穩(wěn)步推進國庫集中支付制度改革確保預算執(zhí)行規(guī)范效能

寧守鋒

[摘 要]實行國庫集中支付制度是今后一個時期財政改革的重點之一。本文從傳統(tǒng)財政管理制度的弊端出發(fā)，詳細論述了推進國庫集中支付制度改革的必要性，進而提出建立國庫單一賬戶體系是當前改革進程的關(guān)鍵和核心。

[關(guān)鍵詞]國庫管理改革 國庫集中支付 國庫單一賬戶體系 預算執(zhí)行

一、國庫集中支付改革的含義

簡單地說，就是由過去財政部門業(yè)務(wù)股室根據(jù)預算單位的年度預算代編用款計劃，每月初一次性撥付全月的資金給預算單位，改為由預算單位根據(jù)年度預算提出分月用款計劃，在計劃范圍內(nèi)依據(jù)實際需要提出用款申請，由國庫支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應者或用款單位。

二、實行國庫集中支付制度改革的必要性

1.實行國庫集中支付是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建立公共財政基本框架的需要。世界上大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的財政國庫管理制度，都是實行國庫單一賬戶和財政資金集中支付，這已形成了一種國際慣例，這種方式適應并促進了市場經(jīng)濟的發(fā)展。

2.實行國庫集中支付是國家推進財政國庫管理制度改革的統(tǒng)一要求。從當前深化財政體制改革的大局來看，實行現(xiàn)代國庫管理制度下的國庫集中支付，是今后一個時期財政改革的重點之一，也是加強財政支出管理的一項核心內(nèi)容。

3.實行國庫集中支付是解決我國現(xiàn)行支出管理制度中存在問題的一項重要措施，目前我國實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額，按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。這種支付制度主要存在四個問題： (1)重復和分散設(shè)置賬戶，資金使用效率不高； (2)支出過程脫離財政監(jiān)督，容易滋生各種腐敗現(xiàn)象； (3)資金分散支付和存儲，財政資金活動透明度不高； (4)財政資金運行的信息反映滯后，預算執(zhí)行的信息不能完整、準確反映。

三、穩(wěn)步推進財政國庫集中收付改革意義深遠

1.實行國庫集中收付制度可以消除現(xiàn)行國庫管理制度的諸多弊端。一是重復和分散設(shè)置賬戶，導致財政收支活動透明度不高，大量預算外資金游離于預算管理之外，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督。二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)。三是收入執(zhí)行征管不嚴，入庫時間延滯，退庫不規(guī)范，財政收入流失問題時有發(fā)生。四是支出執(zhí)行中資金分散撥付，相當規(guī)模的財政資金滯留在預算單位，難免出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題。

2.實行國庫集中收付制度是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政框架的內(nèi)在要求。當前正在進行的各項改革，如部門預算改革、國庫集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革等都屬于建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的公共財政框架的財政改革，這些制度是社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政預算管理的核心制度，這幾項改革緊密聯(lián)系，互為條件，缺一不可。

3.實行國庫集中收付制度，有利于提高政府對財政資金的調(diào)控能力。以我區(qū)為例，近幾年來我區(qū)財政收入連年增加，但支出矛盾仍然十分突出，其主要問題就在于各部門的資金分散管理，分散使用，攥不成拳頭，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。一方面財政資金緊張、調(diào)度困難，另一方面，各部門、各單位又存在一定量的閑置、沉淀資金。

4.實行國庫集中收付制度，有利于提高依法理財水平，強化預算執(zhí)行過程監(jiān)督。實行國庫集中收付后，預算執(zhí)行實現(xiàn)了以支列支，保證了政府預算支出與單位財務(wù)支出的一致性；對單位財務(wù)管理從資金管理轉(zhuǎn)移到指標控制，實現(xiàn)了指標、資金分離運行的管理模式；對收入繳庫和支出撥付實施全程監(jiān)控，為預算編制、執(zhí)行分析提供了準確依據(jù)。

5.實行國庫集中收付制度，有利于國庫資金統(tǒng)一調(diào)度，降低財政資金運行成本，提高資金使用效率。實行國庫集中收付后，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。

6.實行國庫集中收付制度，有利于防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進廉政建設(shè)。通過集中收付和加強對各部門、各單位每項收支的審核，將所有區(qū)直部門和單位的財務(wù)賬目、資金來源和使用去向，全部納入合法、規(guī)范管理的軌道，提高了收入來源和資金使用的透明度，規(guī)范了資金使用者的行為，能夠較好地杜絕不合理支出和違規(guī)、違紀支出，在很大程度上防止腐敗問題的發(fā)生。

財政國庫改革首先就是要建立國庫單一賬戶體系，科學地編制部門預算，按月編制預算單位用款計劃，根據(jù)資金性質(zhì)及用途，按照財政直接支付和授權(quán)支付兩種方式合理安排和使用資金，并由國庫單一賬戶體系將資金撥付給收款人或用款單位。

從我區(qū)財政國庫改革試點的系統(tǒng)設(shè)流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預算單位全部取消原設(shè)的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，資金實現(xiàn)：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：

一是原體制下賬戶的設(shè)置比較雜亂，一方面各征收機關(guān)及收費部門，都自行設(shè)立了為數(shù)眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設(shè)置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關(guān)和預算單位，政府實際可操控的現(xiàn)金很少，直接削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。

二是在收入收繳過程中，除了少數(shù)單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫外，絕大多數(shù)都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關(guān)系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現(xiàn)象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數(shù)年不繳，大量的預算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監(jiān)督的模式，必然導致財政收支信息的嚴重失實。

三是在資金撥付程序上，過去是在年度預算批復后，財政部門就按月或按進度向預算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監(jiān)督，資金掌握在預算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉(zhuǎn)撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。

所以，隨著上述問題的逐步凸現(xiàn)，改革現(xiàn)行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預算管理的需要，也是適應現(xiàn)代公共財政發(fā)展的大趨勢。

推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是對傳統(tǒng)預算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創(chuàng)新。這項改革關(guān)系到各級財政預算執(zhí)行能否規(guī)范，直接反映出預算執(zhí)行的質(zhì)量，與此同時，必將帶來財政部門和各預算單位理財觀念和理財方式的更新，更是確保預算執(zhí)行規(guī)范效能。