我國(guó)可再生能源管理體制研究

郭穎

【摘要】我國(guó)可再生能源管理體制的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，最終在《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》）中得以確立。《可再生能源法》在社會(huì)中是否能夠得以全面實(shí)施，能夠在可再生能源的開(kāi)發(fā)利用中發(fā)揮行之有效的作用，取決于能否真正解決現(xiàn)行可再生能源管理體制中所存在的問(wèn)題。所以，我們首先需要對(duì)我國(guó)可再生能源管理體制進(jìn)行深入的研究并提出健全和完善該體制的措施和建議。

【關(guān)鍵詞】可再生能源管理體制開(kāi)發(fā)利用管理職責(zé)

我國(guó)目前的可再生能源管理體制是統(tǒng)一管理和分部門(mén)管理相互結(jié)合以及中央管理和地方管理相互結(jié)合的管理模式。雖然該管理模式總體看來(lái)比較科學(xué)，但其中也存在諸多難以解決的問(wèn)題，例如：資源管理和能源管理相互分離，管理職責(zé)分散，重經(jīng)濟(jì)性管理、輕社會(huì)性管理等，針對(duì)這些問(wèn)題，筆者做出分析，提出了部分見(jiàn)解，望與大家共同探討。

一、我國(guó)可再生能源管理體制存在的問(wèn)題

（一）可再生能源的管理與可再生能源資源的管理相分離

根據(jù)《可再生能源法》第5條的規(guī)定，可再生能源由能源主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》的規(guī)定，水資源是由水利部門(mén)管理的；根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，地?zé)豳Y源是由國(guó)土資源部門(mén)管理的；根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，海洋資源是由海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)的。此外，風(fēng)力資源、太陽(yáng)資源、生物質(zhì)資源亦分別由氣象部門(mén)、農(nóng)業(yè)與林業(yè)部門(mén)管理。這種能源管理與能源資源管理相分離的體制，在操作層面就會(huì)形成這樣一種情況：要開(kāi)發(fā)利用一個(gè)有關(guān)可再生能源的項(xiàng)目，既要得到資源管理部門(mén)的前置性審批，又需要得到能源部門(mén)的審批。這種“雙重審批”甚至“多重審批”的體制實(shí)際上大大增加了可再生能源進(jìn)入的“門(mén)檻”，對(duì)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用構(gòu)成嚴(yán)重障礙。

（二）管理職責(zé)分散

《可再生能源法》第5條規(guī)定，全國(guó)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用由能源主管部門(mén)統(tǒng)一管理。但是，實(shí)際上可再生能源的管理職責(zé)呈現(xiàn)的是一種十分分散的現(xiàn)象，這種分散的現(xiàn)象不僅在分部門(mén)的管理中有所體現(xiàn)，而且哪怕是在同一個(gè)部門(mén)當(dāng)中，對(duì)于管理職責(zé)也是比較分散，不夠明確。如，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)部的多個(gè)司局都有分別擔(dān)負(fù)有關(guān)可再生能源管理的職責(zé)，從而使得可再生能源的規(guī)劃和項(xiàng)目審批以及能源調(diào)配等職能相互分離。與此同時(shí),《可再生能源法》所規(guī)定的分部門(mén)管理涉及國(guó)務(wù)院眾多部門(mén)的管理職責(zé)。管理職責(zé)的分散對(duì)于各部門(mén)所采取的決策權(quán)威和效率都有著一定的影響。我國(guó)在2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立了國(guó)家能源局之后，對(duì)于可再生能源的管理體制做了諸多方面的改善，但還是沒(méi)有從根本上有效解決問(wèn)題。

（三）重經(jīng)濟(jì)性管理、輕社會(huì)性管理

我國(guó)目前對(duì)于可再生能源產(chǎn)業(yè)的管理，尤其是在針對(duì)可再生能源項(xiàng)目的準(zhǔn)入管理方面，主要還是集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而對(duì)于所涉及到的公共環(huán)境和資源保護(hù)等社會(huì)性管理程度依然不夠。我國(guó)《可再生能源法》中雖然對(duì)于建設(shè)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的審批和上網(wǎng)電價(jià)管理等經(jīng)濟(jì)性管理做出了原則性的規(guī)定，但是對(duì)于可再生能源造成的資源和環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)性管理還是沒(méi)有涉及。所以，在《可再生能源法》當(dāng)中十分有必要對(duì)可再生能源的社會(huì)性管理作出有效的相對(duì)性專門(mén)規(guī)定。

二、可再生能源管理體制的健全

隨著可再生能源的廣泛開(kāi)發(fā)和利用，其在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位得以穩(wěn)步上升，可再生能源管理體制觀念也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)變。對(duì)于可再生能源應(yīng)該做好宏觀規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)性管理可以適當(dāng)放松，社會(huì)性管理進(jìn)行逐步加強(qiáng)。筆者分析總結(jié)可以從以下主要三點(diǎn)對(duì)可再生能源管理體制進(jìn)行健全和完善：

（一）對(duì)可再生能源主觀部門(mén)進(jìn)行綜合統(tǒng)一管理

國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》中提出，新成立的國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展新能源，促進(jìn)能源節(jié)約等。所以，國(guó)家能源局的首要任務(wù)是全面發(fā)展新能源，對(duì)于可再生能源的統(tǒng)一管理不應(yīng)僅僅是單一的對(duì)目前各部門(mén)進(jìn)行的分散整合，還應(yīng)對(duì)可再生資源和可再生能源管理進(jìn)行有機(jī)整合，將分散在不同管理部門(mén)的可再生能源的管理職責(zé)進(jìn)行有效的融合。

（二）建立“城鄉(xiāng)一體”的可再生能源管理體制

國(guó)家能源局負(fù)責(zé)可再生能源的發(fā)展并且對(duì)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)部涉及可再生能源的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合。但是，對(duì)于農(nóng)村的可再生能源，以及農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)和水林行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)的農(nóng)村小水電職能，如何進(jìn)行整合卻沒(méi)有作出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)可再生能源在農(nóng)村的推廣運(yùn)用，前提是必須要建立“城鄉(xiāng)一體”的可再生能源管理體制，全面加強(qiáng)農(nóng)村可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)及農(nóng)村可再生能源產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，這樣不僅能夠改善農(nóng)村居民用能的基礎(chǔ)條件，而且還有力的保障農(nóng)村能源的安全。

（三）處理可再生能源主管部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)之間的關(guān)系

目前我國(guó)的整個(gè)能源領(lǐng)域包括可再生能源領(lǐng)域，都存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)控不到位或者忽視監(jiān)管等問(wèn)題。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是我國(guó)能源領(lǐng)域中存在決策權(quán)、審批權(quán)以及監(jiān)督權(quán)“三權(quán)合一”的三位一體的慣有模式，“政監(jiān)”沒(méi)有很好的得以分離甚至依舊完全融合在一起，這種情況不但不符合國(guó)家行政體制的改革方向，在市場(chǎng)中也可能會(huì)造成低效率或不作為的現(xiàn)象，嚴(yán)重者還會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成不良影響甚至損害全社會(huì)的利益?？稍偕茉醋鳛槟茉搭I(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)，采取有效的“政監(jiān)”分離模式，正確處理主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)之間的關(guān)系，尤其針對(duì)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)要明確其職責(zé)和權(quán)限，并且還需要完善監(jiān)管法律法規(guī)，這樣對(duì)于可再生能源行業(yè)的健康發(fā)展和規(guī)模的擴(kuò)大有著非常重要的意義。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)可再生能源管理體制中存在的問(wèn)題很容易被人忽視，筆者上文所提出的幾點(diǎn)問(wèn)題和建議只是可再生能源管理體制健全方面的粗淺闡述。在后期的發(fā)展中，我們應(yīng)當(dāng)更加重視可再生能源管理體制中存在的問(wèn)題，并努力找到解決問(wèn)題的辦法，要轉(zhuǎn)變觀念，明確可再生能源管理體制的健全對(duì)于我國(guó)的能源發(fā)展所具有的極其重要的意義。

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