新形勢(shì)下建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督面臨的問題與改革策略初探

付光輝,劉明亮,繆漢良

摘要：目前中國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)督存在的一些問題，如監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位影響職責(zé)履行；監(jiān)督機(jī)制仍不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要；監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)保障面臨困難，工程質(zhì)量監(jiān)督手段落后，監(jiān)督工作仍偏向?qū)嵨锉O(jiān)督；監(jiān)督人員素質(zhì)需要進(jìn)一步提高等。因此，在工程建設(shè)快速增長(zhǎng)、技術(shù)難度日益加大的新形勢(shì)下，應(yīng)完善工程質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)法規(guī)、確立工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)授權(quán)執(zhí)法地位、創(chuàng)新依法監(jiān)督模式、建立工程質(zhì)量監(jiān)督抽查抽測(cè)制度，以提升監(jiān)督效能，確保工程質(zhì)量總體水平穩(wěn)中有升。

關(guān)鍵詞：工程質(zhì)量監(jiān)督；監(jiān)督效能；監(jiān)督模式

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）15-0197-04

三十多年來，伴隨著改革開放的歷史進(jìn)程，中國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)管工作走過了臨危受命、艱苦創(chuàng)業(yè)、完善提高和不斷開拓前進(jìn)的發(fā)展歷程，監(jiān)管制度從無到有，監(jiān)管隊(duì)伍從小到大，監(jiān)管能力從弱到強(qiáng)，工程質(zhì)量監(jiān)管工作在深化改革中逐步完善，在加快發(fā)展中不斷加強(qiáng)，逐步走上了一條科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展的道路，成為中國(guó)工程建設(shè)管理的重要組成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。除特殊情況外，絕大部分建設(shè)工程都納入了正常的工程質(zhì)量監(jiān)管范圍，監(jiān)管手段從最初的眼看、手摸，發(fā)展成為現(xiàn)在的各種現(xiàn)代化儀器、信息化技術(shù)廣泛應(yīng)用，備案制、質(zhì)量巡查等多種監(jiān)管模式的實(shí)行和推廣，使監(jiān)管工作更加公正高效。工程質(zhì)量監(jiān)管工作實(shí)施三十多年來，也是中國(guó)工程建設(shè)快速發(fā)展、質(zhì)量水平穩(wěn)步提升、人民群眾居住條件不斷改善的三十年。一般民用建筑工程質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)，重大質(zhì)量事故總體上得到有效遏制，同時(shí)質(zhì)量水平也在不斷提升，住宅工程質(zhì)量通病治理成效明顯，涌現(xiàn)了一大批技術(shù)先進(jìn)、質(zhì)量精致的精品工程，人民群眾居住的安全性和舒適度大幅提高。從1987—2009 年，共評(píng)選出中國(guó)建設(shè)工程魯班獎(jiǎng)（國(guó)家優(yōu)質(zhì)工程）1 462 項(xiàng)，集中代表了中國(guó)工程質(zhì)量的發(fā)展和進(jìn)步。實(shí)踐證明，政府對(duì)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管，為確保工程建設(shè)質(zhì)量和效益、遏制重大工程質(zhì)量事故、保障中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

從法律制度上來看，中國(guó)完善了以《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為核心，以有關(guān)勘察質(zhì)量管理、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、竣工驗(yàn)收備案、質(zhì)量檢測(cè)、質(zhì)量保修等為部門規(guī)章和規(guī)范性文件的質(zhì)量法律法規(guī)體系，為工程質(zhì)量管理提供了有效的制度保障。特別是2010年9月《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（5號(hào)部令）的頒布實(shí)施，使工程質(zhì)量監(jiān)督逐步回歸其政府監(jiān)督的本質(zhì)屬性，以抽查為主要方式、以行政執(zhí)法為基本特征的工程質(zhì)量監(jiān)督模式，行為監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式使監(jiān)督機(jī)制更加合理，監(jiān)督執(zhí)法也將更加有力。

在工程建設(shè)快速增長(zhǎng)、技術(shù)難度日益加大的情況下，面對(duì)新形勢(shì)，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何改革監(jiān)督模式，提升監(jiān)督效能，確保工程質(zhì)量總體水平穩(wěn)中有升，遏制重大質(zhì)量事故是一項(xiàng)急需研究的課題。

一、目前工程質(zhì)量監(jiān)督存在的問題

由于地域差異，當(dāng)前中國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位與發(fā)展很不平衡，隨著監(jiān)督工作量的大幅增加，目前大部分地區(qū)尤其是大中城市的監(jiān)督力量嚴(yán)重不足，存在著以下問題：

1.監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位影響職責(zé)履行

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是接受建設(shè)行政主管部門委托，具體實(shí)施建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)。從多年的實(shí)踐看，這種定位存在三個(gè)方面的問題：一是按照《條例》規(guī)定，多數(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅被委托行使質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法檢查權(quán)，而不包括行政處罰權(quán)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政職能不完善，造成發(fā)現(xiàn)問題只能采取停工整改等少數(shù)措施，執(zhí)法威懾力大打折扣。廣大監(jiān)督人員也普遍感覺到執(zhí)法時(shí)腰桿不夠直、手腕不夠硬，影響工作成效。二是各地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)原來定位為自收自支的事業(yè)單位，取消監(jiān)督收費(fèi)后，究竟是政府公務(wù)人員，還是事業(yè)單位人員，各地不一致，缺少政府公務(wù)人員的身份認(rèn)同感，對(duì)高素質(zhì)人才缺少足夠的吸引力，隊(duì)伍整體素質(zhì)難以提高。如青海省某些地級(jí)市（州）機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善，人員和經(jīng)費(fèi)不足，人員素質(zhì)普遍較低，人員素質(zhì)與建設(shè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不能滿足目前監(jiān)督市場(chǎng)的要求。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位仍較低，無法實(shí)現(xiàn)“像警察一樣執(zhí)法”，甚至導(dǎo)致一些地區(qū)在機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)了不良傾向，如取消質(zhì)量監(jiān)督站的獨(dú)立法人地位，與其他機(jī)構(gòu)合并執(zhí)法；賦予質(zhì)量監(jiān)督站大量本不應(yīng)由其承擔(dān)的職責(zé)，分散工作精力，模糊工作重點(diǎn)。這些都對(duì)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效履行職能造成不利影響。

2.監(jiān)督機(jī)制仍不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，影響監(jiān)督效能

目前的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制存在幾個(gè)突出問題，還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下工程建設(shè)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。一是隨著工程建設(shè)量與監(jiān)督力量之間的矛盾日漸突出，以單個(gè)工程為單位的“三到位”的監(jiān)督模式已不適應(yīng)工作需要。在一些工程量較大的地區(qū)，已不可能對(duì)每個(gè)工程都實(shí)現(xiàn)地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和工程竣工驗(yàn)收的“三到位”監(jiān)督，有關(guān)抽查項(xiàng)目和內(nèi)容的規(guī)定也流于形式，得不到嚴(yán)格執(zhí)行。二是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督與市場(chǎng)資質(zhì)、招投標(biāo)管理之間缺乏聯(lián)動(dòng)，企業(yè)在工程建設(shè)階段的違法違規(guī)信息不能及時(shí)反饋給市場(chǎng)，對(duì)企業(yè)的懲戒作用不足。

3.監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)保障面臨困難，影響隊(duì)伍穩(wěn)定和工作開展

取消監(jiān)督收費(fèi)以后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍面臨著經(jīng)費(fèi)保障不足的問題，特別在財(cái)政困難地區(qū)經(jīng)費(fèi)缺口較大。具體來說，主要存在三個(gè)方面問題：一是超編導(dǎo)致人頭費(fèi)存在缺口。對(duì)存在超編人員的機(jī)構(gòu)，財(cái)政只根據(jù)法定編制數(shù)核撥工資，無法保證超編人員的費(fèi)用，如不能增加編制，必然導(dǎo)致大量臨時(shí)聘用人員和借調(diào)人員被清退，在當(dāng)前監(jiān)督工作量持續(xù)增加的情況下，監(jiān)督力量不足的問題將更加突出。二是基本辦公經(jīng)費(fèi)不足。質(zhì)量監(jiān)督工作有其自身特點(diǎn)，監(jiān)督檢查所需成本如車輛、儀器設(shè)備購(gòu)置等費(fèi)用較高，按照一般標(biāo)準(zhǔn)撥付辦公經(jīng)費(fèi)不能滿足工作需要。三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺乏保障。質(zhì)量監(jiān)督的主要工作如質(zhì)量大檢查、工程質(zhì)量抽樣檢測(cè)等所需要費(fèi)用較大，一般在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支，需要提出專項(xiàng)申請(qǐng)，而不少地方反映此類專項(xiàng)資金的申請(qǐng)比較困難，缺乏保障。

4.工程質(zhì)量監(jiān)督手段落后，監(jiān)督工作仍偏向?qū)嵨锉O(jiān)督

質(zhì)量監(jiān)督的方式基本上還采用眼睛看、耳朵聽、小榔頭敲、用手摸的“敲、打、看、摸”的方法，雖然各地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)都采用現(xiàn)代科技檢測(cè)儀器設(shè)備對(duì)影響結(jié)構(gòu)安全及重要使用功能進(jìn)行科學(xué)檢測(cè)，但由于應(yīng)用范圍有限，不能對(duì)工程中存在的質(zhì)量問題全面的進(jìn)行科學(xué)檢測(cè)。傳統(tǒng)的工程質(zhì)量監(jiān)督偏重于單一的實(shí)物質(zhì)量監(jiān)督，而建筑工程相對(duì)于工業(yè)流水線產(chǎn)品特點(diǎn)的區(qū)別在于產(chǎn)品工期長(zhǎng)，多專業(yè)、多工種、材料設(shè)備多品種。而目前工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然表現(xiàn)為對(duì)工程實(shí)物的監(jiān)督多，對(duì)質(zhì)量行為監(jiān)督少，監(jiān)督工作仍然限于微觀，這和監(jiān)督體制的改革方向是不符合的工程質(zhì)量監(jiān)督范圍過于狹窄。

5.監(jiān)督人員素質(zhì)需要進(jìn)一步提高

隨著監(jiān)督工作量的大幅增加，目前大部分地區(qū)尤其是大中城市的監(jiān)督力量嚴(yán)重不足，人均監(jiān)督面積已從20世紀(jì)90年代初的3萬平方米增加到當(dāng)前的幾十萬甚至上百萬平方米，人員緊缺的問題相當(dāng)突出。同時(shí)，存在隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象：有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度建設(shè)不完善，有的基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于各種原因接收過多的非專業(yè)人員，專業(yè)能力不足；有的監(jiān)督人員對(duì)質(zhì)量管理法律法規(guī)、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督規(guī)定不熟悉，業(yè)務(wù)水平較低，也有少數(shù)監(jiān)督人員工作責(zé)任心不強(qiáng)。這些問題的存在，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，影響了監(jiān)督工作質(zhì)量。

新的形勢(shì)給工程質(zhì)量監(jiān)督工作提出了新的要求。工程質(zhì)量監(jiān)督是中國(guó)工程質(zhì)量管理體系的一項(xiàng)基本制度，至今已走過近三十年的發(fā)展歷程，期間經(jīng)過不斷探索和創(chuàng)新，完成了監(jiān)督方式從核驗(yàn)制到備案制、監(jiān)督機(jī)構(gòu)從責(zé)任主體到執(zhí)法主體等重大轉(zhuǎn)變，監(jiān)督效能不斷提高，對(duì)于規(guī)范工程建設(shè)各方主體質(zhì)量行為、確保中國(guó)工程質(zhì)量起到了重要作用。但是相對(duì)于當(dāng)前的新形勢(shì)和新要求，工程質(zhì)量監(jiān)督工作還存在一些不適應(yīng)、不完善的問題，制約了監(jiān)督作用的進(jìn)一步發(fā)揮和監(jiān)督工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，在新形勢(shì)下，如何深化監(jiān)督體制改革，完善質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)，提高質(zhì)量依法監(jiān)督的效能，切實(shí)提高質(zhì)量監(jiān)督的水平是當(dāng)前工程質(zhì)量研究需要完成的任務(wù)。

二、工程質(zhì)量監(jiān)督面臨的新形勢(shì)

近年來，中國(guó)工程建設(shè)量迅猛增加，監(jiān)督任務(wù)非常繁重。當(dāng)前的工程質(zhì)量狀況總體受控、穩(wěn)中有升。但也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，工程質(zhì)量問題仍然存在，總體上還不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，主要有以下幾個(gè)方面的特征。

1.中國(guó)工程建設(shè)量迅猛增加，監(jiān)督任務(wù)更加繁重

主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，雖然目前重大工程質(zhì)量事故已經(jīng)基本得到遏制，房屋結(jié)構(gòu)安全性能夠得到有效保證，但是工程質(zhì)量通病仍然普遍存在。另一方面，工程質(zhì)量在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同行政級(jí)別城市等方面存在不平衡，存在較大的地域差別和城鄉(xiāng)差別。根據(jù)去年全國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法檢查情況，人均GDP小于20 000元地區(qū)所有檢查項(xiàng)的不符合率是人均GDP大于40 000元地區(qū)的1.6倍，而縣級(jí)城市的不符合率是直轄市的6.7倍。根據(jù)調(diào)研，北京、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)年人均監(jiān)督面積達(dá)20萬～100萬平方米，昆山等個(gè)別地區(qū)設(shè)置達(dá)到200萬平方米左右。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以地鐵工程為代表的技術(shù)難度大、設(shè)計(jì)施工復(fù)雜的大型公共建筑和基礎(chǔ)設(shè)施工程大量投入建設(shè)，新技術(shù)、新材料、新工藝的廣泛應(yīng)用在有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步、滿足更多需求的同時(shí)，也對(duì)監(jiān)督工作提出了更高的要求。

2.工程建設(shè)存在質(zhì)量通病，建設(shè)工程質(zhì)量事故仍時(shí)有發(fā)生

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生活水平的提高，人們對(duì)工程質(zhì)量有了更高的期望。同時(shí)，大量新技術(shù)新材料新工藝的推廣應(yīng)用和精裝修成品房的逐步涌現(xiàn)，在施工隊(duì)伍素質(zhì)和施工過程控制方面的矛盾逐漸擴(kuò)大，出現(xiàn)了一些新的質(zhì)量通病，個(gè)別原已消除的質(zhì)量通病也有所反彈，影響了工程使用功能。不僅如此，實(shí)踐中，勘察設(shè)計(jì)深度不足、結(jié)構(gòu)隱患比較嚴(yán)重、部分不合格材料流入現(xiàn)場(chǎng)、工程檢測(cè)質(zhì)量有作假等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，住宅工程質(zhì)量投訴居高不下，人們對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量問題反響較大。

近年來，建設(shè)工程質(zhì)量事故仍時(shí)有發(fā)生。不久前，安徽省太湖縣一處安置小區(qū)因?yàn)椤皹前灞徊却币l(fā)了人們對(duì)保障性安置住房質(zhì)量的廣泛熱議。2011年5月，青海最大拆遷移民安置工程康川新城由六家擁有特級(jí)、一級(jí)施工資質(zhì)的施工企業(yè)共同承建，然而工程未畢，六家“大企業(yè)”都蓋出了“問題房”。7月，位于鄭州市長(zhǎng)江路上的“匯景嘉園”小區(qū)內(nèi)，300多套剛剛封頂?shù)牟疬w安置房因質(zhì)量問題被全面拆除。從技術(shù)上講，保障性安居工程只是一項(xiàng)普通的住宅工程，沒有太高的技術(shù)難度，但由于各方的高度重視和關(guān)注，它已經(jīng)不是一項(xiàng)普通的住宅工程，而是一項(xiàng)民心工程。這些事故的發(fā)生引起公眾強(qiáng)烈的質(zhì)疑與不滿，社會(huì)影響較壞，也給建筑業(yè)帶來了不良影響。

3.建設(shè)工程質(zhì)量主體多，承建力量有待提高

現(xiàn)有建筑工程的法律法規(guī)上規(guī)定的工程質(zhì)量責(zé)任涉及的面越來越大，涉及的單位越來越多，涉及的專業(yè)越來越細(xì)，不僅包括建設(shè)、勘察、涉及、施工、監(jiān)理，還有審圖機(jī)構(gòu)、檢測(cè)單位、材料供應(yīng)等等，這種新情況的出現(xiàn)，給建設(shè)工程質(zhì)量管理的針對(duì)性和有效性增加了難度。

建筑施工是一個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)，不用很大的資金，也不需要很高的智力，很容易進(jìn)入的行業(yè)。建設(shè)施工行業(yè)大量使用農(nóng)民工，成了農(nóng)民進(jìn)城、解決三農(nóng)問題的重要渠道。據(jù)報(bào)道，中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民中有1/3從事建筑行業(yè)，現(xiàn)在龐大的一線施工隊(duì)伍，大部分是農(nóng)民工。但是目前對(duì)農(nóng)民工的質(zhì)量培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)民工無法成為真正的“建筑工人”，建筑業(yè)的勞動(dòng)力素質(zhì)亟待提高。

另外，全行業(yè)的技術(shù)管理人員偏少、資質(zhì)掛靠嚴(yán)重。經(jīng)山東和徐州實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前建筑隊(duì)伍素質(zhì)不高，企業(yè)誠(chéng)信缺失問題。企業(yè)資質(zhì)上去了，但其實(shí)力卻沒有增加，很多人（有資質(zhì)的）都是掛靠的，政府也愿意幫忙去提高資質(zhì)。而施工企業(yè)監(jiān)督很不到位，升級(jí)很難，存在集體造假，管理上更是放羊式管理，企業(yè)的工程管理和質(zhì)量管理缺失，企業(yè)過于扁平化?？梢?，無論從管理上，還是實(shí)踐操作層面上，肯定會(huì)存在不少問題，也為建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、加強(qiáng)監(jiān)督能力建設(shè)的改革策略思考

1.完善工程質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)法規(guī)

在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)盡快健全和完善有關(guān)法律法規(guī)。首先，應(yīng)利用修訂《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和相關(guān)部門規(guī)章的契機(jī)，不斷改進(jìn)和完善施工圖審查、質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量檢測(cè)、竣工驗(yàn)收備案等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度。應(yīng)對(duì)具有相關(guān)執(zhí)業(yè)資格和崗位資格等人員的行為做出法律規(guī)定，強(qiáng)化勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員的個(gè)人責(zé)任。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行《條例》進(jìn)行補(bǔ)充、完善，把一些相關(guān)質(zhì)量責(zé)任主體依法納入管理范疇，按照權(quán)責(zé)一致的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任，合理界定并明確工程監(jiān)理以及施工圖審查、質(zhì)量檢測(cè)等中介機(jī)構(gòu)的質(zhì)量責(zé)任。對(duì)工程合理使用期滿后的質(zhì)量確認(rèn)建立相應(yīng)法律制度，盡快構(gòu)筑質(zhì)量監(jiān)管各環(huán)節(jié)相互銜接的法律法規(guī)及政府規(guī)章迫在眉睫。其次，應(yīng)加強(qiáng)地方立法，進(jìn)一步明確工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為履行政府職能的部門的工作職能，強(qiáng)化工程質(zhì)量監(jiān)督管理的法律依據(jù)，使其更具有可操作性。只有建立健全有關(guān)法律法規(guī)體系，提高質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的可操作性，才能確保建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作全面深入地開展，真正實(shí)現(xiàn)依法治質(zhì)。

2.確立工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)授權(quán)執(zhí)法地位

多年的實(shí)踐證明，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是中國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)督制度的主要實(shí)踐者，是中國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的主要承擔(dān)者。因此，要使質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)更好地?fù)?dān)當(dāng)起“質(zhì)量衛(wèi)士”的歷史重任，就應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)授權(quán)，使之成為法律、法規(guī)授權(quán)的工程質(zhì)量執(zhí)法機(jī)構(gòu)，代表建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一行使施工階段的工程質(zhì)量監(jiān)管職能?！缎姓S可法》第23條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！睂?duì)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)做出了明確的規(guī)定，由于工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不屬于行政機(jī)關(guān)，并且雖然承擔(dān)公共事務(wù)的管理職能卻未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)而僅僅是委托關(guān)系，因此工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位亟待重新界定。只有將工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位為法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，才能既滿足上述法規(guī)對(duì)于機(jī)構(gòu)性質(zhì)的要求，又能讓工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)以自己的名義行使職能并且獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡。因此，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)是工程質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有行政處罰權(quán)。建議修改《條例》，明確授權(quán)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使工程質(zhì)量處罰權(quán)。

3.創(chuàng)新依法監(jiān)督模式

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（即5號(hào)部令，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）已于2010年9月1日起正式施行。其最大特點(diǎn)上建立了健全以抽查為主要方式、以行政執(zhí)法為基本特征的工程質(zhì)量監(jiān)督模式，要求加大監(jiān)督執(zhí)法力度，增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性和威懾力?！耙孕姓?zhí)法為基本特征”對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督工作提出了更高的要求，是《行政許可法》實(shí)施以來，工程質(zhì)量領(lǐng)域轉(zhuǎn)變政府職能的重要體現(xiàn)。政府職能的轉(zhuǎn)變重點(diǎn)是突出社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，這就意味著監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)公共事務(wù)、公共安全的監(jiān)管要求進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)際上，建設(shè)工程質(zhì)量就廣泛涉及到公眾利益、公共安全，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管是5號(hào)部令的重要要求。

另外，行政執(zhí)法的環(huán)境越來越嚴(yán)格，監(jiān)督機(jī)構(gòu)法律責(zé)任越來越大，風(fēng)險(xiǎn)越來越大。當(dāng)前的工程質(zhì)量監(jiān)督不像以前一樣，而是要依法監(jiān)督。2010年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)[2010]33號(hào)）進(jìn)一步落實(shí)2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)，提出政府依法行政要“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。然而，當(dāng)前大部分地區(qū)大都沿用老模式，監(jiān)督模式和以往變化不大，只有個(gè)別細(xì)節(jié)稍作調(diào)整，無法滿足依法行政、依法監(jiān)督的新要求。因此，在此背景下，應(yīng)創(chuàng)建以行政執(zhí)法為基本特征的工程質(zhì)量監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督模式。

4.建立工程質(zhì)量監(jiān)督抽查抽測(cè)制度

傳統(tǒng)的三到位（地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、竣工驗(yàn)收監(jiān)督）質(zhì)量監(jiān)督模式，不僅與監(jiān)督檢查隨機(jī)性、動(dòng)態(tài)性的根本要求相矛盾，而且容易造成因停工待檢而影響工程的正常進(jìn)度，已經(jīng)越來越不適應(yīng)監(jiān)督工作的實(shí)際需要，必須徹底加以改進(jìn)。建立規(guī)范高效的工程質(zhì)量巡查、抽查制度，把施工前預(yù)控、施工中檢查與竣工驗(yàn)收有機(jī)結(jié)合起來，通過隨機(jī)抽查，事先不定點(diǎn)、不定期、不定檢查內(nèi)容、不提前告知，可以避免受檢單位做表面文章，監(jiān)督人員更容易看到真實(shí)的情況，通過對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部位的控制，有效防范質(zhì)量事故的發(fā)生，從而增強(qiáng)監(jiān)督檢查的有效性和威懾力。同時(shí)，可以更加靈活、合理地配置監(jiān)督資源，在一定程度上緩解監(jiān)督工作量不斷增大與監(jiān)督力量嚴(yán)重不足之間的矛盾，進(jìn)一步提高監(jiān)督效率。

監(jiān)督抽測(cè)是工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)為真實(shí)掌握工程質(zhì)量狀況，使用便攜式儀器設(shè)備對(duì)工程實(shí)體質(zhì)量、原材料、構(gòu)配件等進(jìn)行強(qiáng)制性抽樣檢測(cè)的執(zhí)法行為，是依法監(jiān)督的具體體現(xiàn)。應(yīng)充分運(yùn)用先進(jìn)的檢測(cè)儀器、設(shè)備和技術(shù)，全面實(shí)行工程實(shí)體監(jiān)督抽測(cè)，真正對(duì)責(zé)任主體起到震懾作用。

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