上海郵政立法背后的考量

毛新民

郵政是國(guó)家重要的社會(huì)公用事業(yè)，郵政立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公民基本通信權(quán)利的保障等息息相關(guān)。9月26日，市十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議表決通過了《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)郵政法>辦法》。

郵政是國(guó)家重要的社會(huì)公用事業(yè)，郵政立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公民基本通信權(quán)利的保障等息息相關(guān)。《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)郵政法>辦法（草案）》自2012年6月提請(qǐng)審議以來，市人大常委會(huì)組成人員和社會(huì)各方面對(duì)草案修改予以了高度關(guān)注，先后提出了150多條意見。立法機(jī)關(guān)在梳理研究各方意見后，對(duì)草案作了認(rèn)真修改，主要涉及提升郵政普遍服務(wù)水平、規(guī)范和促進(jìn)快遞服務(wù)發(fā)展、保護(hù)用戶合法權(quán)益、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容。9月26日，市十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議表決通過了《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)郵政法>辦法》。

加強(qiáng)郵政業(yè)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

近年來，上海郵政業(yè)發(fā)展迅速。郵政公司2010年共完成函件業(yè)務(wù)量116600.9萬件，報(bào)刊業(yè)務(wù)量94835.44萬件，包裹業(yè)務(wù)量535.96萬件；為132萬人提供發(fā)放養(yǎng)老金服務(wù)；代收各類公用事業(yè)費(fèi)5815.24萬筆；投遞機(jī)要郵件107.58萬件?？爝f業(yè)則在充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)了迅猛崛起。目前，上海已經(jīng)成為我國(guó)快遞服務(wù)最發(fā)達(dá)、市場(chǎng)容量最大、國(guó)內(nèi)外快遞企業(yè)總部聚集最多的城市。

但在業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，受管理水平、保障能力、人員素質(zhì)等因素制約，郵政業(yè)服務(wù)質(zhì)量也時(shí)常出現(xiàn)“波動(dòng)”。在審議中，針對(duì)普通平信送達(dá)時(shí)間長(zhǎng)，遺失現(xiàn)象有所增加；郵寄物品中經(jīng)常夾帶廣告宣傳品；有些快遞公司管理不規(guī)范，快遞變“慢遞”；部分快遞人員素質(zhì)較差，服務(wù)態(tài)度惡劣等問題，不少委員提出應(yīng)在立法中予以規(guī)范。經(jīng)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，郵政業(yè)作為社會(huì)公用事業(yè)，服務(wù)質(zhì)量的好壞直接關(guān)系人民群眾的切身利益，要強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任和政府監(jiān)管措施，切實(shí)加以解決。因此，法規(guī)作了兩方面的規(guī)定：首先，要求郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)提供郵政普遍服務(wù)的義務(wù)，為用戶提供迅速、準(zhǔn)確、安全、方便的服務(wù)。其次，要求郵政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)快遞業(yè)市場(chǎng)管理，制定相關(guān)管理規(guī)則，完善市場(chǎng)監(jiān)管體系；公布統(tǒng)一的郵政服務(wù)、快遞服務(wù)投訴、申訴電話；建立服務(wù)評(píng)估機(jī)制，定期開展郵政普遍服務(wù)、快遞服務(wù)運(yùn)行情況的評(píng)估和用戶滿意度的測(cè)評(píng)，并定期向企業(yè)反饋，向社會(huì)公布。

嚴(yán)格郵政用地和郵政設(shè)施管理

郵政設(shè)施是實(shí)現(xiàn)郵政普遍服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。郵政用地難、郵政設(shè)施建設(shè)成本高，是當(dāng)前制約上海郵政業(yè)發(fā)展的重要因素。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，到2020年上海需規(guī)劃新建、遷建、擴(kuò)建郵政支局共104處，但到目前為止還有89處未建設(shè)。另外，還將要建設(shè)涉及7個(gè)行政區(qū)、27個(gè)大型居住社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中的46個(gè)郵政網(wǎng)點(diǎn)。

為緩解郵政企業(yè)建設(shè)郵政設(shè)施的資金壓力，草案規(guī)定建設(shè)郵政設(shè)施所需的土地實(shí)行行政劃撥，配套建設(shè)的郵政設(shè)施由郵政企業(yè)按照政府有關(guān)部門確定的供應(yīng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)購置。對(duì)此，有關(guān)專門委員會(huì)和有些委員提出，郵政法明確要求政府應(yīng)當(dāng)支持提供郵政普遍服務(wù)的郵政設(shè)施建設(shè)，因此草案的規(guī)定非常必要，但為確保郵政用地和郵政設(shè)施真正用于提供郵政普遍服務(wù)，而不會(huì)挪作他用，建議在法規(guī)中增加相應(yīng)的制約性規(guī)定。經(jīng)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，對(duì)郵政設(shè)施建設(shè)的支持，既要政府必要保障，也要企業(yè)規(guī)范使用，兩者不能偏廢。為此，法規(guī)規(guī)定，依法取得的劃撥土地和配套建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、郵件處理場(chǎng)所，不得擅自轉(zhuǎn)讓或者改變用途。郵政企業(yè)擅自轉(zhuǎn)讓或者改變劃撥土地和配套建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、郵件處理場(chǎng)所用途的，由市郵政管理部門責(zé)令限期改正；逾期拒不改正的，由市規(guī)劃國(guó)土、房屋等行政管理部門依法處理。

完善寄遞信息管理制度

近年來，我國(guó)連續(xù)出現(xiàn)利用寄遞渠道販運(yùn)槍支彈藥、爆炸物品、毒品的案件。今年3月，南京市7名販毒人員通過快遞方式，將偽裝成奶粉的1公斤毒品從外地運(yùn)送至販毒人員居住的小區(qū)，被公安部門當(dāng)場(chǎng)抓獲。

為保障寄遞渠道的安全，草案加大了寄遞信息管理力度，規(guī)定郵政企業(yè)、快遞企業(yè)收寄郵件、快件后，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定以電子數(shù)據(jù)形式記錄寄件人、收件人的聯(lián)系方式，并傳送至市郵政管理部門的信息管理系統(tǒng)。對(duì)這一管理要求，有些企業(yè)提出，企業(yè)每天的郵件、快件數(shù)量巨大，將海量的原始數(shù)據(jù)傳送給市郵政管理部門沒有實(shí)質(zhì)意義。還有些企業(yè)提出，寄件人、收件人的信息涉及個(gè)人隱私，客戶名單屬于商業(yè)秘密，不能輕易提供。有些委員則認(rèn)為，草案要求將相關(guān)信息傳送至市郵政管理部門的規(guī)定與郵政法第三十五條第二款“除法律另有規(guī)定外，郵政企業(yè)及其從業(yè)人員不得向任何單位或者個(gè)人泄露用戶使用郵政服務(wù)的信息”的規(guī)定不一致，應(yīng)當(dāng)予以刪除。經(jīng)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，當(dāng)今世界主要國(guó)家的寄遞行業(yè)，均建有完備的寄遞物品信息電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，法規(guī)對(duì)此作出規(guī)定確有必要。同時(shí)，可以針對(duì)我國(guó)影響寄遞渠道安全的案件主要發(fā)生在快遞領(lǐng)域等實(shí)際情況，合理確定建立寄遞信息管理系統(tǒng)的范圍，并完善相關(guān)管理措施。為此，法規(guī)作了三點(diǎn)修改：一是只要求快遞企業(yè)建立快件寄遞信息管理系統(tǒng)；二是取消了企業(yè)需將相關(guān)信息傳送至市郵政管理部門信息管理系統(tǒng)的要求；三是增加了“因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)可以要求快遞企業(yè)提供相應(yīng)信息，快遞企業(yè)應(yīng)當(dāng)配合，并對(duì)有關(guān)情況予以保密”的內(nèi)容。

厘清行政管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系

為解決快遞企業(yè)向收件人當(dāng)面遞送快件難的現(xiàn)實(shí)問題，即快遞業(yè)通稱的“最后100米”的問題，草案規(guī)定，因機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位規(guī)章制度或者住宅小區(qū)管理規(guī)約規(guī)定，快遞從業(yè)人員無法向收件人當(dāng)面遞送快件的，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或者住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)或其委托的物業(yè)服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置接收快件的場(chǎng)所，并安排人員妥善保管快件，及時(shí)予以轉(zhuǎn)交。對(duì)此，有關(guān)專門委員會(huì)、有些委員和物業(yè)企業(yè)提出，草案的規(guī)定缺乏可操作性，容易引發(fā)矛盾和糾紛。經(jīng)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位如何為職工提供便利，屬單位內(nèi)部管理的范疇；住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)單位如何為業(yè)主提供服務(wù)屬于民事法律關(guān)系；機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或者住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)單位與快遞企業(yè)之間不存在法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，沒有為快遞企業(yè)代收、代管并轉(zhuǎn)交快件的法定義務(wù)。至于它們是否愿意通過適當(dāng)?shù)男问剑c快遞企業(yè)建立代收、代管并轉(zhuǎn)交快件的合同關(guān)系，可以通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式加以解決，無需法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。因此，刪除了該規(guī)定。

2012年3月初，上海發(fā)生了因星晨急便、鑫飛鴻快遞企業(yè)突然停業(yè)而導(dǎo)致部分快件積壓現(xiàn)象。市郵政局緊急組織部分快遞企業(yè)及時(shí)將積壓的未投遞快件予以轉(zhuǎn)運(yùn)和轉(zhuǎn)投，保障了快件用戶的服務(wù)需求，維護(hù)了快遞行業(yè)的社會(huì)形象。在總結(jié)這一做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，草案明確賦予市郵政管理部門進(jìn)行緊急處置的職權(quán)，要求郵政企業(yè)或者其他快遞企業(yè)應(yīng)當(dāng)服從統(tǒng)一調(diào)度，及時(shí)運(yùn)遞積壓快件。對(duì)此，有關(guān)專門委員會(huì)提出，草案關(guān)于緊急處置的規(guī)定存在影響郵政普遍服務(wù)、補(bǔ)償不夠明確等問題。有些委員提出，快遞是市場(chǎng)化發(fā)展和運(yùn)作的，對(duì)于積壓快件的處理，首先是企業(yè)本身的責(zé)任，直接由政府插手不妥。經(jīng)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，快遞業(yè)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，對(duì)快遞企業(yè)擅自停止經(jīng)營(yíng)等引發(fā)的問題，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自身承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件引發(fā)的問題，政府應(yīng)當(dāng)按照突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的規(guī)定進(jìn)行處置，不需要在地方性法規(guī)中另行規(guī)定。為此，對(duì)該規(guī)定作了刪除處理。