國(guó)外畜牧業(yè)扶持政策對(duì)吉林省肉牛業(yè)發(fā)展的啟示

王桂霞 尹春洋

【摘要】 吉林省是我國(guó)肉牛主產(chǎn)省之一，但是肉牛產(chǎn)業(yè)扶持政策滯后。本文通過(guò)分析發(fā)達(dá)國(guó)家主要畜牧業(yè)扶持政策，借鑒其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出對(duì)吉林省肉牛業(yè)扶持政策的思路框架和對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 吉林省 肉牛業(yè) 扶持政策

1.發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)的主要扶持政策

1.1政府基礎(chǔ)性投入政策 美國(guó)對(duì)畜牧業(yè)基礎(chǔ)性投入政策主要包括對(duì)畜牧科學(xué)技術(shù)、保護(hù)草原資源和牧場(chǎng)主的支持。美國(guó)政府對(duì)土地實(shí)施保護(hù)政策，這些土地大部分和畜牧業(yè)有關(guān)。例如對(duì)農(nóng)牧場(chǎng)主的資助力度很大，政府承擔(dān)75%的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用，給予生產(chǎn)資源有限或剛剛起步的牧場(chǎng)主90%的費(fèi)用分?jǐn)偅⑶彝ㄟ^(guò)長(zhǎng)期合同的方式幫助土地所有者恢復(fù)草地，保護(hù)草地資源。歐盟實(shí)施畜牧業(yè)投入政策主要是降低單位面積的載畜量，進(jìn)而減少農(nóng)產(chǎn)品供給和保護(hù)環(huán)境，對(duì)農(nóng)牧場(chǎng)由于粗放化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的損失給予補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)提供有力的基礎(chǔ)性投入支持，使畜牧業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展。

1.2收入支持政策 依據(jù)世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定，很多國(guó)家都相應(yīng)地調(diào)整了農(nóng)業(yè)支持政策。各個(gè)國(guó)家主要是實(shí)行價(jià)格支持政策，近年來(lái)，改革的普遍趨勢(shì)是由對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格支持政策轉(zhuǎn)為注重向收入支持轉(zhuǎn)變。美國(guó)對(duì)畜牧業(yè)給予了很大的收入支持，例如簽訂牛奶收入損失合同、牲畜補(bǔ)償?shù)软?xiàng)目。20世紀(jì)80年代，歐共體由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩，歐共體分成3個(gè)階段降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，使得歐共體農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格與世界市場(chǎng)價(jià)格接近。在21世紀(jì)初，歐盟分為3個(gè)階段把牛肉的價(jià)格降低了20%，奶制品分3步降低了15%。對(duì)于降低價(jià)格造成的經(jīng)濟(jì)損失，政府給予直接補(bǔ)貼用于彌補(bǔ)降低價(jià)格造成的損失，同時(shí)也包括對(duì)牲畜的補(bǔ)貼和奶制品的直接支付。

1.3價(jià)格支持政策 由于價(jià)格支持政策往往造成生產(chǎn)過(guò)度、貿(mào)易扭曲，世貿(mào)組織限制了價(jià)格支持政策。盡管如此，畜產(chǎn)品價(jià)格支持政策仍然是世界各國(guó)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施之一。如美國(guó)農(nóng)業(yè)部以購(gòu)買奶酪、黃油及脫脂干牛乳等形式對(duì)生產(chǎn)牛奶的48個(gè)州給予價(jià)格支持。對(duì)牛奶價(jià)格實(shí)施保護(hù)政策，其最低保護(hù)價(jià)格足可以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本。歐盟根據(jù)共同農(nóng)業(yè)政策也制定了內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格，主要形式有干預(yù)價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格及門檻價(jià)格。干預(yù)價(jià)格就是對(duì)農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品的最低限價(jià)，目標(biāo)價(jià)格就是政府所允許內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的上限，門檻價(jià)格就是進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的最低價(jià)格。

1.4促銷計(jì)劃投入政策 美國(guó)是世界上畜產(chǎn)品出口大國(guó)，出口量居世界第一。為了促進(jìn)和保障畜產(chǎn)品出口，美國(guó)制定了很多農(nóng)產(chǎn)品出口計(jì)劃，最主要的是市場(chǎng)準(zhǔn)入計(jì)劃，該計(jì)劃主要目標(biāo)是保持、擴(kuò)張和發(fā)展本地的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，刺激小公司出口的積極性，從而抵消海外的不公平競(jìng)爭(zhēng)，開辟新市場(chǎng)，提高市場(chǎng)占有率增加了美國(guó)主要產(chǎn)品的銷售量。歐盟出口促銷計(jì)劃主要采取的措施有：大力營(yíng)銷歐盟高質(zhì)量的、安全及營(yíng)養(yǎng)的畜產(chǎn)品，提高消費(fèi)者對(duì)優(yōu)質(zhì)安全畜產(chǎn)品的認(rèn)知度；生產(chǎn)符合環(huán)保要求和動(dòng)物福利的產(chǎn)品；為出口企業(yè)建立良好的公共關(guān)系，參加國(guó)際商務(wù)展覽活動(dòng)，規(guī)范化宣傳歐盟農(nóng)產(chǎn)品；對(duì)國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研，進(jìn)而擴(kuò)大已有市場(chǎng)；政府機(jī)構(gòu)出臺(tái)資助項(xiàng)目，主要是對(duì)有市場(chǎng)潛力的企業(yè)，和可以直接消費(fèi)的加工產(chǎn)品和消費(fèi)產(chǎn)品，為企業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品和高質(zhì)量、高附加值的產(chǎn)品創(chuàng)造良好的條件，增加歐共體農(nóng)產(chǎn)品的出口量。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)主要扶持政策的特點(diǎn)

2.1有可靠的法律保障和嚴(yán)格的預(yù)算程序 美國(guó)和歐盟頒布《農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定畜牧業(yè)支持政策，通過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算制度和預(yù)算程序保證相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。美國(guó)和歐盟在對(duì)畜牧業(yè)財(cái)政支持政策在內(nèi)容上有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，在相關(guān)法律法規(guī)中包括具體產(chǎn)品詳細(xì)的支持方法和大項(xiàng)目的預(yù)算，在實(shí)踐中有著很強(qiáng)的操作性，在時(shí)間上有很強(qiáng)的延續(xù)性，為了保證資金到位，行政機(jī)構(gòu)只能在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，不允許隨便調(diào)整資金的用途。

2.2對(duì)畜牧業(yè)的支持力度大 美國(guó)和歐盟通過(guò)法律法規(guī)對(duì)畜牧業(yè)給予支持。為發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，美國(guó)和歐盟對(duì)畜牧業(yè)進(jìn)行科學(xué)技術(shù)的大量投入。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)和歐盟在表面上對(duì)畜牧業(yè)的補(bǔ)貼政策有所減小，但是實(shí)際上是對(duì)畜牧業(yè)支持政策的調(diào)整，主要是減少那些能夠扭曲市場(chǎng)、價(jià)格的支持方式，但同時(shí)加大了畜產(chǎn)品生產(chǎn)者由于價(jià)格導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失的收入補(bǔ)貼，所以在畜牧業(yè)支持政策的總量上沒(méi)有變化。

2.3支持的目標(biāo)明確 美國(guó)、歐盟對(duì)畜牧業(yè)支持的目標(biāo)非常明確。畜牧業(yè)支持政策對(duì)適應(yīng)對(duì)象的要求和申請(qǐng)條件十分嚴(yán)格。美國(guó)價(jià)格支持政策主要是針對(duì)牛奶與羊肉，主要適用于畜產(chǎn)品銷售市場(chǎng)。歐盟畜牧業(yè)支持政策對(duì)牛奶支持力度較大，更具體的要求是對(duì)銷售的牛奶給予補(bǔ)貼，制定明確的畜牧業(yè)補(bǔ)貼政策，嚴(yán)格規(guī)定被補(bǔ)貼的牲畜類別。歐盟嚴(yán)格規(guī)定只對(duì)母羊和牛給予牲畜補(bǔ)貼。對(duì)申請(qǐng)人的收入來(lái)源、補(bǔ)貼的最高限額都有嚴(yán)格的規(guī)定。

2.4支持政策的手段靈活多樣 美國(guó)對(duì)畜牧業(yè)支持政策主要包括價(jià)格支持、“直接補(bǔ)貼+出口促進(jìn)”、粗放性經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、牧場(chǎng)補(bǔ)貼、草場(chǎng)保護(hù)補(bǔ)貼等。歐盟不僅對(duì)各種畜產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持，還有對(duì)牲畜的直接補(bǔ)貼、畜產(chǎn)品的儲(chǔ)存補(bǔ)貼和出口促進(jìn)補(bǔ)貼等，針對(duì)不同產(chǎn)品的特點(diǎn)實(shí)行不同的政策，或者相互配套實(shí)行。從美國(guó)和歐盟對(duì)畜牧業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼范圍看，幾乎包括了畜牧業(yè)的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷售等整個(gè)環(huán)節(jié)，補(bǔ)貼種類繁多，形成了多手段的畜牧業(yè)支持體系，以適應(yīng)不同的政策要求。

3.對(duì)吉林省肉牛業(yè)扶持政策的啟示

3.1整體思路與框架 促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展：吉林省是中國(guó)肉牛主產(chǎn)區(qū)之一，主要是以千家萬(wàn)戶分散飼養(yǎng)為主，以中小規(guī)模育肥場(chǎng)集中育肥為輔的肉牛養(yǎng)殖模式，由于近幾年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，肉牛業(yè)生產(chǎn)收益比較低，散養(yǎng)農(nóng)戶數(shù)量急劇減少，規(guī)模化養(yǎng)殖逐步擴(kuò)大。然而規(guī)模化養(yǎng)殖增加的產(chǎn)品量低于農(nóng)戶退出生產(chǎn)所減少的畜產(chǎn)品量，形成產(chǎn)能缺口，同時(shí)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)對(duì)于牛肉質(zhì)量需求不斷提升，為肉牛養(yǎng)殖規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供了有利時(shí)機(jī)，畜牧業(yè)飼養(yǎng)方式處于由農(nóng)戶散養(yǎng)向規(guī)?；⒓s化發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展亟待政府的扶持和鼓勵(lì)。保證牛源的可持續(xù)性：當(dāng)前吉林省肉牛產(chǎn)業(yè)面臨萎縮的威脅，突出表現(xiàn)是分散的母牛飼養(yǎng)戶數(shù)量逐年減少，基礎(chǔ)母牛存欄量下降，導(dǎo)致犢牛、架子牛、育肥牛供應(yīng)嚴(yán)重短缺，屠宰加工企業(yè)開工不足。肉牛是單胎動(dòng)物，繁殖速度慢，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，正所謂“一朝受損，十年恢復(fù)”。作為國(guó)家肉牛主產(chǎn)區(qū)，吉林省肉牛業(yè)發(fā)展已經(jīng)受到牛源減少的制約，亟待政府出臺(tái)相關(guān)政策予以扶持。借鑒生豬和奶牛生產(chǎn)起伏的教訓(xùn)，政府不要等到肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷于被動(dòng)的時(shí)候才伸出援助之手，應(yīng)該對(duì)肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立長(zhǎng)效機(jī)制。目前母牛飼養(yǎng)數(shù)量銳減，已經(jīng)成為保障牛肉供給和制約肉牛 業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的瓶勁。對(duì)能繁基礎(chǔ)母牛保護(hù)和繁育給予補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)牛的積極性，促進(jìn)吉林省肉牛業(yè)持續(xù)發(fā)展。

3.2肉牛補(bǔ)貼政策 加大能繁母牛扶持力度。吉林省要想使肉牛業(yè)穩(wěn)定發(fā)展就要從源頭抓起，如對(duì)能繁母牛給予補(bǔ)貼，實(shí)施規(guī)?；B(yǎng)牛。建立基礎(chǔ)設(shè)施好、流通和加工能力配套的母牛養(yǎng)殖場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)母牛從人工授精到飼養(yǎng)規(guī)程的全過(guò)程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，進(jìn)而增強(qiáng)母牛繁殖能力。鼓勵(lì)能繁母牛向規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展，將斷奶的犢牛轉(zhuǎn)移到育肥場(chǎng)，形成繁育配套生產(chǎn)體系。提高能繁母牛的補(bǔ)貼，進(jìn)而加快良種肉牛的推廣步伐。現(xiàn)階段肉牛標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖示范場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目向母牛規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)轉(zhuǎn)變，對(duì)能繁母牛補(bǔ)貼資助金達(dá)到100萬(wàn)元以上，同時(shí)根據(jù)存欄能繁母牛數(shù)累進(jìn)提高母牛資助比例；肉牛養(yǎng)殖規(guī)模與補(bǔ)貼。肉牛養(yǎng)殖在20頭以上可以得到補(bǔ)貼，不同規(guī)模的肉牛飼養(yǎng)給予的補(bǔ)貼是不同的。具體的補(bǔ)貼方式如下：對(duì)于個(gè)體養(yǎng)殖規(guī)模在200頭以上的補(bǔ)貼每頭牛500元；對(duì)于個(gè)體養(yǎng)殖規(guī)模在100頭以上的補(bǔ)貼每頭牛300元；對(duì)于個(gè)體養(yǎng)殖規(guī)模在60頭以上的補(bǔ)貼每頭牛200元；對(duì)于個(gè)體養(yǎng)殖規(guī)模在20頭到60頭牛之間的補(bǔ)貼100元/頭。

3.3肉牛保險(xiǎn)政策 肉牛保險(xiǎn)政策可以彌補(bǔ)肉牛養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)損失，主要從以下兩方面促進(jìn)肉牛養(yǎng)殖戶參加保險(xiǎn)：政策驅(qū)動(dòng)。大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策都不是營(yíng)利的，保險(xiǎn)政策大多數(shù)都是有政府支持進(jìn)行開展的，如免稅政策，對(duì)保費(fèi)給予一定的補(bǔ)貼，政府出面實(shí)施和制定保險(xiǎn)計(jì)劃等；宣傳發(fā)動(dòng)。大部分肉牛養(yǎng)殖戶對(duì)保險(xiǎn)知識(shí)的認(rèn)識(shí)不夠，所以要通過(guò)輿論等方式宣傳保險(xiǎn)，積極宣傳保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)畜牧業(yè)的典型事例，提高養(yǎng)牛戶抵抗養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)養(yǎng)牛戶參保。

3.4融資政策 增強(qiáng)肉牛業(yè)融資能力，提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平，緩解肉牛產(chǎn)業(yè)資金短缺的矛盾。肉牛養(yǎng)殖所需要的資金要比生豬和禽類需要的資金多，肉牛養(yǎng)殖無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施、購(gòu)入配套設(shè)備、仔畜的購(gòu)進(jìn)、購(gòu)買飼料都需要較多的資金。目前吉林省有些牧業(yè)小區(qū)設(shè)施的利用率較低，由于資金不足，貸款困難使得規(guī)模養(yǎng)殖戶不得不退出牧業(yè)小區(qū)。所以落實(shí)涉農(nóng)貸款優(yōu)惠、增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策，建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、完善縣域銀行金融機(jī)構(gòu)吸收貸款及發(fā)放貸款政策，能夠使金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)肉牛業(yè)的力度，采取優(yōu)惠利率和降低貸款條件，為肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力保障。

3.5土地政策土地制度的核心問(wèn)題是所有權(quán)問(wèn)題，不解決吉林省草原所有權(quán)問(wèn)題，就不能有效保護(hù)草原，進(jìn)而影響吉林省肉牛業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。吉林省西部草原遭到嚴(yán)重的破壞，過(guò)度放牧使得草原“三化”形成，還有的農(nóng)戶在草原上種植農(nóng)作物，嚴(yán)重破壞了草原生態(tài)，同時(shí)威脅到了吉林省肉牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。草原的破壞不僅使得吉林省失去了發(fā)展肉牛業(yè)的基礎(chǔ)，也使生態(tài)環(huán)境失去平衡。為了保護(hù)草原、發(fā)展畜牧業(yè)、維護(hù)生態(tài)平衡，應(yīng)出臺(tái)健全的土地政策，保護(hù)、管理和合理利用草原。