縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為研究

【摘要】隨著我國對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越重視，作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的指導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者的政府行為也越來越被學(xué)者研究和關(guān)注。目前整個國家的經(jīng)濟(jì)都在市場經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行，競爭也成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特征，所以研究競爭中的縣域政府行為更加符合時宜。本文從闡述縣域經(jīng)濟(jì)間存在著激烈的競爭入手，接著分析了中央政府和地方政府的行為表現(xiàn)，說明地方政府的行為在中央政府的指導(dǎo)下進(jìn)行，但也有貫徹和執(zhí)行不力的地方，從中發(fā)現(xiàn)了地方政府行為所帶來的問題并分析了其產(chǎn)生的原因，最終給出自己的幾點(diǎn)看法。

【關(guān)鍵詞】縣域經(jīng)濟(jì)政府行為競爭地方保護(hù)主義

一、引言

俗話說：縣為國之基。也就是說縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)體系中屬于基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)，占有重要的地位?！坝?008年發(fā)生金融危機(jī)來看，依靠外貿(mào)出口的中心城市經(jīng)濟(jì)受到較大沖擊，大量的農(nóng)民工返回縣域，有很多農(nóng)民工就地安排工作，那時，有很多縣域成為應(yīng)對金融危機(jī)的緩沖區(qū)域，從中可以看出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為解決‘剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供了基礎(chǔ)?！盵1]

在目前競爭日趨激烈的形勢下，政府行為的合理定位和正確系統(tǒng)的行為導(dǎo)向?qū)h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，所以對縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為進(jìn)行研究，不僅很有必要，而且可以從個人和體制兩個方面來更加透徹的探尋問題根源，并提出幾點(diǎn)自己的看法。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論和政策建議國內(nèi)外已有不少研究和論述，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中有較多研究，主要在理論分析方面。

“國外關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)增長理論的闡述主要有劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、不平衡發(fā)展理論?！盵2]實(shí)際上我國現(xiàn)在不僅僅在縣域經(jīng)濟(jì)上存在著劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且從全國范圍來看，我國也存在著劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，只是兩者包含的層面不同罷了。不平衡發(fā)展理論比較符合中國縣域經(jīng)濟(jì)目前的發(fā)展方向，從全國比較成功的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)例來看，縣級政府確實(shí)采用了這種發(fā)展策略。

“國內(nèi)關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)的專門研究要從20世紀(jì)90年代中期說起，開始主要基于一些調(diào)研和工作報(bào)告，后來隨著國家政策的傾斜和著重強(qiáng)調(diào)，研究的學(xué)者越來越多，于是就形成了縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)分支的理論研究和實(shí)證研究兩個方向，”[3]盡管如此，縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中依然存在很多的問題亟待解決，理論在指導(dǎo)實(shí)踐方面顯得捉襟見肘，所以對縣域經(jīng)濟(jì)的研究工作任重而道遠(yuǎn)。

在查閱國內(nèi)外關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為的研究文獻(xiàn)和理論時，“大部分對政府行為的研究都處于靜態(tài)的規(guī)范的研究，例如對政府職能的轉(zhuǎn)變研究、各級政府之間的關(guān)系研究、政府與市場的角色和分工的研究等，”[4]而對政府行為的研究并不多。那么從理論分析上看，由于地方政府之間具有獨(dú)立的管轄范圍和獨(dú)立的決策權(quán)力，并且可以享受到競爭所獲得的收益，所以政府間在發(fā)展各自縣域經(jīng)濟(jì)時出現(xiàn)競爭成為必然，而從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府間的競爭確實(shí)存在，綜合兩個方面考慮，對縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為研究很有必要。

三、縣域經(jīng)濟(jì)競爭激烈

“十二五”時期縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”和“科學(xué)發(fā)展觀”賦予“郡縣治，天下安”新的歷史性內(nèi)涵。市場經(jīng)濟(jì)是競爭的經(jīng)濟(jì)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)也不例外，激烈的競爭法則不僅要在企業(yè)和個人的生存與發(fā)展中得以貫徹，而且也必然要在區(qū)域之間競相發(fā)展的過程中發(fā)揮作用，在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中市場經(jīng)濟(jì)法則也無處不在。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價(jià)結(jié)果顯示縣域間競爭激烈

為了更好的了解全國縣域經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展情況，我國自2000年就對全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力開展了評價(jià)工作。縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價(jià)關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)屬性，根據(jù)各縣域的優(yōu)劣勢做出判斷，評價(jià)結(jié)果揭示的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡現(xiàn)象，考察的是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模大小、速度快慢在很大程度上與縣域的資源秉賦、地理區(qū)位、人文歷史、發(fā)展基礎(chǔ)甚至外部政策相關(guān)聯(lián)，具有一定的客觀性。

全國兩千多個縣（市、旗）都被囊括其中，根據(jù)總量、均量、速度和效益四類14個指標(biāo)對其進(jìn)行具體評價(jià)，每年評價(jià)一次，從縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，每年的排名都有所變化，這說明縣域之間為了提升自己的基本競爭力和綜合實(shí)力，都努力改善投資環(huán)境和解決民生問題，彼此之間競爭激烈。全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價(jià)的意義在于積極引導(dǎo)了全社會對縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)注，為全國各?。ㄊ?、區(qū)）以及縣（市、旗）提供了一個動態(tài)的、相對的參照坐標(biāo)，為探索縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律提供非常有益的幫助。

（二）地方保護(hù)主義是縣域經(jīng)濟(jì)競爭的手段及結(jié)果

在我國縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展過程中，地方政府既要為提高經(jīng)濟(jì)績效又要為爭取政治晉升機(jī)會而競爭，處于經(jīng)濟(jì)和政治上的雙重競爭壓力下，采取一些極端措施也就在所難免，地方保護(hù)主義就是縣域政府追求地方利益產(chǎn)生的不良結(jié)果。其主要表現(xiàn)為對當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源及商品和服務(wù)供求市場實(shí)施封鎖、在招商引資和人才引進(jìn)方面形成惡性競爭、為了增加稅收提高績效形象工程比比皆是、對污染企業(yè)只見例行管理不見實(shí)際成效等。

從對地方造成的危害來看，由于地方保護(hù)主義封鎖市場，人為阻止當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與市場分工和競爭，縮小市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間；形象工程不但造成了人力、物力、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且重復(fù)建設(shè)不利于縣城的長遠(yuǎn)發(fā)展；對污染企業(yè)的包庇和縱容，更是對人們的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大威脅且與我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)背道而馳。從對全國造成的危害來看，地方保護(hù)主義破壞了全國的統(tǒng)一市場，阻礙了生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)自由流動，區(qū)域間分工與合作不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致我國企業(yè)整體競爭力不強(qiáng)。

四、中央政府和地方政府在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為表現(xiàn)

對縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為做研究時，我們不能僅考慮到縣域地方政府的行為，因?yàn)榭h域政府的行為是在中央政策方針指導(dǎo)下進(jìn)行的，那么就要首先分析中央政府對縣域經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)方針和政策目標(biāo)，在這種要求和引導(dǎo)下，再研究縣域政府的行為會更加透徹和全面。

（一）中央政府提出要增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

“十二五”規(guī)劃綱要中，政府對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)做了明確定位，提出要增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。建立健全縣級基本財(cái)力保障制度，增加對縣級財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重。“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限?！盵5]發(fā)揮縣域資源優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向縣城和中心鎮(zhèn)集聚，推動形成城鄉(xiāng)分工合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

由上可見，中央政府對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做了具體規(guī)劃，這表明中央政府在對我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識基礎(chǔ)上，對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已引起足夠重視，明顯意識到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對整個國民經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和推動作用。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與進(jìn)一步完善確立市場經(jīng)濟(jì)這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具體化，這對縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的地方政府行為起著導(dǎo)向作用。

（二）地方政府面對激烈的競爭對縣域經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)

地方政府不僅要對中央政府的政策和方針進(jìn)行貫徹和落實(shí)，認(rèn)真執(zhí)行國家的經(jīng)濟(jì)政策，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，還要在地方經(jīng)濟(jì)之間展開激烈的相互競爭。目前政府間的競爭已經(jīng)在地方政府行為選擇中占據(jù)重要地位，具體表現(xiàn)為在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下各縣域政府圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭，以增強(qiáng)本縣域的競爭優(yōu)勢?！霸谶@兩種相互作用下縣域政府的行為就是根據(jù)縣域范圍內(nèi)特定的地理空間、人文歷史和資源稟賦使各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特色化、多樣化?！盵6]這就要求地方政府在面對競爭時，一定要將當(dāng)?shù)鼐唧w的區(qū)位特點(diǎn)和人文環(huán)境與中央的經(jīng)濟(jì)政策和指導(dǎo)方針結(jié)合起來，尋找有地方特色的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。

五、競爭中的政府行為給縣域經(jīng)濟(jì)帶來的問題及其原因分析

因?yàn)楸疚难芯康闹攸c(diǎn)是競爭中的政府行為，從第三部分分析來看這主要涉及的是縣域政府間的競爭行為，所以本文接下來著重分析地方政府間的競爭行為給縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了哪些后果，并緊接著分析產(chǎn)生這些問題的原因，為下文做鋪墊。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)在競爭中的政府指導(dǎo)下產(chǎn)生的問題

城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大，二元結(jié)構(gòu)亟待解決。由于我國長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)分治的“二元結(jié)構(gòu)”體制，造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較小且缺乏自主性。雖然改革開放以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的崛起和迅速發(fā)展使各縣域的城鎮(zhèn)化水平有了較大的提高，但由于分布不合理，盲目追求效益，不但導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大，而且在政治體制和社會建設(shè)方面都留下來一系列隱患。

三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)不合理?？h域地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀依然沒有得到根本改變，靠天吃飯的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式占有很大一部分，缺乏農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的新技術(shù)和科學(xué)指導(dǎo)方法。雖然縣域政府比較重視發(fā)展工業(yè)，“但不少地方還是以生產(chǎn)原材料和提供半成品為主，產(chǎn)品科技含量不高，工業(yè)附加值低。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展也比較落后，只有一些比較基礎(chǔ)的服務(wù)部門，而且基礎(chǔ)設(shè)施不完善，功能不齊全，難以滿足社會需求?！盵7]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化升級，進(jìn)一步加強(qiáng)第一、二、三產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度。

縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方保護(hù)主義盛行。除了存在城鄉(xiāng)發(fā)展“二元結(jié)構(gòu)”問題，縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡問題也十分突出。進(jìn)入百強(qiáng)行列的強(qiáng)縣(市)主要集中在東部地區(qū)，中部及西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比之下顯得較落后。由于縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在區(qū)域不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，競相爭取引進(jìn)外資等多方面沖突，地方保護(hù)主義在縣際間的發(fā)展中扮演著重要的角色。而這樣一來，又進(jìn)一步加劇了區(qū)域之間發(fā)展的不平衡性，使得地方保護(hù)主義盛行。

（二）產(chǎn)生這些問題的原因分析

盲目追求政治績效，導(dǎo)致缺乏對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性思考?！霸谖覈胤秸賳T主要由上級政府任命，所以就會造成一種錯覺，下級政府主要對上負(fù)責(zé)，期望獲得上級的肯定和提拔，從而獲得更高的職位與更大的權(quán)力，加之我國對政府官員政治績效的考察越來越依賴于經(jīng)濟(jì)績效的表現(xiàn)即，地方政府官員提升與否主要看其在任期間當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，”[8]這兩者的作用下，地方政府官員對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展并沒喲一個很好的規(guī)劃，即使有良好的規(guī)劃，也很難得到下一任的繼續(xù)貫徹和落實(shí)。

建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)缺乏經(jīng)驗(yàn)，政治體制改革相對落后。目前，我國市場經(jīng)濟(jì)體制初步確立，但健全和完善市場經(jīng)濟(jì)體系的任務(wù)還依然嚴(yán)重，尤其是走建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)這條道路沒有前車之鑒，我們是在探索中不斷前進(jìn)的，同時以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政治體制與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求明顯不符合，這就要求政治體制也要有相配套的改革和完善，但由于政治體制改革的相對滯后及力度不足，對縣域經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)的地方政府行為難免存在問題，也給地方經(jīng)濟(jì)以后的發(fā)展帶來了不良后果。

六、縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為界定

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，地方政府確實(shí)大有可為。但政府面臨的一個最大的挑戰(zhàn)是明確哪些行為是必需的。重要的是政府做好自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，為市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展提供更加良好的運(yùn)行機(jī)制，剩下的交給市場去做，依靠市場機(jī)制和要素分配原則自由開展經(jīng)濟(jì)活動，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，轉(zhuǎn)變地方政府職能，完善政治體制改革。面對激烈的競爭，地方政府始終明確自己在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色，其不是生產(chǎn)者、控制者和干預(yù)者，而是指導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者，其制定的市場經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的機(jī)制應(yīng)該是為了確保市場經(jīng)濟(jì)條件下競爭充分和機(jī)會均等，保證起點(diǎn)公平，使每個人都能享受到義務(wù)教育的權(quán)利和擁有平等的工作機(jī)會。

其次，促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展，優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。工業(yè)化不但是發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的重要衡量指標(biāo)，也是現(xiàn)代縣域經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志。要繼續(xù)大力發(fā)展工業(yè)，堅(jiān)定的執(zhí)行“十二五規(guī)劃”中一再強(qiáng)調(diào)的走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路，要大力發(fā)展商業(yè)、電信、金融等第三產(chǎn)業(yè)，提升第三產(chǎn)業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)中所占比重，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)和鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展，優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高縣域經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

最后，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)縣際經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。[9]要想打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新格局，就要加大城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足資金，為工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展提供優(yōu)越的環(huán)境。協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展就要避開產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜宋牡乩?，民族風(fēng)情發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)，開展因地制宜的競爭，打造當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。只有走特色發(fā)展之路，才能使縣域經(jīng)濟(jì)間具有競爭力和差異性，打破地方保護(hù)主義，最終促進(jìn)彼此間經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者簡介：馬金鳳（1987-），女，安徽阜陽人，安徽大學(xué)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。