如何破除風電消納問題

李強 畢亮亮

2010年我國風電裝機容量超過美國，成為世界最大風電裝機國家。然而，我國風電發(fā)展偏重以資源定規(guī)劃，鼓勵大規(guī)模風電的開發(fā)，相對忽視了風電產(chǎn)業(yè)下游的送出和消納問題。風電產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷一輪大規(guī)模擴張后，這一結構性問題隨即暴露，嚴重限制了產(chǎn)業(yè)下游風電運營商的健康發(fā)展，并沿著產(chǎn)業(yè)鏈向上傳導，對產(chǎn)業(yè)上游的風機企業(yè)造成負面影響。為了實現(xiàn)風電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，電力送出和消納的問題必須得到解決。當前對風電并網(wǎng)問題提出的解決方案多集中于加強發(fā)電與電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃和有序開發(fā)，建設智能電網(wǎng)等方面。這些建議對于我國風電下一步發(fā)展都非常重要。不過，相關建議只是強調了政府的“有形之手”，相對忽視了市場這只“無形之手”的力量。市場機制能夠通過讓經(jīng)濟效率高的企業(yè)獲得更多資源，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。在利用市場機制促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，美國一些政策思路值得借鑒。

我國風電消納環(huán)節(jié)成為制約產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的瓶頸

風電消納關系到價值最終實現(xiàn)，對整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要。在一定政策限制下，定價的合理性體現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和消費者三方均能接受，從而促進產(chǎn)業(yè)良性協(xié)調發(fā)展。風電消納問題凸顯，電力在產(chǎn)業(yè)鏈終端不能轉化成價值，發(fā)電商會出現(xiàn)運營問題，同時自然會向上傳導影響上游企業(yè)，從而形成對整個產(chǎn)業(yè)的瓶頸。

我國風力發(fā)電裝機容量連續(xù)快速增加，卻缺乏風電送出和消納方案，風電送出、消納的矛盾日益突出。根據(jù)國家電網(wǎng)數(shù)據(jù)，截至2010年年底中國風電并網(wǎng)容量2956萬千瓦〔1〕。以此計算我國并網(wǎng)風電占裝機容量的比例不超過70%。電監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示2009年1月至2010年6月，僅內蒙古一省未收購風電電量就達到21.0億千瓦時，其余吉林、河北、甘肅、黑龍江未收購風電電量均在3億千瓦時左右。為此，國家電網(wǎng)的規(guī)劃提出到“十二五”末，風電消納規(guī)模要超過9000萬千瓦，2020年將達到1.5億千瓦以上。

風電消納不足還表現(xiàn)為風電上網(wǎng)定價偏低，價格補貼不能充分落實。根據(jù)當前理想情況計算，風電平均成本在0.37～0.46元/千瓦時之間，合理的上網(wǎng)電價范圍是0.57～0.70元/千瓦時。而現(xiàn)行標桿電價僅為0.51～0.61元/千瓦時。盡管風電上網(wǎng)價格偏低，部分地區(qū)還存在風電電價政策落實不到位的情況，有些地區(qū)按平均上網(wǎng)電價結算，不是按當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價與風電企業(yè)結算電費，結算價與標桿價之間的差額較大。在新的定價措施實施以來，也出現(xiàn)了電價附加資金征收和調配與現(xiàn)行財務、稅收體制不符的問題。由于收取附加資金和補貼收入重復征稅，使得附加資金大量縮水，并且附加資金調配層次多，時效差，調配和補貼周期達半年以上。

同時，產(chǎn)業(yè)上游的裝備制造商也受到?jīng)_擊。風電消納問題向上游傳導一個佐證就是當前風機生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)的財務問題。華銳風電和金風科技是我國風機行業(yè)的領軍企業(yè)，兩家企業(yè)在2010年都遭遇了現(xiàn)金流大幅下降。去年，華銳風電成為全球風機市場占有率第二大企業(yè)，公司2010年年報顯示，營業(yè)收入達到人民幣203億元，利潤達到31.7億元，這兩項都比2009年增長了48%。在業(yè)績增長的光環(huán)下，華銳2010年經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈額是-10億元，而2009年這一數(shù)字是13.8億元，經(jīng)營性現(xiàn)金流同比下降了173.6%。金風科技最新年報也反映出同樣的問題。2010年金風科技在營業(yè)收入和利潤總額分別增長63.8%和40.5%的情況下，經(jīng)營性現(xiàn)金流卻從2009年的13億元迅速下降到1.8億元，下降幅度達到86%。由于過去一年風機企業(yè)產(chǎn)品訂單并未顯著減少，風機企業(yè)現(xiàn)金流下降的主要原因是風場開發(fā)商紛紛延遲付款，使企業(yè)預收貨款下降所致。這個問題一方面與風機行業(yè)的產(chǎn)能過剩有關，另一方面也折射出發(fā)電企業(yè)盈利情況不佳，向上轉移經(jīng)營壓力。

依靠市場機制促進可再生能源

發(fā)展的美國經(jīng)驗

2010年之前，美國是世界上風電規(guī)模最大的國家，這與美國長期致力于發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)密不可分。早在20世紀70年代，連續(xù)經(jīng)歷兩次石油危機的美國開始重新審視自己的能源戰(zhàn)略，并于1978年制定了國家能源法，開始培育和扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)。盡管20世紀80年代中后期國際原油價格持續(xù)低迷，但美國政府意識到發(fā)展可再生能源對維護美國在科技、經(jīng)濟領域的地位上具有重要戰(zhàn)略意義，對可再生能源的重視程度持續(xù)提升，不斷制定相關的激勵政策。經(jīng)過多年發(fā)展，美國不僅在支持可再生能源方面形成了一整套政策法律，其中很重要的是培育了可再生能源的市場體系，實現(xiàn)了可再生能源發(fā)展良性機制。

首先，推行強制配額和可再生能源證書形成市場基礎?？稍偕茉磁漕~制度（Renewable Portfolio Standars, RPS）主要是指政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出強制性的規(guī)定,要求在總電力中必須有規(guī)定比例的電力來自可再生能源。當前美國在國家層面關于“可再生能源配額制度”尚未達成一致意見，盡管如此已有29個州以及華盛頓特區(qū)和美屬波多黎各分別根據(jù)自身情況采取了RPS。這一標準要求電力企業(yè)使用可再生技術的發(fā)電量必須要達到一定比例，但因為是各州自主確立標準，不同州的情況差異也較大。此外，各州設定配額比例和實現(xiàn)時間也不盡相同，比如，加利福尼亞州要求到2020年可再生能源達到全部能源的比例為33%，科羅拉多州要求到2015年實現(xiàn)30%的比例。RPS具有強制性，為了達到RPS要求，各電力企業(yè)或通過自建可再生能源發(fā)電廠實現(xiàn)，或通過向可再生能源發(fā)電廠購買電力實現(xiàn)。傾向選擇后一種辦法的電力企業(yè)就產(chǎn)生了可再生能源的需求。

可再生能源配額（RPS）催生相關需求，進行交易還需要對于電力這種無形商品標記性質和產(chǎn)權，這就發(fā)展出了可再生能源證書（Renewable Energy Credit，REC）。REC也叫綠色證書，是代表由可再生能源發(fā)出的1兆瓦電能的法定憑證。REC作為衡量工具，每兆瓦上網(wǎng)的綠色電力都有由獨立的第三方頒發(fā)的獨特的標識代碼，不會被漏計也不會被重復計算。電力企業(yè)可以從其他企業(yè)手中購買綠色證書來滿足政府頒發(fā)的強制指標。企業(yè)擁有的REC數(shù)量是企業(yè)完成RPS的憑證，監(jiān)管部門并不區(qū)分REC的來源。因此REC具有了經(jīng)濟價值，圍繞REC形成了專門的交易市場。

其次，建立多層次的可再生能源交易市場。在RPS和REC基礎上，美國建立了既包括現(xiàn)貨市場，又包括期貨市場的多層次市場體系，吸引了多種交易主體?？稍偕茉吹淖栽附灰渍咭部梢岳檬袌龅统杀緷M足自己的需求。

可再生能源信用證交易非常類似污染權交易。交易市場的出現(xiàn)滿足了電力企業(yè)以多種途徑來達到配額的需求。通過發(fā)行REC，可再生能源企業(yè)拓展了自己的客戶群，不但可以向普通消費者出售綠色電力，還可向其他電力企業(yè)出售。可再生能源企業(yè)和傳統(tǒng)能源企業(yè)都可以基于優(yōu)勢和自身戰(zhàn)略，選擇有利的能源生產(chǎn)方式，并在全國能源生產(chǎn)中實現(xiàn)基于效率的配置最優(yōu)化?？稍偕茉葱庞米C市場的出現(xiàn)也滿足了環(huán)保意識較強的普通企業(yè)、機構以及居民消費者通過購買信用證，支持相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而不會受到實際電力提供者的限制。這樣，REC市場實際上由強制市場和自愿市場組成。前者是發(fā)電企業(yè)或受限用戶為了達到配額進行交易的市場，自愿市場則是沒有RPS限制而主動購買REC形成的市場。根據(jù)美國能源部的資料，目前主要有87家REC銷售商?？稍偕茉词袌錾系膮⑴c者及其行為影響（見表1）。

在市場組織方面，美國REC典型的現(xiàn)貨市場在得克薩斯州，得州公共事業(yè)委員會是負責州電力市場監(jiān)管的政府部門，指定得州電力可靠性委員會作為可再生能源信用證交易市場管理者為電力市場競爭提供平臺。得州電力可靠性委員會以季度為單位分配REC 證書,該證書可以獨立于電能進行交易、轉換和回收。電力零售商要按年完成必要的REC任務并提交REC完成情況。交易雙方（發(fā)電商與電力零售商）通過市場報價，由綠色證書交易系統(tǒng)自動撮合生成交易價格，成交后進行REC轉讓，主要交易形式有:經(jīng)紀人交易、拍賣、雙邊合同和電力購買協(xié)議等。當REC出售給最終消費者或用來滿足RPS時，它們以最終購買者的名義退出系統(tǒng)，確保不出現(xiàn)重復交易。

由于不可控因素較多，如政策、產(chǎn)能、科技、氣候、傳統(tǒng)電力價格等，證書價格會產(chǎn)生較大波動。為了滿足市場雙方風險管理的要求，芝加哥氣候期貨交易所（CCFE）有推出的REC 期貨合約。形成了更加有組織和標準化的REC市場，減少了市場參與者的交易雙方風險。REC期貨可以作為市場參與者管理風險的工具，并因期貨市場的高透明度和價格發(fā)展功能，能夠促進不同可再生能源技術之間的競爭和發(fā)展。

美國經(jīng)驗的啟示與政策建議

美國在發(fā)展可再生能源方面并不完全依靠行政手段，而是充分利用了市場機制，因此整體政策實施顯得靈活而富有效率。在行政手段方面，美國發(fā)展可再生能源的總戰(zhàn)略十分明確，并不因外部條件特別是傳統(tǒng)能源價格的波動而隨意調整，形成了約束性規(guī)定和激勵性政策互相補充的一攬子政策體系。美國在聯(lián)邦層面沒有達成一致的情況下，如可再生能源配額，允許地方根據(jù)資源稟賦和實際情況，制定特殊政策，整個體系顯示出較強的靈活性。在行政手段之外，美國在可再生能源配額制下發(fā)展出了可再生能源信用證交易市場，利用公平競爭的市場機制，降低了政府管理成本，實現(xiàn)資金與資源的靈活流通，達到了促進可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

我國對風電補貼和定價政策總體來看屬于行政手段，在風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期發(fā)揮了積極的作用。2006年開始實施的《可再生能源法》是我國發(fā)展可再生能源的核心法律。此后，相關部門又發(fā)布了多項規(guī)定，如2006年發(fā)布的《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理暫行辦法》，2007年發(fā)布的《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》，2009年重新修訂的《可再生能源法》等。隨著，風電產(chǎn)業(yè)度過了幼稚期逐步向成長期和成熟期發(fā)展，單純的行政調整手段開始顯露出一些問題。首先，我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展國家總體戰(zhàn)略設計不夠明確，在具體政策層面還存在相互脫節(jié)、部門之間不協(xié)調等問題。其次，風電的定價和補貼政策，帶有較強的計劃色彩，且在實踐中由于難以協(xié)調各方利益，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行不到位的情況，在風電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的時期激勵作用反在減弱。因此，政府部門不妨側重關注戰(zhàn)略性，原則性的總量問題，在大的方向和規(guī)劃制定后，把微觀利益協(xié)調問題交給市場，通過發(fā)展可再生能源交易市場，達到發(fā)現(xiàn)價格、優(yōu)化配置資源的目的。

由此我們提出如下政策建議。

第一，風電發(fā)展需要總體戰(zhàn)略和一攬子政策。風電產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，須要在戰(zhàn)略上提前謀劃，否則很容易出現(xiàn)科技與產(chǎn)業(yè)脫節(jié)、生產(chǎn)與應用脫節(jié)等問題。當前存在的風電消納問題反映了我國風電發(fā)展總體戰(zhàn)略不清晰，缺少促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一攬子政策。我國急需在進一步明確總體戰(zhàn)略思路的基礎上，通過協(xié)調各方利益，加快制定包括科學規(guī)劃、合理定價、電網(wǎng)建設、交易制度建立等在內的促進風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一攬子政策。

第二，引入市場交易機制促進風電消納和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。從我國風電發(fā)展實際出發(fā)，吸收美國建設風電市場的經(jīng)驗，探索建立在配額制下的風電市場交易機制。結合國家風電發(fā)展規(guī)劃著重研究包括風電在內的可再生能源配額，提出明確的目標，研究分解辦法。

第三，加強風電交易市場化發(fā)展的相關技術手段研發(fā)。風能和其他可再生能源的市場化交易需要大量技術支撐。為此，有關部門應在國家科技項目中提前部署相關技術研發(fā)，支持可再生能源信用證識別與標記技術，結合智能電網(wǎng)建設，試點能源標簽制度，為實施信用證制度做好基礎。同時，金融部門和商品交易所研究探索可再生能源信用證的交易、結算與期貨制度的相關信息管理技術。

表1可再生能源信用證市場的各類參與者