(zhǎng)期僅僅作為憲法語(yǔ)言的“民主”第一次在公眾中。在某一個(gè)具體事件中得到詮釋和體現(xiàn)。此后，廣州番禺地區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目等的實(shí)踐表明由于技術(shù)精英決策只能在技術(shù)上進(jìn)行趨利避害的設(shè)計(jì)，但是無(wú)法完全設(shè)身處地的關(guān)注各方公眾的環(huán)境權(quán)益，因此如何讓公眾在決策過(guò)程中表達(dá)出自身的要求，協(xié)調(diào)各方權(quán)益已經(jīng)迫在眉睫。2011年的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)PM2.5事件可以說(shuō)是中國(guó)環(huán)境民主建設(shè)過(guò)程中另一標(biāo)志性事件。環(huán)境NGO組織經(jīng)過(guò)多年的努力，這一年因著一些城市的灰霾天氣，借助微博等媒體的力量，激發(fā)了包括眾多社會(huì)知名人士的廣大社會(huì)公眾的熱情，使之得以被廣泛關(guān)注和討論，并得到國(guó)務(wù)院和環(huán)保部的回應(yīng)。它標(biāo)志著社會(huì)公眾已開(kāi)始逐漸向純粹感性的抗?fàn)幮越巧驅(qū)I(yè)化的建設(shè)性角色轉(zhuǎn)變，脫離了單一事件的沖突性介入發(fā)展到較高層級(jí)的全局性標(biāo)準(zhǔn)的介入。凡此種種顯示我國(guó)國(guó)民已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)真關(guān)注自身環(huán)境權(quán)益，認(rèn)真的思考如何保證公民民主權(quán)利。使民主機(jī)制真正在環(huán)境行政決策行為中發(fā)揮作用已經(jīng)恰逢其時(shí)。

我國(guó)的決策模式從政治制度安排來(lái)看屬于民主決策模式，但從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)分析，又屬于人民民主參與、精英決策模式。因此，考察當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政決策機(jī)制，主要是技術(shù)決策機(jī)制，同時(shí)引入了部分民主機(jī)制進(jìn)行約束。我國(guó)現(xiàn)實(shí)的這種決策模式既有優(yōu)點(diǎn)也存在問(wèn)題，因而應(yīng)當(dāng)隨著我國(guó)改革進(jìn)程的推進(jìn)不斷優(yōu)化現(xiàn)有的決策模式。一方面，充分發(fā)揮公眾輿論作用。保證公民之間自由、平等的民主對(duì)話，技術(shù)官員通過(guò)公共領(lǐng)域的自由討論和平等的民主對(duì)話而讓民眾清楚專(zhuān)業(yè)判斷，民眾通過(guò)對(duì)話讓技術(shù)官員了解其利益訴求。從而使科學(xué)與民主政治之間的互動(dòng)通過(guò)公眾輿論中介得以發(fā)生?？茖W(xué)因此獲得反思的維度，使民主政治也更具有科學(xué)化的傾向，讓民眾意志及專(zhuān)業(yè)知識(shí)在對(duì)話中達(dá)到共贏。一方面，充分發(fā)揮民主監(jiān)督機(jī)制的作用，通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察機(jī)制和人民代表大會(huì)制度的審議、問(wèn)責(zé)、罷免等權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制。避免技術(shù)決策官員及行政首長(zhǎng)因不受約束而監(jiān)守自盜損傷民眾環(huán)境權(quán)益。近年來(lái)環(huán)境群體性事件頻發(fā)，有必要以技術(shù)決策抵制行政首長(zhǎng)意志決策，以民主決策抵制利益集團(tuán)綁架公眾。即在環(huán)境行政體系內(nèi)，不斷強(qiáng)化決策過(guò)程中的技術(shù)話語(yǔ)權(quán)，形成規(guī)范化決策模式，減少非技術(shù)行政首長(zhǎng)的干預(yù)；在決策過(guò)程中又要努力將相關(guān)民眾納入決策視野，通過(guò)公眾參與方式獲取各方利益訴求，并在最終決策中綜合平衡，以此維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益；必要時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)適時(shí)干預(yù)，由經(jīng)過(guò)人民選舉賦權(quán)的人民代表對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)、表決。

四、結(jié)論

環(huán)境行政決策過(guò)程能否科學(xué)合理，依賴(lài)于合理的運(yùn)用環(huán)境行政決策機(jī)制。環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機(jī)制都有其各自的理論基礎(chǔ)以支持其正當(dāng)性或合理性，技術(shù)和民主不同決策機(jī)制選擇各有其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。環(huán)境行政決策的技術(shù)決策專(zhuān)業(yè)、高效，但是可能漠視民眾的利益訴求甚至監(jiān)守自盜。公開(kāi)的民主決策保證環(huán)境行政決策能夠反應(yīng)多數(shù)人的利益，讓少部分不同利益和意見(jiàn)也能夠得到尊重，可以糾正技術(shù)精英決策過(guò)程中由于群體利益以及權(quán)力尋租造成的不合理決策，但是容易出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)誤判，且決策過(guò)程復(fù)雜，耗費(fèi)人力、物力較多。

責(zé)任編輯 楊小民