官僚制在中國的現(xiàn)狀與發(fā)展探討

畢曄

摘要：韋伯理性官僚制作為一種理想的組織模型， 其應(yīng)用對(duì)資本主義的興起與繁榮起到舉足輕重的作用。但伴隨著工業(yè)文明向后工業(yè)文明的轉(zhuǎn)向，現(xiàn)實(shí)中的官僚制呈現(xiàn)出許多的不足與缺憾，發(fā)達(dá)資本主義國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)與得摒棄官僚制的呼聲的高漲使韋伯理性官僚制面臨著前所未有的沖擊。但對(duì)中國的實(shí)際情況可以得出這樣的結(jié)論理性官僚制不是多了而是少了。因此，理性官僚制應(yīng)成為現(xiàn)代中國行政組織轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：官僚制官僚主義發(fā)展

改革開放以來，中國進(jìn)行了一系列的行政體制改革，其價(jià)值取向和理性官僚制是一致的。但比照韋伯的理性官僚制特點(diǎn)，相對(duì)于西方的官僚制而言，仍明顯存在著許多差距。19世紀(jì)20年代，德國著名社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯提出了理性官僚制組織理論?！肮倭胖啤北疽馐侵笇?shí)施管理的社會(huì)行政機(jī)構(gòu)。管理學(xué)中“官僚制”的概念范疇得到擴(kuò)大，它是一種合理的統(tǒng)治形式，理性是這種統(tǒng)治的基本價(jià)值取向。韋伯所主張的理性官僚制主要目的是為資本主義各組織，尤其是為其行政組織、政黨組織與企業(yè)組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)。

一、理性官僚制的內(nèi)涵

理性官僚制即科層制指的是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。也就是說，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式，作為一種管理方式，官僚制為現(xiàn)代社會(huì)的組織管理提供了有效的工具。官僚制具有以下優(yōu)點(diǎn)：

第一，職能分工專門化。必須從事的正?；顒?dòng)以正式規(guī)定的形式進(jìn)行責(zé)任劃分落實(shí)， 具有清楚的職責(zé)范圍。明確每人的權(quán)力與責(zé)任， 并把這些權(quán)力與責(zé)任作為正式職責(zé)而使之合法化。成員按分工專精于自己的崗位職責(zé)的工作。

第二，職責(zé)等級(jí)明確化。為能夠?qū)嵭写笠?guī)模的責(zé)任制與協(xié)作，職位按等級(jí)依次排列，任何官員的行為方向都由處于更高一級(jí)的官員決定，下級(jí)職務(wù)接受上一級(jí)職務(wù)管理與監(jiān)督。

第三，成員非人格化。成員不得濫用大權(quán)，應(yīng)本著嚴(yán)肅與謹(jǐn)慎的非人格化精神，不參雜個(gè)人好惡褒貶， 成員辦事不影響組織的理性決策；公事與私事之間具有明確的界限；個(gè)人服從對(duì)象不是擁有特定職務(wù)的個(gè)人， 而是其特定的職務(wù)；組織成員都按嚴(yán)格的法令與規(guī)章對(duì)待工作和業(yè)務(wù)交往，確保組織目標(biāo)的實(shí)施。

二、中國官僚制不足的表現(xiàn)與原因分析

（一）中國官僚制不足的表現(xiàn)

1、中國官僚制缺乏法律法規(guī)的基本支撐。

至今為止，我國沒有統(tǒng)一的行政組織法和編制法，也缺乏各個(gè)部門的行政組織法和編制法，更沒有推進(jìn)改革的相關(guān)法律，已有的個(gè)別法規(guī)和政策性文件也因缺乏詳細(xì)明確的責(zé)任條款而難以有效實(shí)施。

2、中國官僚制缺乏韋伯所言的必要理性精神，是一種“人格化”的管理制度。

由于傳統(tǒng)的官僚制組織缺乏必要的規(guī)則和程序，組織官員們?yōu)榱双@得升遷往往不是努力工作完成工作任務(wù)，而是討好上級(jí)，造成了下級(jí)官員不惟規(guī)則行事，而是惟上級(jí)命令是從。在傳統(tǒng)中國文化基礎(chǔ)之上建立起來的官僚制并沒有完全結(jié)束領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人專制和組織中的裙帶關(guān)系等。組織官員們隨意專行和感情行事，利用職權(quán)大量牟取個(gè)人私利，家長專制和人治化色彩濃重。

3、中國官僚制沒有明確地劃分“公域”和“私域”的界限。

理性官僚制認(rèn)為，“不存在任職人員對(duì)職位有任何的占為己有”。而中國官僚們往往信奉“權(quán)力不用，過期作廢”的信念，把人民賦予政府的公共權(quán)力視為獲得個(gè)人利益的手段和方法。他們往往會(huì)壟斷這些營利機(jī)會(huì)，對(duì)私人經(jīng)濟(jì)大肆地盤剝以積累私人的經(jīng)濟(jì)財(cái)富。甚至通過個(gè)人“職務(wù)機(jī)密性”和職務(wù)需要的專業(yè)知識(shí)的要求，采取種種手段控制監(jiān)督信息，規(guī)避人民監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督等，造成了政府“尋租”行為存在。

（二）原因分析

和西方國家相比，我國的官僚制體制還不成熟。首先，我國現(xiàn)在處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的階段，生產(chǎn)力水平和西方高度發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)相比還很低；其次，我國以公有制為主體的市場經(jīng)濟(jì)起步較晚，還處于培育階段，整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)體系還不健全，各種法律規(guī)范還不完善，立法工作相對(duì)來講落后。第三，我國官僚制有深刻的歷史背景，中國古代官僚制的延續(xù)、蘇聯(lián)集權(quán)式官僚體制的借鑒與移植以及傳統(tǒng)文化的影響使中國官僚制從一出生就偏離了西方官僚制的理性軌道。

三、構(gòu)建符合中國國情的理性官僚制行政體制

1 減少行政管理層級(jí)， 優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)

橫向上，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)理順職能分工，精簡機(jī)構(gòu)和編制。按照權(quán)責(zé)一致的原則，在明確各部門職能分工的基礎(chǔ)上，將組織機(jī)構(gòu)中處在同一層次、職能重疊交叉的部門按照綜合管理的要求，合并成一個(gè)大的部門，撤銷那些直接從事和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。從而克服多頭管理、政出多門的弊端，以降低成本，提高效率；縱向上，從國家的實(shí)際出發(fā)適當(dāng)減少行政層級(jí)。我國政府管理層次多，隸屬關(guān)系復(fù)雜，管理半徑過長，行政分割嚴(yán)重，行政成本過多，主要出自中間層改革滯后，多年沒有解決管理幅度和管理規(guī)模過大的問題。調(diào)整中間層的行政隸屬關(guān)系，可以適當(dāng)減少管理層次。

2 改進(jìn)行政管理方式

要改變單一落后的行政管理方式。

首先，堅(jiān)持實(shí)行民主集中制，健全對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)決策的協(xié)商和協(xié)調(diào)機(jī)制，健全對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)決策的專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估制度， 健全對(duì)與農(nóng)村利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)決策的公示、聽證制度，推進(jìn)行政管理決策科學(xué)化、民主化。

其次，加快電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，推行政府信息公開，減少公民與政府公務(wù)員之間可能產(chǎn)生的摩擦。

第三，完善國家公務(wù)員制度。全面推行考錄制度，廢除考調(diào)雙軌制。進(jìn)行分類別、分層次的考試，考試與考核相結(jié)合，提高考試質(zhì)量，將“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則貫徹始終。

3 加強(qiáng)立法工作，完善政府管理法治體系

完備的政府管理法制體系，既是良好的行政管理體制的重要內(nèi)容，也是有效和規(guī)范實(shí)施行政管理的重要保障。建立健全規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，特別是涉及市場主體行為、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易秩序及勞動(dòng)、就業(yè)、保障等的法律法規(guī)，為政府全面依法行政創(chuàng)造完備的法制環(huán)境；建立健全規(guī)范政府行政活動(dòng)，特別是涉及機(jī)構(gòu)編制、職責(zé)權(quán)限、行為方式、獎(jiǎng)勵(lì)處罰等的法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)管；強(qiáng)化行政人員法律素質(zhì)培訓(xùn)，切實(shí)提高行政人員執(zhí)法能力，改革行政執(zhí)法體制，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)追究制，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

總之，在我國行政改革的過程中，需要立足于我國的基本國情，抵制西方各種理論模式和思潮的迷惑去尋找后官僚制的替代。而應(yīng)該結(jié)合理性官僚制和后官僚制理論的指導(dǎo)，進(jìn)一步完善我國官僚制，建立一個(gè)“廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的行政管理體系。

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