多元治理：公務員職務犯罪有效治理的路徑探析

何立偉 陳發(fā)桂

[摘要]當前，公務員職務犯罪的滋生與蔓延已經(jīng)對國家的有序運行、法治政府的建設及政府公信力造成了嚴重危害。公務員職務犯罪產(chǎn)生的原因與公務員的內(nèi)在思想信念和法律意識、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的收入分配問題及體制轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的監(jiān)督不到位等因素有關。要有效治理公務員職務犯罪問題，必須從以下幾個方面入手：一是通過借鑒新加坡的廉政制度，通過高薪及財產(chǎn)申報制度來有效預防公務員職務犯罪；二是完善刑事立法，加大對公務員職務犯罪的立法遏制；三是深化行政體制改革，以市場手段配置資源，防止公務員在資源配置中出現(xiàn)職務犯罪的現(xiàn)象；四是完善公務員的考核與監(jiān)督任用制度，從體制內(nèi)防范公務員職務犯罪；五是加強公務員的法制與思想道德教育，使其自覺抵制犯罪誘惑。

[關鍵詞]公務員職務犯罪；多元治理；制度邏輯

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）11-0018-06

改革開放以來，公務員職務犯罪已經(jīng)成為影響國家有效治理和有序運行的最嚴重問題之一，不僅引起高層的重視，也激起社會各界的極大憤懣。盡管紀檢和司法反腐敗的聲勢一浪高過一浪，關于公務員職務犯罪的相關立法也處于不斷完善的過程中，對公務員職務犯罪的刑罰處罰力度也在不斷加大，但是我國公務員職務犯罪的發(fā)展態(tài)勢非但沒有得到有效遏制，反而呈現(xiàn)日漸蔓延擴大的趨勢，公務員職務犯罪的形式變得越來越復雜，犯罪規(guī)模越來越大，“窩案、串案”成了一大特點，對國家的有序運行、法治政府建設和政府公信力造成了嚴重危害。近年來公務員職務犯罪的治理手段也暴露了許多問題，治理的方式過分依賴紀檢司法機關的事后嚴懲，忽略多元化的事前防范與事后懲罰治理策略，導致其效果大打折扣。公務員職務犯罪日漸蔓延的嚴峻現(xiàn)實提醒我們，傳統(tǒng)的一元化的公務員職務犯罪治理手段，已經(jīng)無法有效適應當前公務員職務犯罪的治理需要，只有從以懲罰為表征的“一元化的治理”轉(zhuǎn)向預防與懲罰并重的“多元化的治理”，才能有效遏制公務員職務犯罪呈高發(fā)的危險態(tài)勢。

一、當前我國公務員職務犯罪的基本態(tài)勢

公務員職務犯罪因其主體身份的特殊性和社會危害的嚴重性，存在著區(qū)別于其他刑事犯罪的特點，可簡單歸納為以下幾方面：

（一）犯罪的類型呈現(xiàn)出大案、要案不斷增多的發(fā)展態(tài)勢

公務員職務犯罪并非今日中國的特有現(xiàn)象，縱觀古今中外，任何國家、任何時期都不能根除這一頑疾?！暗诓煌膰?、不同的時期公務員職務犯罪的表現(xiàn)形式、惡劣程度、形成原因各不相同。在新中國建立以后的一個相當長的時期內(nèi)，公務員職務犯罪曾得到很好的控制。但自20世紀以來，我國公務員職務犯罪進入了一個高頻、多發(fā)階段，嚴重困擾著中國現(xiàn)代化進程。”[1]公務員職務犯罪的大案要案是指犯罪主體職位較高、涉案金額較大的案件。據(jù)2012年1月6日央視新聞聯(lián)播報道，2011年全國紀檢監(jiān)察機關共立案查處公務人員職務犯罪136679件，其中縣處級以上領導干部4348人，其中涉及到原鐵道部部長劉志軍、吉林省原副省長田學仁、山東省原副省長黃勝等一批高官被查處，上述重要職能部門官員涉案的案件中，涉案金額高達千萬甚至幾億元的也不在少數(shù)。公務員職務犯罪愈演愈烈的態(tài)勢一方面造成了極大的經(jīng)濟損害，更可怕的是造成了國家公職人員失信于民的惡劣后果，影響社會和諧穩(wěn)定。

（二）犯罪行為在整體領域、特殊領域呈擴散性與突出性共存的發(fā)展態(tài)勢

在公務員職務犯罪行為發(fā)生的領域方面，從整體上看表現(xiàn)為公務員職務犯罪行為正在從以往集中經(jīng)濟、資源相關部門擴散至司法、教育、科技、文化等與經(jīng)濟利益聯(lián)系不密切的各領域。具體分析公務員職務犯罪在各領域發(fā)生的概率可以看出，與公權(quán)力聯(lián)系密切的掌握審批實權(quán)的規(guī)劃與國土部門仍是犯罪行為的高發(fā)區(qū)。以2012年查處的重大案件為例，明顯的表現(xiàn)出國土規(guī)劃部門腐敗的嚴重性與突出性。湖南省岳陽市原規(guī)劃局局長曹學軍涉及的職務犯罪金額達千萬元，而在今年4月11日，湖南汝城縣規(guī)劃局原局長邱明祥也被“雙規(guī)”。近年來因和房地產(chǎn)商勾結(jié)而引發(fā)的規(guī)劃領域公務員職務犯罪的案件，在成都、重慶、海南等地陸續(xù)告破。特別是云南昆明市的3任規(guī)劃局長相繼因職務犯罪被查處，所涉及的金額之多、范圍之廣，這在其他領域中都是罕見的。[2]

（三）犯罪行為的牽連關系呈現(xiàn)出團體性、組織性與群發(fā)性的發(fā)展態(tài)勢

當前，各種類型的公務員職務犯罪都呈現(xiàn)出牽涉人員多并相互勾連的發(fā)展態(tài)勢，使公務員職務犯罪的團體性、組織性與群發(fā)性特點愈發(fā)突出，往往因為一個地方政府的主要領導人案發(fā)，而導致該地十幾個甚至上百個政府公務員牽連其中。在這些案件中，不同權(quán)力部門人員間形成龐大的關系網(wǎng)，他們在犯罪前通過勾結(jié)和策劃，使外界難以覺察；在犯罪過程中通過分工明確和各司其職，共同完成犯罪行為；在犯罪結(jié)束后又利用各自的職權(quán)上下活動，試圖共同逃避紀檢與司法機關的打擊。群體性公務員職務犯罪因為牽扯部門和人數(shù)眾多往往對社會秩序和國家公職人員公信力造成更為嚴重的破壞，公務員職務犯罪團體作案的增多也體現(xiàn)出我國公務員職務犯罪加重的發(fā)展態(tài)勢。

（四）犯罪手段的表現(xiàn)方式呈現(xiàn)出多樣性、智能性、隱蔽性的發(fā)展態(tài)勢

公務員職務犯罪案件涉案人員大多是具備較高智商的政治精英，擁有較高的學歷以及掌握電子、計算機等新技術，這些優(yōu)勢為公務員職務犯罪提供了更多類型的犯罪工具和更為隱蔽的行為方式，強化了涉案公務員的反偵察能力，加大了司法機關偵破此類犯罪案件的難度。此外，這些具有較高素質(zhì)的犯罪主體因為熟悉相關法律、法規(guī)與政策，在案發(fā)前后均能很好地通過規(guī)避法律的形式，或利用現(xiàn)代科技手段和專業(yè)技能進行職務犯罪并能較好地掩蓋犯罪行為，以達到逃避法律制裁的目的。公務員職務犯罪作案手段多樣化、隱蔽性的發(fā)展趨勢，也對紀檢監(jiān)察機關的偵查能力提出了更高的要求。

二、公務員職務犯罪產(chǎn)生的原因分析

（一）公務員職務犯罪產(chǎn)生的思想原因

1.理想信念與思想道德的質(zhì)變。理想信念與良好的思想道德是公務員廉潔奉公、拒腐防變的思想基礎。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，公務員這一主體呈現(xiàn)出思想觀念多元化、權(quán)力制約和監(jiān)管機制不健全的問題，導致公務員的理想信念和職業(yè)倫理缺失，直至公務員職務犯罪的現(xiàn)象不斷發(fā)生。公務員職務犯罪案件的產(chǎn)生，究其根源，都是由于基本的職業(yè)道德與理想信念發(fā)生質(zhì)變，導致公務員利用手中的公權(quán)力謀取個人私利?？梢哉f，如果公務員在改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟的嚴峻考驗面前，放松學習和道德修養(yǎng)，世界觀、人生觀、價值觀將嚴重扭曲，消極腐朽思想惡性膨脹，其結(jié)果是導致公務員陷入職務犯罪的深淵。

2.官本位思想的影響。少數(shù)國家公務人員官本位思想嚴重，在工作中主觀臆想，脫離客觀實際，違反科學規(guī)律，草率決策造成危害后果。在一些公務員職務犯罪案件中，官本位的表現(xiàn)形式是多種多樣的，如爭地位、搞特權(quán)、謀私利，為謀求升官而不惜犧牲多數(shù)人的利益，他們工作不負責任，唯長官意志辦事等，輕視民權(quán)，假公濟私、專橫跋扈，玩忽職守，蛻化變質(zhì)等，這些必然會導致公務員職務犯罪的產(chǎn)生。

3.外界的利益誘惑和不良風氣的催生。外界的利益誘惑有時候也對一些思想境界和思想覺悟較低，意志不堅定的公務人員產(chǎn)生不良的影響。比如社會上有一些為謀取不當利益的人，為了拉攏和腐蝕掌握相關實權(quán)的政府公務員，用金錢物質(zhì)等，對公務員進行誘惑，而這些公務員不能正確對待自己的身份和權(quán)力的性質(zhì)，難以抵御各種不良的誘惑和侵蝕，被眼前利益所迷惑，一失足而走上公務員職務犯罪的道路。

（二）公務員職務犯罪產(chǎn)生的經(jīng)濟原因

1.經(jīng)濟體制改革特定階段的矛盾影響。當前，我國正處于社會主義市場經(jīng)濟體制改革完善的重要轉(zhuǎn)型階段，是從一種經(jīng)濟模式向另一種經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變的過程，這個改革過程不是簡單地對計劃經(jīng)濟體制進行修改和補充，而是要對計劃經(jīng)濟體制中不合理的基本框架和主要運行原則予以改造、更替，這一巨大的變革或轉(zhuǎn)型是一個曲折而漫長的過程，在此過程中將會在一定時期存在雙重體制并存的局面。在這種局面下，新舊體制之間在各種環(huán)節(jié)上的相互銜接期間所留下的空擋或灰色地帶，給權(quán)力異化、監(jiān)督失控、職責混淆帶來了便利條件，這是公務員職務犯罪產(chǎn)生的原因之一。

2.收入分配不均產(chǎn)生的經(jīng)濟反差。收入分配多元化導致利益的不均衡是產(chǎn)生公務員職務犯罪的重要誘因。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國在收入分配制度方面進行了重大改革，實行以按勞分配為主體其他多種分配方式為補充的分配制度，收入分配在不同職業(yè)之間呈現(xiàn)多元化的趨勢。在這個分配的過程中，當前對國家公務員的工資實行的是“陽光工資”，而公務員群體聚集的是經(jīng)過嚴格選拔的社會精英，與一般的公司企業(yè)管理人員相比較，過低的工資待遇容易導致部分公務員心理的嚴重失衡，在其不能通過正當渠道提高自己的工資福利水平時，就會導致其利用手中權(quán)力去尋租，來獲取非法利益。[3]事實證明，不同地區(qū)同類單位的國家公務人員收入存在極大反差。這經(jīng)濟上的反差，難免產(chǎn)生消費上的攀比心態(tài)，微薄工資收入與滿足消費需要的矛盾日漸突出，使得一些公務員心理失衡，私欲驅(qū)使他們鋌而走險，利用手中的權(quán)力、地位及影響不擇手段獲得非法利益，從而走上犯罪道路。

（三）公務員職務犯罪產(chǎn)生的體制原因

1.監(jiān)督機制不健全、落實不到位，管理制度執(zhí)行不力。從當前各地查處的公務員職務犯罪案件來看，涉案的公務人員大部分在案發(fā)前都執(zhí)掌本單位的某一項職權(quán)，這些相對集中的權(quán)力因缺乏有效的監(jiān)督，在行使過程中走了樣，不僅誘發(fā)了諸多的社會矛盾，更為嚴重的是由于管理和監(jiān)督機制不健全，特別是對“一把手”監(jiān)督機制的缺失，在權(quán)錢交易過程中，他們置黨紀國法于不顧，利用特殊公務員身份和特殊權(quán)力，徇私舞弊、貪贓枉法。有的行政機關各項管理制度比較健全，但是執(zhí)行制度力度不夠，或執(zhí)行程序走過場，給行政管理機關部門負責人或者下屬單位的公務人員留下了作案的便利條件。

2.新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)兩種體制并存局面造成缺陷的疊加?！绑w制轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)的一些弊端是公務員職務犯罪產(chǎn)生的原因之一。職務犯罪行為可分為消極的不履行職責的不作為和積極的以權(quán)謀私的作為兩種表現(xiàn)形式，它們都是權(quán)力運作中的異化和失控現(xiàn)象。在體制轉(zhuǎn)軌的情況下，對公務員的監(jiān)督體現(xiàn)為兩個特征，一是過分注重貫徹自上而下的體制內(nèi)約束，缺乏自下而上的公眾參與的社會監(jiān)督。二是公務員往往利用體制轉(zhuǎn)軌過程中掌握權(quán)力與信息資源的便利，從中牟取個人利益，逃避上級與民眾的有效監(jiān)督。這些游離于體制內(nèi)約束與體制外監(jiān)督空地的公務員，很容易走向職務犯罪的深淵?！盵4]因此，在兩種體制并存的情況下，舊的計劃體制和新體制發(fā)揮有效調(diào)節(jié)作用的同時，它們各自的缺陷和不足疊加在一起，給經(jīng)濟的有序運行帶來了一系列難題，同時也為一些公務員職務犯罪提供了條件和機會。一些公務人員趁轉(zhuǎn)軌時期存在的某些缺陷和矛盾，利用職務之便，大肆收受賄賂和侵吞國家的資產(chǎn)。

三、公務員職務犯罪有效治理的對策

（一）通過高薪及財產(chǎn)申報制度來有效預防公務員職務犯罪

新加坡的廉政制度的有效運行，證明在國家經(jīng)濟狀況允許的情況下實行公務員的高薪是防止其職務犯罪的前提?！靶录悠轮贫ü珓諉T薪金的標準是，找出私人企業(yè)界6個專業(yè)中8個最高薪者的薪金，然后取其中數(shù)，即取第24名最高薪者的薪金為準，保證公務員的收入處于社會中上水平。此外，公務員還有醫(yī)藥福利和其他福利，如到政府醫(yī)院和診療所看病，本人只需支付賬單的15%，孩子只需支付賬單的40%。特別是中央公積金制度，公務員每月可獲得月薪33%的公積金，工作年數(shù)越久，儲蓄就越多，一般在6位數(shù)以上，但公務員一旦違法貪污，公積金立即取消。高薪養(yǎng)廉，把隱性成本轉(zhuǎn)換成顯性成本，既提高了公務員的待遇，又不增加政府的運行成本，更重要的是有效預防了公務員的職務犯罪行為的發(fā)生?！盵5]

在借鑒新加坡對公務員實行高薪的情況下，必須通過申報財產(chǎn)制度來保證公務員沒有其他的灰色收入，從而有效預防公務員職務犯罪。對于每個掌握公權(quán)力的公務員都必須申報財產(chǎn)，對于申報的財產(chǎn)說不清來源，特別是有關部門調(diào)查時不能給以滿意答復的，則視為貪污所得。明確管理運行規(guī)則，注意用權(quán)力制約權(quán)力，政府還應當通過日常考核制度和行為跟蹤制度加強對公務員的管理，主要調(diào)查公務員公務活動或日常生活中有無職務犯罪行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)犯罪行為將嚴厲懲處。同時可以對公務員實行廉潔保證金制度，是將公務員的收入的一部分存入政府指定的賬戶，到公務員退休時如果廉潔上沒有不良記錄，就可一次性發(fā)放給他，所謂的不廉潔不但包括利用職務的便利接受他人錢財、禮品、還包括貸款、職務、職位或合同、支付貸款、放棄權(quán)益、取消義務和責任，其它任意援助、優(yōu)惠和利益等，如果有不廉潔記錄，則全數(shù)沒收。

（二）完善刑事立法，遏制公務員職務犯罪

在公務員職務犯罪預防體系中，運用刑法的威懾性預防犯罪，采用刑罰懲治犯罪，是公務員職務犯罪預防中的最后一道也是最嚴厲的辦法。刑法懲罰的意義并非只是懲治那些犯罪分子，更多的是對社會起著警示作用，我國的司法體系一直本著“懲前毖后，治病救人”的方針。因此在公務員職務犯罪預防中成本最低、最直接、最有力的途徑就是通過懲罰，使那些思想動搖，可能犯罪的人不敢越雷池半步，從而避免犯罪，這才是刑法的意義所在。因此，需要制定更加完善的預防公務員職務犯罪和懲治公務員職務犯罪的刑法，才能在公務員職務犯罪的預防工作中起到更加重要的作用。

現(xiàn)行刑法及刑事司法運作中，對公務員職務犯罪的刑罰設定及具體處置整體呈輕型化的態(tài)勢，具體表現(xiàn)為公務員職務犯罪的法律起刑點低，在司法運作中量刑幅度寬。比如，公務員職務犯罪可能涉及的瀆職罪名中，即玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪等。在這些罪名中，大多法定基本刑為“三年以下有期徒刑或拘役”，最低刑都是拘役，量刑幅度大，而且自由裁量空間可能摻雜諸多的人為因素；如果這些職務犯罪要再上一個量刑幅度，則需要“情節(jié)特別嚴重”，但何為“情節(jié)特別嚴重”，法律并沒有規(guī)定，也沒有具體的司法解釋?！吧鲜鲆?guī)定無疑為公務員職務犯罪輕刑化判決‘提供了條件。”現(xiàn)行刑法對公務員貪污賄賂犯罪采取以犯罪數(shù)額加情節(jié)作為量刑標準的立法模式，在數(shù)額一定的情況下，“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)特別嚴重”會影響量刑上升一個幅度。[6]從司法實踐來看，目前這一量刑標準有三個方面需要改進：

首先，對公務員職務犯罪中涉及經(jīng)濟問題的固定數(shù)額的量刑標準應當具有動態(tài)性，防止在裁判過程中滯后于司法現(xiàn)實需要。比如，在實踐中，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)如果人為抬高了立案標準，就會把一些該立案的公務員職務犯罪案件作了“非犯罪化”來處理。

其次，糾正公務員職務犯罪量刑數(shù)額標準和基本刑起點均偏低且量刑幅度過大的問題，防止在司法實踐中部分公務員兼有瀆職犯罪與受賄犯罪的案件名為擇一重處，出現(xiàn)避重就輕的結(jié)果。

最后，公務員職務犯罪的“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)特別嚴重”在裁判中如何為法官科學把握，刑法應當作出明文規(guī)定，并且配套相應的司法解釋，不能全部依靠法官的自由裁量。

此外，對于公務員職務犯罪適用緩刑應有具體客觀標準，還應提高公務員職務犯罪基本刑起點，同時壓縮量刑幅度，以達到有效治理公務員職務犯罪的立法目的。

（三）深化行政體制改革，以市場手段配置資源，防止公務員在資源配置中出現(xiàn)職務犯罪

經(jīng)濟是阻礙或推動社會發(fā)展的最重要因素，更是公務員職務犯罪的深刻根源。進行經(jīng)濟體制改革對有效治理公務員職務犯罪有著重要的影響。

1.在資源配置過程中，要充分發(fā)揮市場的基礎性作用。在計劃經(jīng)濟體制下，資源配置工作主要是由政府來完成。在逐步引入市場機制的同時，政府仍然對大量主導性、關鍵性資源進行直接配置，仍然對社會經(jīng)濟生活實行強有力的管制措施，這又使整個經(jīng)濟具有濃厚的“審批”經(jīng)濟的特點。在經(jīng)濟活動中，由于政府官員手中握有可以用來“尋租”的審批權(quán)力，不少商人們便趨之若鶩，爭相討好拍馬。而政府官員們將商人們給的各種回扣、好處費、中介費、辛苦費等各種不正常的商業(yè)競爭方式視為理所當然，經(jīng)不起巨額賄賂的誘惑，最終走向職務犯罪的深淵。因此，應當在資源配置過程中，由市場發(fā)揮基礎性的作用。這樣，市場的價值規(guī)律會在經(jīng)濟活動中起到主要調(diào)節(jié)作用，公務員職務犯罪的可能性將進一步減少。

2.深化行政管理體制改革，建立責權(quán)利相結(jié)合的制度。行政管理體制中，權(quán)責不清是最大的問題。由于行政管理體制改革不夠深入，權(quán)責不夠明晰，監(jiān)督機制滯后，貪污賄賂現(xiàn)象時有發(fā)生。公務員職務犯罪行為人有的違法行政，從中貪污、挪用公有資產(chǎn)，有的則借行政執(zhí)法之機，非法占有行政相對人的財產(chǎn)。因此，在深化行政管理體制改革過程中，應當明晰公務員的具體權(quán)責，建立責權(quán)利相結(jié)合的制度，不僅有利于行政管理制度的健康穩(wěn)定發(fā)展，而且對公務員職務犯罪的防控起到十分積極的作用。

（四）完善公務員考核、監(jiān)督、任用制度，減少公務員制度性腐敗行為的發(fā)生

1.完善公務員的任用、考核程序。一些對公務員的考核、任用制度，過分依靠組織，忽略社會公眾的有效參與或監(jiān)督，這種單一的、縱向的任用程序，導致公務員把組織的信任與主要領導的肯定作為被任用的唯一要領。一些跑官、賣官腐敗現(xiàn)象在公務員任用過程中屢禁不止或者愈演愈烈，這不能不說與當前公務員的任用機制有很大關系。在公務員考核、任用過程中，甚至有的不廉潔的公務員由于有“后臺”撐腰，不管社會公眾如何檢舉、揭發(fā)，都無法撼動這些有問題的公務員。上述現(xiàn)象說明，公務員的考核、任用制度需要進一步完善，對公務員的選拔一定要德才兼?zhèn)?，一定要聽取社會公眾的意見。當前，由于政府公務員政績考核制度的不完善，導致一些政府公務員不顧社會公眾的反對、不顧地方財政的現(xiàn)狀，大搞特搞一些政績工程和形象工程，其目的不是為了造福于民，而是為了迎合上級領導的嗜好，其結(jié)果不僅是濫用人民賦予的職權(quán)，而且在工程建設過程中直接滋生大量的腐敗。從近幾年各地發(fā)生的公務員涉腐職務犯罪案件可以看出，絕大多數(shù)的公務員職務犯罪案件都是發(fā)生在政府工程招投標和工程建設領域。2012年7月23日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調(diào)黨員領導干部要充分認識到人民群眾對過上更好生活的要求也在增強，對加快解決民生領域突出問題的期盼也在提高的現(xiàn)實。領導干部要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。因此，對公務員的任用考核監(jiān)督中，一定要盡快轉(zhuǎn)化唯組織、唯主要領導肯定信任為依據(jù)的單一化任用機制，而是要充分重視社會公眾在公務員任用過程中的參與權(quán)，廣泛聽取社會公眾的意見，同時凸顯結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、民眾社會保障、生態(tài)保護等因素在公務員任用中的權(quán)重。

2.完善公務員監(jiān)督、任用的制度建設。我國歷來重視對政府公務員的培養(yǎng)和監(jiān)督，力求建立一支具有中國特色的政府公務員隊伍。在2000年出臺的《深化干部人事制度改革綱要》中便提出要建立起能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機制；完善干部人事工作統(tǒng)一領導、分級管理、有效調(diào)控的宏觀管理體系；健全政府公務員管理的系列法規(guī)體系，努力實現(xiàn)對政府公務員隊伍的依法管理，有效遏制政府公務員監(jiān)督任用上的不正之風和腐敗現(xiàn)象。為了實現(xiàn)這一目標，我國政府先后出臺了《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》、《黨政領導干部交流工作規(guī)定》、《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》、《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《關于黨員領導干部述職述廉的暫行辦法》。這些法規(guī)規(guī)章旨在對政府公務員隊伍的任用和回避等問題進行規(guī)范和監(jiān)督。它們與《公務員法》、《干部任用條例》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《干部教育條例（試行）》等一道初步構(gòu)成了我國現(xiàn)階段較為完備的政府公務員管理制度。但是，按照馬克思主義理論中關于事物曲折上升，不斷發(fā)展、不斷前進的論述，對于我國政府公務員隊伍管理中出現(xiàn)的新問題、新特點，我們應該與時俱進、堅持不懈的探索和實踐，比如現(xiàn)在全國個別地方在選拔政府領導干部時采取電視直播和網(wǎng)上同播等方式，使廣大人民群眾能參與其中，通過增加透明度的做法來有效加強公務員的監(jiān)督任用，防止對政府公務員的監(jiān)督任用“走過場”。

（五）加強公務員的法制與思想道德教育，使其自覺抵制犯罪誘惑

公務員職務犯罪同其他任何犯罪現(xiàn)象一樣，都是社會制度不健全的產(chǎn)物，在制度和體制尚未達到盡善盡美的時候，不要奢望人類能夠完全消滅犯罪現(xiàn)象，而只能理性地將之控制在一定范圍內(nèi)。對犯罪的控制，包括行為人內(nèi)在的自我控制和外在的社會控制。自我控制是指通過塑造良好人格，用社會責任感和良知來控制和約束自己的犯罪沖動；社會控制是指通過改善社會生活條件和制定良好的社會政策，盡量減少或消除引起人們心理失去平衡的犯罪誘惑源。對公務員的思想道德教育，主要是提高他們的思想覺悟和認識水平，消除犯罪的僥幸心理。例如，可以通過典型案例的警示教育，計算一下犯罪人在政治、經(jīng)濟、名譽、家庭、自由、親情、健康等方面的損失，使公務員明確犯罪的機會成本，從而在心理上自覺抵制犯罪的誘惑，不想、不能、也不敢犯罪。

1.加強對國家公務人員的法制教育。許多公務員職務犯罪行為人走上犯罪的道路是因為法律意識淡薄、紀律觀念不強造成的。因此，對廣大國家公職人員進行法紀教育是十分必要的。在法制教育方面，不僅要組織他們學習與本部門、本行業(yè)及與個人工作業(yè)務相關的法律法規(guī)，還要學習《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《國家公務員法》，以及其他一些規(guī)范國家公職人員行為和懲治腐敗犯罪的法律法規(guī)，以培養(yǎng)個人法律意識，提高依法辦事的素質(zhì)，預防公務員職務犯罪的發(fā)生。紀律教育主要包括黨紀教育、政紀教育、行規(guī)教育，及工作制度、工作紀律、執(zhí)業(yè)紀律教育等，應組織所有國家公職人員學習《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《廉政準則》等黨紀條規(guī)，加強他們的組織紀律性和法制觀念，減少違紀違規(guī)行為的發(fā)生，廉潔奉公，自覺以法律規(guī)范來約束自己的行為，嚴格依法辦事。同時還應對國家公職人員進行警示性教育，糾正部分人員自恃位高權(quán)重、無人敢管的僥幸心理，促使其自覺地打消違法違紀的念頭，積極做遵紀守法的公民。

2.加強對國家公務人員的思想道德教育。一個人的道德的水平的有效提升在某種程度上可以超越個人的人生觀、價值觀所不能能達到的層面。努力提升政府公務人員的道德水準，發(fā)揚我黨一貫提倡的大公無私、艱苦奮斗、服從大局的革命奮斗精神，是有效防止公務員職務犯罪的根本途徑。加強對國家公務人員的思想道德教育，必須做到以下幾點：第一，公務人員要崇尚執(zhí)政為民的觀念，克服極端個人主義的傾向；第二，公務人員要忠于黨與人民，消除自由主義的影響；第三，公務人員要廉潔奉公，自覺抵制拜金主義的毒害。此外，應有重點的進行道德修養(yǎng)教育、責任心教育、職業(yè)理想教育，努力提高個人的修養(yǎng)。在公務員思想教育目的與效果上，應當樹立無私奉獻的精神，強化政府公務員的公仆意識和服務意識，做到為了人民的利益鞠躬盡瘁，死而后已。公職人員的職業(yè)道德意識增強了，公務員職務犯罪的現(xiàn)象也將逐漸減少。同時，通過思想道德教育，還可以提高政府公務員自覺抵御外界各種誘惑的免疫力，以達到有效防控公務員職務犯罪的目的。

四、結(jié)語

當前，我國正以前所未有的蓬勃姿態(tài)朝著建設現(xiàn)代化法治國家的方向大踏步前進。在巨變的過程中，隨著各項法律制度的不斷完善，原有體制下隱藏的一些問題開始浮現(xiàn)出來，公務員職務犯罪就是其中的一個。由于社會發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、個體思維方式和生活方式轉(zhuǎn)變等因素，國家公務員濫用權(quán)力、褻瀆權(quán)力、侵害權(quán)力廉潔性的職務犯罪現(xiàn)象多發(fā)。公務員職務犯罪不僅嚴重侵害國家機關的管理職能，而且褻瀆公共權(quán)力，損害黨和政府的形象，破壞社會公正，侵害群眾利益，破壞黨和群眾密切聯(lián)系的執(zhí)政根基。因此，從根本上治理公務員職務犯罪已刻不容緩。放眼全球，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展和知識經(jīng)濟的興起，公務員職務犯罪活動的類型和方式也悄然發(fā)生著變化，在治理公務員職務犯罪工作的外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，為滿足國家控制犯罪的需要，出現(xiàn)了旨在以犯罪控制為價值目標的刑事司法模式，也就是在“懲治”這一環(huán)節(jié)前增加一道“預防”安全閥，借以降低司法成本、防患于未然。因此，從多元治理的視角加強對公務員職務犯罪活動的治理不僅從理論上還是實踐中都尤為重要。可以說，本文提出的立法、體制、監(jiān)督及教育并重的多元化的懲治和預防治理體系是符合我國國情的，要在完善立法的前提下，把思想教育工作、體制改革工作做好，發(fā)揮各監(jiān)督主體的職能，切實把多元治理融于職務犯罪預防的司法實踐之中。

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責任編輯宋桂祝