城市居民委員會獨立法人地位的構建

秦靜

[摘要]我國法律將社區(qū)居民委員會定位為基層群眾性自治組織，居民授權居民委員會代為行使自我管理、自我教育、自我服務的權利。居民委員會的職能應該是在其轄區(qū)范圍內開展一系列便民利民的服務。但實踐中，居民委員會卻遠遠超出了自己的職能范圍，承擔了過多的行政事務，究其原因，是基層群眾性自治組織的性質名不副實。城市居民委員會要想擺脫過多的行政負擔，實現(xiàn)真正的自治，就應該確立其獨立的法人地位。

[關鍵詞]居民委員會；群眾性自治組織；獨立法人

[中圖分類號]D30[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）11-0076-03

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會法》）中明確了居民委員會的性質是基層群眾性自治組織，在理論界人們對該定位的爭議頗多，而且實踐中也證明了城市居民委員會并不像《居委會法》定位的那么純粹。表面上居委會是具有獨立地位的自治組織，它與基層政權應該是一種指導與被指導的關系，但實際上，居民委員會卻承擔了太多政府的工作，它的性質更傾向于一種基層政府的派出機構。這對于城市社區(qū)自治權的行使是相當不利的。為了更好研究城市社區(qū)自治權，我們有必要將社區(qū)自治組織即城市居民委員會進行重新定位，將其主要職能回歸到內部管理、教育和服務中去。

一、社區(qū)居民委員會獨立法人地位的法理分析

社區(qū)自治是指一定范圍內社區(qū)居民將自己的權利授予社區(qū)自治組織以管理社區(qū)日常事務，是公權力有選擇地退出市民社會、還政于民的結果。換言之，社區(qū)行使自治權的過程就是居民行使私權的過程，而這個過程的實現(xiàn)是以社區(qū)自治組織居民委員會為載體的。從這個意義上說，城市居民委員會是一個行使私權的主體，那么它的地位就應該是獨立的，它行使權力的自由不應該受到干涉。但是，它又不同于一般意義上的私主體，我國《居委會法》中同時也規(guī)定了城市居民委員會有協(xié)助當地政府進行一些社會管理的職能，于是國家將部分公權力授予社區(qū)居民委員會行使。這就使得社區(qū)居民委員會同時具有了行使私權力和部分公權力的能力。這必然會導致社區(qū)居民委員會在日后的工作過程中出現(xiàn)沖突。首當其沖的問題就是，社區(qū)居民委員會與基層政府或其派出機構之間的指導與被指導關系偏離了原有路徑。在實踐中，街道辦事處在社區(qū)建設中存在職能越位的問題。因為社區(qū)居委會的雙重職能屬性，基層政府或其派出機構不乏以此為依據，將本應由自己承擔的行政事務攤派給社區(qū)居委會。從近些年來我國的社區(qū)工作實踐上看，政府的職能部門或派出機構指派的行政任務占居委會工作的80%以上[1]。如此本末倒置的做法，不得不讓人對社區(qū)的自治性質產生懷疑。

《中華人民共和國民法通則》第三十六條第一款規(guī)定：法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。同時在第三十七條中規(guī)定了法人應當具備的條件，即依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。它的種類包括企業(yè)法人，機關、事業(yè)單位法人和社團法人。

將社區(qū)居委會帶入法人公式里，我們不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會與法人存在很多相似的地方。一是社區(qū)居委會擁有行使自我管理、自我教育、自我服務的權利能力和行為能力。二是社區(qū)居委會每年都會從國家那里獲得一定數額的辦公經費，名義上它屬于社區(qū)居委會獨立的財產。三是我國法律規(guī)定了社區(qū)居委會成立的名稱以地方名為前綴，具有專有性，同時規(guī)定每個社區(qū)都必須有一定規(guī)格的辦公場所，一定的人員配備，保證社區(qū)居委會的日常工作。四是在承擔民事責任方面，因為社區(qū)居委會是民事權利義務關系中的最直接的當事人，在具備獨立財產權的前提下，讓社區(qū)居委會去承擔獨立民事責任，也未嘗不可。因此筆者認為社區(qū)居委會是承載我國居民自治職能的社團法人，享有以自治性職責為主、協(xié)助政府行政管理為輔的法律地位。只是，目前這種法人地位仍受到各種現(xiàn)有制度的鉗制，難以真正體現(xiàn)它的獨立性。

二、實踐中社區(qū)居民委員會因缺乏獨立法人地位所面臨的問題

《居委會法》中規(guī)定了居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，又規(guī)定上級政府及其派出機關對居民委員會有指導權力，居民委員會有協(xié)助上級政府及派出機關工作的義務。這種模糊的定位，使社區(qū)居委會游離于機關事業(yè)單位、社會民間組織之外，沒有獨立法人資格。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.社區(qū)居委會主體地位不獨立。前文中也提及社區(qū)居委會是一個行使私權的主體，那么在它的日常工作中必然會與其他主體發(fā)生各種各樣的民事關系，這之中可能涉及到它對其他民事主體的侵權，或者其他民事主體侵犯社區(qū)居民的整體利益等問題。對于這些可能涉訴的問題，社區(qū)居委會能否以原告或被告的身份進入訴訟程序呢？如果按照現(xiàn)有的對社區(qū)居委會的定位來看：社區(qū)居委會并沒有獨立的財產權，即使最后法院裁決社區(qū)居委會對其他主體進行賠償，那么在執(zhí)行階段也是相當困難的。社區(qū)居委會對外是不獨立的，它的主體地位受到限制。同樣以簽訂社區(qū)專職人員的合同為例，在合同文本上，社區(qū)居委會并不是合同簽訂方的任何一方，一旦出現(xiàn)合同糾紛，作為與之利益最相關的社區(qū)居委會反而會置身事外。這確實令人啼笑皆非。

2.人事任免不獨立。社區(qū)居民委員會的工作人員的來源主要包括社區(qū)居民大會選舉產生的社區(qū)干部、社區(qū)居民委員會通過招聘的社區(qū)專員、以及轉業(yè)軍人、軍嫂等。這是社區(qū)居委會人事構成的三大塊。在選舉這個板塊中，比較突出的是選舉出來人員的民主性、代表性和長期性問題。首先，社區(qū)居民委員會代為行使社區(qū)居民的自治權，對社區(qū)各項事務進行管理，受全體居民的監(jiān)督，那么它的產生就是通過一種民主的方式選舉產生的，并且所選舉出來的人員必須具有一定的代表性，能夠代表其所在社區(qū)的社區(qū)居民的意愿?！毒游瘯ā芬?guī)定居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組推選代表二至三人選舉產生。居民委員會每屆任期3年，其成員可連選連任。但是，據調查，許多社區(qū)居委會的居委干部名義上是居民民主選舉產生，實際上卻是基層政府及其派出機構任命的。而且，有些居委會干部并非其所在社區(qū)的居民，卻背負著居民自治的使命，其代表性是否能夠充分發(fā)揮出來，著實令人費解[2]。同時，社區(qū)居委會每屆任期只有3年，時間較短，不利于工作的長期穩(wěn)定，與我國代議制規(guī)定的5年的任期沒有有效的銜接。其次，在招聘這個板塊中，由于社區(qū)居民委員會缺乏獨立的法人地位，在與招聘人員簽訂勞動合同時，只能由街道辦事處代勞。從這個方面來看，社區(qū)的人事聘用受到街道辦事處的制約。因為這些招聘的工作人員并不屬于街道辦系統(tǒng)，他們的工資只能以補貼的形式體現(xiàn)。

3.財產不獨立。社區(qū)居民委員會不同于村民委員會，它沒有對集體所有資源的占有、使用、收益、處分的權利。就目前而言，社區(qū)居民委員會的辦公經費幾乎全部來自于政府的財政劃撥?！毒游瘯ā返谒臈l第2款規(guī)定：居民委員會管理本居民委員會的財產，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產權。但是在實踐中，社區(qū)居委會并沒有獨立的賬戶，政府將社區(qū)的辦公經費劃在了街道辦事處的賬下。社區(qū)居委會要使用辦公經費就必須有街道辦事處的協(xié)助。在實踐中，社區(qū)對工作經費的支取采用的是報賬式的隨用隨取，這對社區(qū)開展活動是非常不便的。而且，社區(qū)居委會的工作經費是否能夠被全額的支取，也是值得深究的。社區(qū)居委會不設獨立賬戶，財產不獨立，這無形中使其受制于街道辦事處，也為社區(qū)居委會和街道辦事處之間的本應平等的地位留下隱患。

三、構建社區(qū)居民委員會獨立法人地位的相關建議

1.確立社區(qū)居委會獨立的主體資格。在我國現(xiàn)行的相關法律中，對社區(qū)居委會的地位、資格等規(guī)定不夠精細，這使得社區(qū)居委會常常游離于機關單位和社會組織之外，處境十分尷尬。經常在涉及居民整體利益時，作為居民利益代表的居民委員會卻沒有發(fā)言權。社區(qū)的自治功能受到來自于法律或政策的限制，社區(qū)居委會名為獨立，實則依附于地方政權。它的自治功能的弱化，必將導致居民自治權的行使不暢。這既不符合憲政的民主、自由的思想，也與“小政府、大社會”流行社會思潮相違背。因此，筆者認為，應該從修改《居委會法》入手，將社區(qū)居委會獨立的主體地位以法律條文的形式確定下來。確立獨立的法人地位，并到社區(qū)所屬的不設區(qū)的市、市轄區(qū)的民政部門進行法人登記。

2.完善社區(qū)居委會人事任免制度。對于社區(qū)人事任免的完善主要包括兩個方面的內容：一是對社區(qū)選舉制度的完善和監(jiān)督?，F(xiàn)行的法律同樣在社區(qū)選舉制度方面的規(guī)定過于原則化，缺少對居民選舉制度與程序的規(guī)范。如候選人推薦、選民登記、投票選舉、效力、監(jiān)督、救濟等一系列程序。無程序既無章法可言，也難以保證實體的公正。同時，在進行選舉的過程中，要有一定的監(jiān)督機制對選舉的過程、結果的公平、正義進行有效的監(jiān)督。防止基層政府干涉社區(qū)居委會的人事任免。筆者建議，可以在選舉過程中由全體居民大會決議邀請本社區(qū)有名望的人或者與本社區(qū)利益不相關的其他社區(qū)的社區(qū)干部組成監(jiān)督小組對選舉的過程進行有效的監(jiān)督。二是對社區(qū)招聘工作者的建議。社區(qū)居委會在全社會招聘社區(qū)專職人員，應當由社區(qū)出面來購買其服務，也就是說，招聘合同的一方一定得是社區(qū)居委會，而不能由街道辦事處來代勞。這不僅對于明確勞動者的身份是十分必要的，同時也體現(xiàn)社區(qū)真正的自治，并且，在以后可能出現(xiàn)的糾紛中，也簡化了矛盾方的關系，更有利于問題的解決。

3.構建社區(qū)居委會獨立的財產制度。前文所述，我國城市社區(qū)的經濟來源主要來自于政府的財政劃撥，這是無可厚非的，體現(xiàn)我國稅收取之于民、用之于民的思想。但現(xiàn)行的財政劃撥制度就針對社區(qū)而言存在缺陷。國家對社區(qū)的財政撥款走的是行政系統(tǒng)內部分配，這很容易讓人將社區(qū)誤解為基層政府的派出機構，給社區(qū)染上行政化的色彩。在關于社區(qū)居民對社區(qū)居委會性質的認知調查中，普遍認為社區(qū)居委會是政府的“腿”，而非群眾自己的“手”。[3]因此，筆者認為應該將對社區(qū)的撥款從行政撥款中獨立出來，建立對社區(qū)建設的專項補助機制，確保社區(qū)工作正常開展的最低限額的投入。同時，筆者認為社區(qū)居委會的資金來源過于單一，可以在自愿原則的基礎上以當地政府部門或民間組織牽頭成立社區(qū)基金會，支援社區(qū)建設。最后，社區(qū)居委會在開展活動中可以有一定的收入，允許社區(qū)居委會開設獨立的賬戶，確保社區(qū)的財產不受其他組織和個人的侵占。

總之，隨著市場經濟在我國的不斷發(fā)展，社區(qū)居委會在日常工作中將會與各種各樣的私主體產生權利義務關系，因此其對獨立法人地位的要求也越來越迫切。同時這也符合社區(qū)行政化向自治化方向發(fā)展的要求。

參考文獻：

[1]姜紀元，韓麗麗.基層政府管理與社區(qū)居民自治問題芻議[G].遼寧法治論壇，2012：82-89.

[2]王淑敏.強化社區(qū)居民自治職能的法律對策研究[G].遼寧法治論壇，2012：14-19.

[3]向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析[J].學海，2006，（3）.

責任編輯侯琦