論績(jī)效預(yù)算與部門(mén)預(yù)算的關(guān)系

劉學(xué)麗

［摘要］ 對(duì)于部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的關(guān)系，在預(yù)算改革的理論和實(shí)際工作中，仍存在很多模糊的認(rèn)識(shí)。本文對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行論述，并對(duì)下一步理論研究和實(shí)踐提出具體建議。

［關(guān)鍵詞］ 績(jī)效預(yù)算；部門(mén)預(yù)算；關(guān)系

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 018

［中圖分類號(hào)］F812［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）11- 0029- 02

為提高財(cái)政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性，從編制２０００年預(yù)算起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革。部門(mén)預(yù)算，是指政府部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)及其履行職能需要，由基層預(yù)算單位開(kāi)始編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門(mén)各項(xiàng)收支的年度財(cái)政收支計(jì)劃。通俗地講，就是一個(gè)部門(mén)一本賬。近些年，為提高預(yù)算資金使用的績(jī)效，我國(guó)開(kāi)始了績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效預(yù)算的試點(diǎn)和探索。但部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算之間的關(guān)系，在預(yù)算改革的理論和實(shí)際工作中，仍存在很多模糊認(rèn)識(shí)。因此，理清兩者的關(guān)系，對(duì)順利推行績(jī)效預(yù)算意義重大。

1概述

1.1 我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)程

２０００年是我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，按照法定時(shí)間批復(fù)預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮R總方式，從基層預(yù)算單位開(kāi)始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門(mén)將所有收支統(tǒng)一納入部門(mén)預(yù)算；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個(gè)部門(mén)所有的收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。

之后，我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革逐步深入。２００２年，正式按照新的方法編制部門(mén)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制；正式編制政府采購(gòu)預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。２００５年，部門(mén)基本支出預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，并擴(kuò)大管理范圍；加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法。２００７年，全面實(shí)施政府收支分類改革，積極進(jìn)行項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)分類試點(diǎn)。此外，項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、“金財(cái)工程”、財(cái)政撥款結(jié)余資金管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合等改革內(nèi)容也在不斷完善和推進(jìn)之中。

1.２部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的探索

我國(guó)推行部門(mén)預(yù)算改革后不久，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐探索也隨之展開(kāi)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)與部門(mén)預(yù)算單位也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范，并逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。從２００３年起，財(cái)政部就開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門(mén)開(kāi)展部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。２００５年，財(cái)政部研究制定了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》；２００６年，財(cái)政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等４個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)；２０１０年共批復(fù)確定１１５個(gè)中央部門(mén)的２００個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，絕大多數(shù)中央一級(jí)部門(mén)已納入績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為代表的改革實(shí)踐。

2部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算之間的關(guān)系

2.１ 部門(mén)預(yù)算是績(jī)效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)，為績(jī)效預(yù)算的開(kāi)展提供平臺(tái)

部門(mén)預(yù)算改革對(duì)績(jī)效預(yù)算改革意義重大，如果沒(méi)有１０年來(lái)部門(mén)預(yù)算改革的基礎(chǔ)，績(jī)效預(yù)算改革可能就無(wú)從談起。部門(mén)預(yù)算改革為績(jī)效預(yù)算改革建立了一個(gè)平臺(tái)，只有在這個(gè)平臺(tái)之上，績(jī)效預(yù)算改革才可能順利進(jìn)行。

績(jī)效預(yù)算需要比較部門(mén)的產(chǎn)出和預(yù)算資金投入進(jìn)行成本效益分析，以更好地進(jìn)行資源配置。這個(gè)前提就是部門(mén)的收入要有一本總賬。這在過(guò)去傳統(tǒng)預(yù)算中是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)預(yù)算編制將預(yù)算支出按行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)等不同性質(zhì)分成若干類，分別由財(cái)政部的不同司局管理，對(duì)于一個(gè)部門(mén)來(lái)說(shuō)，究竟已經(jīng)安排了多少預(yù)算資金是搞不清的。而且在傳統(tǒng)預(yù)算制度下，部門(mén)的大量預(yù)算外支出游離于預(yù)算監(jiān)管之下，預(yù)算也無(wú)法搞清部門(mén)的實(shí)際資金擁有量。經(jīng)過(guò)部門(mén)預(yù)算改革，采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門(mén)將所有收支統(tǒng)一納入部門(mén)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”，將一個(gè)部門(mén)所有的收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理，將預(yù)算外資金逐步納入了預(yù)算的監(jiān)管和控制中。編制部門(mén)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)預(yù)算部門(mén)的支出進(jìn)行了分類，摸清了預(yù)算部門(mén)的各種支出的方向和用途。按照新的政府預(yù)算收支科目細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制，對(duì)預(yù)算部門(mén)的各種支出能夠進(jìn)行多維的定位。這些改革都為預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了數(shù)據(jù)信息支持，大大方便了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的進(jìn)行。因此，可以說(shuō)如果沒(méi)有部門(mén)預(yù)算改革，績(jī)效預(yù)算改革就沒(méi)有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，績(jī)效預(yù)算就成了無(wú)本之木，無(wú)源之水。

2.２ 績(jī)效預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的深化和升華，是部門(mén)預(yù)算改革的方向

部門(mén)預(yù)算雖然加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)管和控制，但預(yù)算的編制和資金的分配仍缺乏明確的導(dǎo)向。由于缺乏目標(biāo)的設(shè)定和產(chǎn)出的考核，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩。由于缺少績(jī)效方面的考核，部門(mén)預(yù)算編制與部門(mén)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系，同時(shí)也限制了部門(mén)預(yù)算功能的發(fā)揮。

在預(yù)算的執(zhí)行階段，主要是強(qiáng)調(diào)對(duì)合規(guī)性的遵從，預(yù)算執(zhí)行中只管投放進(jìn)度、不問(wèn)投入效果；只管使用合規(guī)、不問(wèn)效益大?。徊块T(mén)預(yù)算“只能做加法，不能做減法”；只強(qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任，不考慮支出的實(shí)際結(jié)果責(zé)任，從而造成部門(mén)預(yù)算資金浪費(fèi)和效益較低等問(wèn)題。

績(jī)效預(yù)算改革的滯后必將制約公共財(cái)政預(yù)算體制總體效能的發(fā)揮。作為部門(mén)預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，績(jī)效預(yù)算改革需要在部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)上逐步引入績(jī)效管理的要素，逐步將投入控制型的部門(mén)預(yù)算改造成以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算，是在部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，是部門(mén)預(yù)算長(zhǎng)期改革的方向。

2.３ 在部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革

我國(guó)的部門(mén)預(yù)算已經(jīng)推行了近10年，各級(jí)政府已基本熟悉部門(mén)預(yù)算的工作流程，可以在部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)上推行績(jī)效預(yù)算的改革。實(shí)行績(jī)效預(yù)算，首先必須明確財(cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)，因此績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)的制定是實(shí)行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)。在編制部門(mén)預(yù)算的同時(shí)，需要一并制訂年度績(jī)效計(jì)劃。績(jī)效計(jì)劃的制訂應(yīng)與部門(mén)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，以部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化為年度績(jī)效計(jì)劃，保證預(yù)算年度之間的相互銜接，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)。

應(yīng)繼續(xù)完善部門(mén)預(yù)算，嚴(yán)格按目標(biāo)、功能、績(jī)效要求來(lái)細(xì)化預(yù)算編制，制定科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額?？?jī)效預(yù)算改革可以先以項(xiàng)目支出績(jī)效改革為突破口，逐步擴(kuò)大到部門(mén)人員和公用經(jīng)費(fèi)。人員和公用經(jīng)費(fèi)在部門(mén)預(yù)算中按定額管理，通過(guò)對(duì)部門(mén)的績(jī)效結(jié)果的考評(píng)，合理修訂人員和公用經(jīng)費(fèi)定額，提高基本支出使用效益。根據(jù)考核結(jié)果做出獎(jiǎng)懲與預(yù)算調(diào)整。根據(jù)績(jī)效預(yù)算按效果撥款的原則，財(cái)政部門(mén)按照各機(jī)構(gòu)的計(jì)劃制訂情況以及工作績(jī)效的考核結(jié)果調(diào)整下一年度財(cái)政預(yù)算，根據(jù)內(nèi)外部評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于績(jī)效好的部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于目標(biāo)完成不好的部門(mén)則予以公告削減直到取消這項(xiàng)預(yù)算。

部門(mén)預(yù)算改革在改革措施的進(jìn)一步落實(shí)和深化方面仍有很多工作要做。因此，部門(mén)預(yù)算改革絕對(duì)不能放松，需要在投入控制等方面繼續(xù)完善。同時(shí)，在部門(mén)預(yù)算改革中逐步將績(jī)效管理的各要素引入部門(mén)預(yù)算中，向管理導(dǎo)向型預(yù)算轉(zhuǎn)變。

3結(jié)語(yǔ)

盡管目前部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績(jī)，在部門(mén)預(yù)算管理中引入了績(jī)效理念，但由于將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算相融合是一項(xiàng)全新的工作，無(wú)論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實(shí)踐成效的同時(shí)，也應(yīng)看到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實(shí)施、技術(shù)手段等方面存在的問(wèn)題。

第一，改革的理論研究亟待加強(qiáng)。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理論研究以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)居多，適合我國(guó)國(guó)情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理理論研究不夠。理論界和實(shí)際工作部門(mén)對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍存在不足之處，亟需用有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理論指導(dǎo)我國(guó)的改革實(shí)踐。

第二，制度設(shè)計(jì)應(yīng)切合實(shí)際。從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府預(yù)算支出改革實(shí)踐來(lái)看，政府預(yù)算支出績(jī)效管理改革是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的客觀要求，而我國(guó)政府部門(mén)預(yù)算支出管理制度變革也同樣要遵循這樣一個(gè)普遍規(guī)律。在具體的改革框架設(shè)計(jì)上應(yīng)充分理解政府公共部門(mén)的利益屬性和我國(guó)所處的改革階段，在此基礎(chǔ)上挖掘出具有創(chuàng)新意義的改革制度設(shè)計(jì)節(jié)點(diǎn)，并明確技術(shù)手段的核心內(nèi)容，以此充分實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。

第三，應(yīng)注意各項(xiàng)配套措施的完善。一是建立健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強(qiáng)部門(mén)運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學(xué)習(xí)能力、執(zhí)行能力等。三是要進(jìn)一步研究績(jī)效文化的形成問(wèn)題，如果真能使預(yù)算績(jī)效管理對(duì)預(yù)算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績(jī)效文化滲透到政策制定過(guò)程中。最終，不斷完善具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系，并通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)現(xiàn)中國(guó)式的“政府治理”模式創(chuàng)新。