從“三公消費”談國家治理視角下國家審計的作用

關(guān)戀

【摘要】 國家治理視角下的國家審計當(dāng)前受到審計理論界的熱議。學(xué)者們一致認(rèn)為，國家審計是國家治理的一部分，同時國家審計又是國家治理的一個有效工具，國家審計在國家治理中起到了重要作用。文章結(jié)合同樣受到熱議的“三公消費”淺談國家審計在國家治理中起到的重要作用，同時對國家審計的未來發(fā)展作一展望，以期使審計工作在國家治理中得到進一步完善。

【關(guān)鍵詞】 國家審計；國家治理；三公消費；作用

一、引言

2011年7月8日，國家審計署劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的重要講話，他提出：“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國家治理的重要組成部分。國家審計應(yīng)在國家治理中發(fā)揮重要作用?！?國家審計對于國家治理至關(guān)重要，是國家治理的一個有效工具，是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為；另一方面，國家治理需要國家審計，國家治理為國家審計指明發(fā)展方向。

“治理”有管理、統(tǒng)治之義。任何組織都需要治理，并建立有效的治理機構(gòu)，國家作為一個龐大且復(fù)雜的組織，同樣離不開治理。國家治理是指國家機關(guān)為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同市場和公民共同管理社會公共事務(wù)，推動經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展的過程。其實質(zhì)是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民的利益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

審計因受托經(jīng)濟責(zé)任而存在，國家審計由國家治理的需要而產(chǎn)生，而國家審計參與國家治理的內(nèi)在動因也是基于公共受托責(zé)任（如圖1所示）；同時國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計在國家治理中發(fā)揮著重要的作用。例如提高政府的透明度、防止貪污腐敗、維護國家經(jīng)濟安全等。本文從“三公消費”的公開來論述國家審計在國家治理中所起的作用，探討國家審計的重要性，并對國家審計的發(fā)展作一展望。

二、“三公消費”需要審計

“三公消費”，又稱三公經(jīng)費，是指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費產(chǎn)生的消費。隨著公眾意識的增強，公眾要求監(jiān)督政府支出的呼聲逐漸高漲，而近兩年，利用互聯(lián)網(wǎng)和微博的迅速發(fā)展，政府也逐步在實行信息公開化。國務(wù)院常務(wù)會議要求中央部門在6月全國人大常委會審議批準(zhǔn)中央財政決算后，公開2010年三公經(jīng)費決算支出和2011年三公經(jīng)費預(yù)算支出。

然而，從目前“三公消費”的公開情況來看，信息公開似乎并未落到實處，而更像是在走過場。首先，“三公消費”的公開僅僅停留在曬賬單的階段上；其次，公開的“三公消費”數(shù)據(jù)是否真實和準(zhǔn)確，我們無從得知；最后，公開的“三公消費”只是一個匯總的數(shù)據(jù)，對于資金具體花在哪些項目上，相關(guān)部門并未進行分析和說明。

“三公消費”對公眾曬出的賬單，就如同上市公司對市場公開未經(jīng)注冊會計師審計的不知真?zhèn)蔚呢攧?wù)報表一樣。對于公眾來說，這筆賬單并不明了，因為大多數(shù)部門只是交代幾個簡單的數(shù)據(jù)，既沒有解釋哪些消費項目屬于三公消費，也沒有對數(shù)據(jù)進行具體項目的劃分。

“三公消費”的公開只是一個開始，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的實現(xiàn)必須依托于國家審計程序的執(zhí)行。依據(jù)代理理論，社會公眾作為委托人將公共資源配置權(quán)委托給了政府主管部門，接著執(zhí)行機關(guān)接受主管部門的授權(quán)來行使這一部分權(quán)利，委托代理關(guān)系的形成，也是多數(shù)人權(quán)利交由少數(shù)人進行組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過程。但是，由于委托人與代理人之間存在的信息不對稱及相關(guān)制度的不健全，公眾無法直接有效地對權(quán)利的行使進行監(jiān)督和評價，這樣，委托人和代理人之間產(chǎn)生了矛盾。

2011年11月21日，國務(wù)院法制辦公室公布《機關(guān)事務(wù)管理條例（征求意見稿）》，明確機關(guān)運行經(jīng)費支出、資產(chǎn)配置和服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的原則。盡管相關(guān)原則已公布，但本文認(rèn)為，為了反腐倡廉，從而更好地進行國家治理，需要對“三公消費”進行審計，同時，審計部門需要對中央部門“三公消費”的預(yù)算執(zhí)行情況及“三公消費”的合法性和合規(guī)性發(fā)表獨立的審計意見，將審計結(jié)果對外公開。

三、國家治理視角下國家審計的作用

在國家治理視角下，國家審計通過預(yù)算執(zhí)行審計和公告，揭露違法違規(guī)問題和規(guī)范權(quán)力行為，揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，維護和推動完善民主法治。我國現(xiàn)行政府信息不公開的機制與腐敗有密切的關(guān)系。由于我國政府及政府工作人員在行使權(quán)力時，信息不公開、工作也不透明，公眾難以得到與政府有關(guān)的信息，這就為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件。這種治理機制帶來的問題是破壞了社會主義市場經(jīng)濟秩序，也阻礙了我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。腐敗表現(xiàn)為濫用公權(quán)謀私利，是國家治理中最嚴(yán)重的威脅。作為國家治理的重要手段和組成部分，國家審計在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）國家審計發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用

按權(quán)力職責(zé)劃分，國家治理系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，這三者緊密聯(lián)系，相互制衡，相互作用。國家審計是監(jiān)督系統(tǒng)中最重要的組成部分，對決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)進行監(jiān)督和揭示，最大地發(fā)揮著免疫系統(tǒng)的功效。國家審計對中央政府及各個部門的財政收支情況、預(yù)算決算情況，大型國有企業(yè)的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督和評價，糾錯查弊，結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計與績效審計，不斷提高國家資金的使用效率，確保資金使用獲得預(yù)期的效果，對于貪污腐敗問題予以堅決打擊并逐級問責(zé)，促進了國家治理大系統(tǒng)有效的動態(tài)反饋?！叭M”只有經(jīng)過審計，國家資金使用的合法性和合規(guī)性才能得到合理保證。

（二）國家審計發(fā)揮著重要的預(yù)警作用

國家審計是國家治理的工具。國家審計的基本職能是監(jiān)督和評價，在國家治理過程中，國家審計主要是監(jiān)控政府活動的風(fēng)險，包括風(fēng)險的識別、風(fēng)險的評估、應(yīng)對風(fēng)險策略的確定、對新風(fēng)險的環(huán)境、策略以及相應(yīng)控制措施的進一步監(jiān)控等。國家審計在國家治理過程中的預(yù)警作用，可以幫助國家建立起一套及時感知的預(yù)警處理系統(tǒng)。本文認(rèn)為可以分為微觀層面、中觀層面和宏觀層面的預(yù)警處理系統(tǒng)，確保風(fēng)險的及時監(jiān)控和排除，從而提升國家對風(fēng)險的應(yīng)對能力，這對于維護國家金融安全、保護國有資產(chǎn)和維持社會穩(wěn)定至關(guān)重要。拿 “三公消費”來說，國家審計的預(yù)警作用則體現(xiàn)在由“三公消費”帶來的財政壓力及應(yīng)對辦法等問題上，國家審計需要核實“三公消費”的預(yù)算完成情況，審計“三公消費”中是否存在鋪張浪費，科學(xué)評價“三公消費”的績效問題，并提出審計意見及建議，避免財政浪費。

（三）國家審計發(fā)揮著重要的警示威懾作用

國家審計通過審計結(jié)果公告發(fā)揮重要的警示作用。審計是一項管理工作，通過審計公告與問責(zé)制度產(chǎn)生警示與威懾作用。審計工作需結(jié)合行政問責(zé)與績效問責(zé)展開，提升問責(zé)機制地位，以增強審計的效力。在“三公消費”審計中發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)、貪污腐敗問題，國家審計應(yīng)通過問責(zé)制度及審計公告制度，對相關(guān)部門及人員起到威懾作用。

四、國家審計的發(fā)展與展望

（一）國家審計應(yīng)保證應(yīng)有的獨立性和較強的業(yè)務(wù)素質(zhì)

國家審計必須保證獨立性。獨立性是審計的靈魂，為了更好地發(fā)揮國家審計作為“免疫系統(tǒng)”的各項功能，審計人員保持應(yīng)有的獨立性至關(guān)重要。同時，國家審計是審計部門行使國家賦予的權(quán)力，對有關(guān)國家治理的方方面面進行審計，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、民生等眾多重大方面。因此，國家審計人員還應(yīng)不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證審計工作的質(zhì)量。

（二）國家審計應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計和績效審計展開

國家審計的順利開展，需要探索方法的多元化和實現(xiàn)路徑的多樣化。國家審計結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計和績效審計，能夠提高審計效率，節(jié)約資源。國家審計主體基于公共受托責(zé)任，對政府公共資源的利用情況進行監(jiān)督和評價，并將結(jié)果報告給公眾，讓公民監(jiān)督政府行為和政府履行責(zé)任情況。同時，國家審計通過廣泛開展經(jīng)濟責(zé)任審計，監(jiān)督受托經(jīng)營（管理）者是否合理地行使人民賦予的權(quán)力，對異常情況及時處理及問責(zé)；通過結(jié)合績效審計來提高國家資金的使用效率和效益。

（三）國家審計可拓寬審計公告渠道，提高審計工作的透明度

審計工作透明度并不是一個理論問題，而是工作程序問題。多年以來，社會公眾無從得知公共財政開支的多少，這主要是由政府機關(guān)部門的工作不透明、信息不公開導(dǎo)致的。國家審計卻可以改變這種現(xiàn)狀，社會公眾可以通過審計部門的審計公告來行使監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，參與到國家治理中來。審計部門可以考慮拓寬審計公告渠道，通過但不局限于互聯(lián)網(wǎng)、報紙等媒介，建立審計公告體系，包括審計計劃公告、審計結(jié)果公告和審計整改公告。通過審計公告體系，鼓勵公眾參與到政府工作中來，及時了解審計項目的進展，對審計工作提出建議，通過這種方式，審計工作的透明度將大大提高。

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