越界的規(guī)則

最近逝世的歐玲（Elinor Ostrom）教授在共有資源治理方面的研究成果為她贏得了2009年度諾貝爾經濟學獎。她指出不同類型的操作規(guī)則可以用幾乎無窮盡的方式相結合，沒有任何完美模型能夠準確地判斷哪種特定的操作規(guī)則組合適用于哪種具體情況。 相反，我們應該塑造更廣泛的制度環(huán)境使得社區(qū)有權試驗不同的治理安排，從而能夠生成最切合社區(qū)自身的一套操作規(guī)則。

歐玲教授采用美國南加州地下水流域治理的例子來闡釋了地方政府如何迎接挑戰(zhàn)，制定出處理超越傳統(tǒng)管轄邊界問題的規(guī)則。

南加州是一個干旱地區(qū)，高度依賴于從加利福尼亞北部和其他州調水來支撐其龐大的都市圈。然而，即使當?shù)氐木用褚采儆腥酥霞又菔菙?shù)條地下水流域的源頭，多年以來一直在為該地區(qū)的城市提供大量用水。

治理地下水流域的問題之一是它們很少只流經一個行政轄區(qū)。洛杉磯郡包括88個獨立市和其他非市轄區(qū)域，大多數(shù)地下水流域位于多個市的地下。在一百年前，該地區(qū)人煙稀少，多個城市可以從同一地下水流域抽水而沒有遇到重大問題。然而，幾十年以前，隨著這些城市不斷發(fā)展壯大，開始從同一地下水流域抽取越來越多的水時，該地下水流域的長期生存面臨因為過度泵取而導致最終毀滅的威脅。為了防止這種情況的發(fā)生，迫切需要一些規(guī)則來限制抽水。但問題是如果沒有協(xié)議擔保其他城市會共同進退，沒有一個城市會主動減少抽水。

對于這種情況，原則上，有關城市可以根據各自對流域的產權向州法院提起訴訟。但是加利福尼亞州的水權界定非常復雜，沒有任何城市能夠確保勝訴。鑒于這些制約因素，大多數(shù)地下水流域的糾紛通常是在州政府相關部門的協(xié)助下通過有關城市間的談判最終得到解決。許多協(xié)議需要設立聯(lián)合權力機關或特區(qū)，該機關或特區(qū)獲得法律授權來制定和執(zhí)行在有關城市間共享水資源的規(guī)則。

在這個特殊的例子中，通過創(chuàng)立新的管治實體，如跨越多個司法管轄區(qū)的聯(lián)合權力機關或特區(qū)，問題得到解決。過去幾十年間，這種解決方案在美國已經日益普遍，該國的特區(qū)數(shù)目已從1962年的18323個增加到2007年的37381個。 然而，特區(qū)或聯(lián)合權力機關的組建存在數(shù)量限制，單一目的實體迅速擴散會造成嚴重的問責問題。

美國為此已經背負了巨大的交易成本。政府對新奧爾良卡特里娜颶風的處置不力，提醒了許多人有關美國的治理體制在處理大規(guī)模問題時的潛在局限性。相比之下，中國更集中化的治理體制在此方面可能更勝一籌，因為中央政府有權直接從多個管轄區(qū)調取資源，能夠更迅速地處理大規(guī)模問題。

但由于大多數(shù)政策和規(guī)則是從中央層面啟動，這不可避免地造成其中許多不適應地方情況。規(guī)則越不適合當?shù)厍闆r，地方當局就越有動力去尋找途徑逃避、調整、或減輕這些統(tǒng)一措施施加的約束。

一般而言，中國缺乏一個制度框架來鼓勵和促進地方政府之間自愿合作，以解決跨轄區(qū)的問題。當遇到較大規(guī)模的問題時，如清理流經多個轄區(qū)的河流系統(tǒng)，省領導可能明確要求市縣官員成立一個特別工作小組，以協(xié)調跨轄區(qū)的努力來完成這項工作。但一旦省領導將注意力轉向其他問題，地方官員之間的協(xié)作努力可能難以持續(xù)。

要推動地方官員發(fā)起和維護跨轄區(qū)的合作項目，他們需要能夠在彼此之間締結具有法律效力的協(xié)議。上級政府可以通過提供相關信息及財政獎勵來鼓勵這種協(xié)同努力，不一定依靠行政命令。最為重要的是，地方官員必須有動力解決他們自身轄區(qū)所面臨的問題，而不是僅僅應對其上級行政主管下達的命令。