推進能源價格改革實現(xiàn)節(jié)能減排的難點與對策優(yōu)化設(shè)計

張亮

[摘要]能源價格改革是促進節(jié)能減排的關(guān)鍵手段之一。我國能源價格改革取得了階段性進展，但未來改革仍任重道遠，許多難點制約著改革的進一步推進：如能源各領(lǐng)域改革各成體系、分類推進，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；當前多數(shù)領(lǐng)域缺乏有效競爭的市場格局，嚴重阻礙能源價格改革的順利推進；能源價格改革直接影響經(jīng)濟平穩(wěn)運行和民生保障，致使改革難以推進；能源價格的監(jiān)督機制不完善，嚴重影響價格改革措施的具體落實。為此建議：根據(jù)行業(yè)屬性的不同，明確能源各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)價格改革的方向；完善能源協(xié)調(diào)管理機制，保障能源價格改革的協(xié)調(diào)推進；加強對能源價格的監(jiān)管機制建設(shè)，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境；準確把握價格改革推進的時機和方式，降低改革對經(jīng)濟運行及人民生活的沖擊。

[關(guān)鍵詞]能源價格改革；節(jié)能減排；難點；對策優(yōu)化設(shè)計

[中圖分類號]F206 [文獻標識碼]A[文章編號] 1673-0461（2012）11-0019-05

能源是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，與其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有著非常密切的聯(lián)系，而能源價格是影響能源消費的最關(guān)鍵因素之一，通過推進能源價格改革，建立合理的能源價格形成機制，不僅能夠直接影響各領(lǐng)域能源消費總量，同時也可以帶來能源利用效率的變化，從而有效促進各領(lǐng)域的節(jié)能減排。

一、推進能源價格改革實現(xiàn)節(jié)能減排的作用機理

我國能源領(lǐng)域中多種產(chǎn)品仍是由政府定價，或者政府在價格制定中居于重要地位，使得我國能源價格相對較低。隨著能源價格市場化改革的推進，不可避免會經(jīng)歷一個價格快速上漲的過程，能源價格的上升會通過多種作用路徑，推動節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。具體來看（如圖1所示）：

⒈ 作用路徑之一：能源結(jié)構(gòu)變化，即通過能源比價變化優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)實現(xiàn)節(jié)能減排

傳統(tǒng)化石能源價格的上升，會引起不同能源間比價關(guān)系的變化，鼓勵能源消費主體尋求開發(fā)利用清潔能源等其他能源，能源結(jié)構(gòu)的變化，特別是清潔能源比例的不斷上升，必然會減輕能源消耗與排放的壓力。

⒉作用路徑之二：技術(shù)進步，通過技術(shù)進步提升能源利用效率實現(xiàn)節(jié)能減排

能源價格的上升，必然引致能源利用成本的提高，迫使用能主體為了降低成本，加快技術(shù)創(chuàng)新的步伐，提升能源利用的效率，也就是，通過技術(shù)實現(xiàn)能源消耗與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，從而推動節(jié)能減排。

⒊ 作用路徑之三：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，即通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整實現(xiàn)能源配置效率實現(xiàn)節(jié)能減排

能源價格的上升，高耗能產(chǎn)業(yè)的成本也隨之上升，必然在與其他產(chǎn)業(yè)的競爭中處于不利的地位，高耗能企業(yè)生存的空間將會進一步被壓縮，一些無法適應(yīng)成本增加的高耗能企業(yè)會被淘汰，一些高耗能產(chǎn)業(yè)消耗的能源，被釋放出來，從而引起能源在不同產(chǎn)業(yè)間的重新配置，促進節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。

二、我國能源價格改革取得了階段性進展，但未來改革仍任重道遠

長期以來，政府積極推進能源價格的市場化改革，在一些領(lǐng)域取得了較為顯著的進步。具體來看：

⒈ 煤炭價格市場化推進相對較快

我國煤炭價格改革經(jīng)歷了由“計劃價”向“市場價”的逐步轉(zhuǎn)變過程。1993年以前，由原煤炭工業(yè)部和國家物價局對煤炭進行政府定價。1993年以后，國家開始逐步放開煤炭市場價格，實行計劃內(nèi)和計劃外價格雙軌制[1]。政府對于煤炭的主要用戶—電力行業(yè)計劃內(nèi)用煤實行政府指導(dǎo)價（由原國家計委確定指導(dǎo)價），計劃外電煤以及其它行業(yè)用煤實行市場價。2002年國務(wù)院決定對電煤試行市場定價，并在2004年，為緩解電煤價格與市場煤價之間的價差，制定了以2004年9月底實際結(jié)算的含稅車板價為基礎(chǔ)，在8%的幅度內(nèi)，由供需雙方協(xié)商確定電煤價格漲幅上限的規(guī)定（2006年，這一漲幅限制被取消）。2005年，煤電聯(lián)動措施啟動，以不少于6個月為一個聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%，便調(diào)整電價。2006年底，煤炭訂貨會改為每年僅一天的供需視頻會議及一周的煤炭合同匯總會，“計劃煤”被“重點合同煤”代替，政府對電煤價格的干預(yù)有所弱化，在此后幾年積極嘗試完全退出電煤價格談判，但由于種種原因未能真正實現(xiàn)，目前實行重點電煤合同價格和市場煤價格的雙軌制。

⒉ 原油價格逐步實現(xiàn)了與國際市場接軌，成品油主要實行政府指導(dǎo)價

從原油來看，價格由企業(yè)參照國際市場價格自主制定。中國石油化工集團公司（以下簡稱中石化）和中國石油天然氣集團公司（以下簡稱中石油）之間互供原油價格由購銷雙方按國產(chǎn)陸上原油運達煉廠的成本與國際市場進口原油到廠成本相當?shù)脑瓌t協(xié)商確定。中石化、中石油供地方煉廠的原油價格參照兩個集團公司之間互供價格制定。中國海洋石油總公司及其它企業(yè)生產(chǎn)的原油價格參照國際市場價格由企業(yè)自主制定。從成品油來看，根據(jù)區(qū)別情況實行政府指導(dǎo)價或政府定價。汽、柴油零售價格和批發(fā)價格以及向社會批發(fā)企業(yè)、鐵路、交通等專項用戶供應(yīng)的汽、柴油價格實行政府指導(dǎo)價；國家儲備和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團用汽、柴油供應(yīng)價格以及航空汽油、航空煤油出廠價格實行政府定價[2]。當國際市場布倫特、迪拜、辛塔三地原油22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格。

⒊ 天然氣出廠價格實行政府指導(dǎo)價，價格改革試點正在積極推進

目前我國天然氣出廠價格實行國家指導(dǎo)價，跨省輸送費用由國家統(tǒng)一制定，城市輸配和終端銷售價格由省級價格主管部門管理。當前，天然氣價格改革正在積極推進， 2011年12月26日在廣東省、廣西自治區(qū)開展的天然氣價格形成機制改革試點，邁出了我國天然氣價格改革的重要一步。此次改革的總體思路是：將 “成本加成”改為按“市場凈回值”方法定價，將天然氣價格與由市場競爭形成的可替代能源價格掛鉤；國家統(tǒng)一制定的門站價格為最高限價，供需雙方可在不超過這一價格水平的前提下，自主協(xié)商確定實際交易價格。

⒋ 電價改革相對緩慢，仍然由政府主導(dǎo)定價 當前，我國電力產(chǎn)業(yè)分為發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)，形成了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)兩個市場，有上網(wǎng)電價、銷售電價兩個價格（輸配電價合并在終端銷售電價中）。2003年我國著手推進電價改革，其目的是為了形成科學(xué)的電價形成機制和合理的電價體系，但是改革進程十分緩慢。具體來看：一是競價上網(wǎng)完全無法實施。2003年以來連續(xù)出現(xiàn)多次電荒，加上煤炭價格的迅速上漲，使各地電廠只能按照國家發(fā)布的標桿電價執(zhí)行上網(wǎng)價格，競價上網(wǎng)流于形式。二是目前我國沒有獨立的輸配電價?，F(xiàn)行輸配電價是銷售電價與上網(wǎng)電價之間的差價，即按倒扣法，“輸配電價=銷售電價-平均上網(wǎng)電價-輸配電損耗”。三是銷售電價由國務(wù)院價格主管部門負責制定。由此看來，從發(fā)電、輸電、配電和售電等環(huán)節(jié)，基本上仍是由政府定價。

雖然一些領(lǐng)域的改革取得了較大進展，但總體而言能源價格改革較為緩慢?，F(xiàn)行的能源價格體系存在著諸多問題，如現(xiàn)行成品油 “22+4%”的定價模式，調(diào)價周期太長且波動幅度限定較為嚴格，使得價格難以貼近市場行情；電力市場改革進程明顯滯后于煤炭市場，造成“市場煤”和“計劃電”的長期矛盾。同時，能源價格改革面臨著諸多的制約，嚴重阻礙了改革的進一步推進。

三、進一步推進我國能源價格改革面臨的主要難點

⒈ 能源各領(lǐng)域改革各成體系、分類推進，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，影響了改革的順利推進和成效

我國能源價格調(diào)控主體大致經(jīng)歷從一元到多元再到一元的]變，相應(yīng)的管理模式也經(jīng)歷了從集中到分散再到集中的]變（詳見表1）[3]。目前我國實行的是由國家能源局負責能源行業(yè)管理，與之前相比，明顯趨向集中。但在能源初級產(chǎn)品領(lǐng)域，國土資源部、商務(wù)部和電監(jiān)會分別保持著礦產(chǎn)資源開采、成品油市場流通和電力行業(yè)管理等方面的管理權(quán)。所以，我國“煤、電、油、氣”等主要能源品種實質(zhì)上采取的還是分而治之的管理模式，受此影響，能源價格改革便呈現(xiàn)出各成體系、分類推進以及缺乏系統(tǒng)與全局統(tǒng)一規(guī)劃的特點[4]。

由于不同能源領(lǐng)域間存在著較為密切的內(nèi)在聯(lián)系，而各個領(lǐng)域以及領(lǐng)域內(nèi)各個環(huán)節(jié)間的改革進度卻不同、實行的價格管理方式各不相同，這直接影響到了各個領(lǐng)域改革的推進，造成了一系列不合理的能源供需矛盾、價格脫節(jié)等現(xiàn)象，一些領(lǐng)域改革的成效難以得到體現(xiàn)，直接阻礙了能源價格改革的順利推進。如煤炭價格基本實現(xiàn)了市場化，而電力價格則政府干預(yù)較多，“市場煤”與“計劃電”引發(fā)的煤電矛盾一直較為突出，使得煤炭市場化改革的效果未能得到充分體現(xiàn)。

⒉ 能源多數(shù)領(lǐng)域缺乏有效競爭的市場格局，嚴重阻礙能源價格改革的順利推進

從當前我國主要能源領(lǐng)域的競爭狀況來看，除煤炭領(lǐng)域的市場競爭程度較高外，油、氣、電力領(lǐng)域的壟斷程度較高，往往只有幾家國有企業(yè)進行壟斷性經(jīng)營（詳見表2），如油氣領(lǐng)域主要由中石油、中石化和中海油三家企業(yè)經(jīng)營；電力領(lǐng)域，長期以來，華能、大唐、華電、國電和中電投等國有企業(yè)壟斷了大部分的發(fā)電市場。其實，能源價格改革過程就是利益再分配的過程，必然會觸及一些行業(yè)或企業(yè)的切身利益。目前缺乏有效競爭的行業(yè)壟斷就自然成為推進改革的一個重要羈絆，一些占據(jù)利益的相關(guān)方就可能會聯(lián)合制造障礙，阻礙能源領(lǐng)域價格改革的深入推進。

⒊ 能源價格改革直接影響經(jīng)濟平穩(wěn)運行和民生保障，致使改革難以推進

一方面，作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)領(lǐng)域，能源價格的改革并不是僅僅影響某一產(chǎn)品、某一行業(yè)和某一個地區(qū)，而是經(jīng)過多方面的傳遞、擴散，影響產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的多個環(huán)節(jié)，從而對國民經(jīng)濟產(chǎn)生深層次、全方位的影響。另一方面，國內(nèi)現(xiàn)實來看，政府干預(yù)致使國內(nèi)多數(shù)能源產(chǎn)品定價一直遠低于國際水平，市場化改革必然會經(jīng)歷一個價格快速上漲的過程，直接影響到人民的生活水平，甚至可能會引起物價的循環(huán)上漲。由于煤、電、油、氣等主要能源均與居民的生活有著密切的聯(lián)系，甚至都是剛性需求產(chǎn)品，其價格的上漲必然會提升居民日常生活的成本，從而影響到低收入階層的基本生活。特別是在CPI和PPI等價格指數(shù)長期高位運行的背景下，貿(mào)然進行能源價格改革可能使國民經(jīng)濟陷入通貨膨脹的循環(huán)之中，不利于經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，在相關(guān)補償措施不到位的前提下，政府推進能源價格改革困難重重。

⒋ 能源價格的監(jiān)督機制不完善，嚴重影響價格改革措施的具體落實

一方面，價格監(jiān)督體系尚不完善。當前對于能源價格的監(jiān)督體系尚不健全，我國的價格主管部門同時承擔著價格監(jiān)督的職能，實際操作中，“重審批、輕監(jiān)督”現(xiàn)象較為普遍，主要以制定價格為主，對價格監(jiān)督不夠重視，對企業(yè)的監(jiān)管就更為不足。另一方面，價格監(jiān)督的相關(guān)制度仍不健全。如能源企業(yè)普遍存在著經(jīng)營信息公開程度較低的現(xiàn)象，使得公眾或相關(guān)監(jiān)督部門難以獲得真實的經(jīng)營信息。

四、有效推進我國能源價格改革實現(xiàn)節(jié)能減排的對策建議

我國能源價格改革已進入關(guān)鍵的攻堅時期，如果不能突破前述的主要難點，將很難保證能源價格改革的實質(zhì)性推進，為此，建議做好以下幾方面的工作。

1.根據(jù)行業(yè)屬性的不同，明確能源各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)價格改革的方向

對天然氣管道、輸電網(wǎng)絡(luò)等屬于自然壟斷的行業(yè)，要以加強行業(yè)監(jiān)管為根本目標。對于其它屬于競爭性的行業(yè)，要勇于打破壟斷格局，鼓勵多元競爭主體的進入，以推進市場化改革為根本目標。具體目標如下：一是煤炭價格改革著手推進完全市場定價，取消電煤合同價。二是石油領(lǐng)域應(yīng)積極排除障礙，允許其它競爭主體的進入，構(gòu)建有效競爭的市場格局。加快成品油價格調(diào)整的頻率，將國內(nèi)油價與國際油價調(diào)整的時滯從22天改為一周甚至更短，從“滯后定價”逐步實現(xiàn)價格調(diào)整的“小步快跑”，使國內(nèi)成品油價格更加貼近市場。三是加快電力改革，真正實現(xiàn)電力的“競價上網(wǎng)、輸配分開”。四是我國“天然氣”價格改革的最終目標是放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成，政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管輸價格進行管理（詳見表3）[5]。

⒉ 完善能源協(xié)調(diào)管理機制，保障能源價格改革的協(xié)調(diào)推進

如前所述，我國能源行業(yè)缺乏統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，使得能源各領(lǐng)域的價格改革各成體系，缺乏協(xié)調(diào)和關(guān)聯(lián)。從歐美各國來看，大都設(shè)定了獨立的、高規(guī)格的主管能源安全和能源發(fā)展的政府機構(gòu)，如美國、英國、法國等均設(shè)立了能源部，負責能源各領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)劃管理與協(xié)調(diào)。為了統(tǒng)籌推進我國能源價格改革，需要建立一個較高層次的宏觀管理部門，主要負責制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡，保障能源安全等，對能源各領(lǐng)域的改革與發(fā)展實行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，真正構(gòu)建起能源各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機制。當前應(yīng)在國家能源委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)強化國家能源局的功能，整合其他部委在能源領(lǐng)域的一些主要功能，待條件基本成熟后，組建能源部。

⒊ 加強對能源價格的監(jiān)管機制建設(shè)，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境

一方面，應(yīng)加強相關(guān)監(jiān)管體系的建設(shè)。在完善能源管理機構(gòu)建設(shè)的同時，本著“政監(jiān)分離”的原則，著手建立專業(yè)性的能源監(jiān)管機構(gòu)，主要負責能源市場秩序，保障能源市場的規(guī)范化運行。另一方面，積極制定合理的能源價格監(jiān)管制度。一是建立健全能源行業(yè)和企業(yè)的信息披露（成本公開等）制度，定期就其經(jīng)營情況，按規(guī)范格式進行報告。二是建立健全價格聽證制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。三是加大對價格違規(guī)行為處罰力度，對于一些違規(guī)行為進行嚴厲打擊。

4.準確把握價格改革推進的時機和方式，降低改革對經(jīng)濟運行及人民生活的沖擊

能源價格改革的時機和方式對改革的成效至關(guān)重要。第一，合理選擇價格改革推進的時機。一方面，應(yīng)當在能源行業(yè)運行狀況相對較好的情況下積極推進，其改革難度和成本以及對社會穩(wěn)定的影響相應(yīng)較?。涣硪环矫?，應(yīng)在價格下行的時間窗口推進改革，避免在物價上漲情景下，因為改革的推進，造成物價的循環(huán)上漲，引發(fā)成本推動型通貨膨脹，影響經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。第二，盡力推行用戶終端價格的階梯式計價方式。要充分利用分檔計價的方式，合理設(shè)置第一檔的容量與價格，盡量避免滿足人民基本生活的能源需求價格過快上漲。第三，完善對低收入群體的價格補貼制度。要針對承受能力較低的低收入群體和相關(guān)公益行業(yè)，制定和完善專門的補貼制度，抵消能源價格改革可能對其造成的不利影響，如可增加居民用電、用氣等的價格補貼等。需要強調(diào)的是，制度設(shè)計要讓補貼真正落到需要補貼的人，避免出現(xiàn)大部分獲益者可能不是真正目標群體的現(xiàn)象。

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Difficulties and Optimal Countermeasures of Promoting Energy Saving

by Energy Prices Reform

Zhang Liang

（Institution for Resources and Environmental Policy of DRC， Beijing 100010，China ）

Abstract： The energy price reform is one of the key means to promote energy conservation. Energy price reform in China has made phased progress， but it is still a long way to go. There are still many difficulties which restricts the further progress of reform. For example， energy fields reform is promoted into the system respectively and the classification， and lack the unified planning； most fields are short of effective competition in the market， which forms a serious impediment to the smooth progress of energy prices reform； Reform of energy prices directly affects the economic stability and livelihood security， which enable the reform difficult to advance； energy prices oversight mechanisms are inadequate， which seriously affect the concrete implementation of the reform measures. Therefore recommended that： Firstly，to clear the direction of reform in energy various fields and links based on the industry different attributes； Secondly， to improve the energy coordination and management mechanisms to protect the coordinated promotion of energy prices reform； Thirdly， to strengthen the construction of the regulatory mechanism of energy prices， and build a fairly competitive market environment； Finally， to accurately grasp the timing and manner of the price reform， and reduce the impact of the reform on the economy running and people's lives.

Key words： energy prices reform； energy saving； difficulty； optimal countermeasures