淺議“變相訴訟案件”的審理機(jī)制

胡敏

摘要：民事訴訟與行政訴訟是兩類不同性質(zhì)的訴訟。自《行政訴訟法》、《民事訴訟法》頒布實(shí)施以來，初步形成了行政訴訟與民事訴訟相分離的案件審理機(jī)制。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，一種新形式的訴訟悄然而生，行政訴訟、民事訴訟相分離的案件審理機(jī)制逐漸顯現(xiàn)出其不足的一面。通過分析變相訴訟案件的形成原因以及當(dāng)前庭審模式的弊端，并參考域外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從理論和實(shí)踐兩方面尋找解決這一問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：變相訴訟；審理；機(jī)制

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）18-0219-02

變相訴訟的概念目前理論界尚無統(tǒng)一的結(jié)論。中國(guó)人民大學(xué)楊建順先生認(rèn)為，變相訴訟是指人民法院在案件審理過程中，因該案件同時(shí)存在需要解決的行政、民事爭(zhēng)議，兩種爭(zhēng)議的內(nèi)容具有關(guān)聯(lián)性、處理結(jié)果互為因果或者互為條件，導(dǎo)致人民法院交叉適用民事、行政程序解決爭(zhēng)議的訴訟[1]。

一、變相訴訟案件的審理現(xiàn)狀

由于目前中國(guó)法律沒有對(duì)變相訴訟案件的審理作出規(guī)定，亦沒有相關(guān)司法解釋可以參考，審理案件時(shí)無法可依，導(dǎo)致人民法院在司法實(shí)踐中的操作極為混亂。據(jù)了解，大體上有如下幾種處理方式。

1.先行政訴訟后民事訴訟。這種案件審理方式在理論界以及司法實(shí)踐當(dāng)中所占的比重都是最大的，即人民法院在審理變相訴訟案件時(shí)，先中止民事訴訟程序，進(jìn)行行政訴訟，將行政訴訟的結(jié)果作為民事案件審理的依據(jù)。這主要是具體行政行為的效力先定性、行政行為的社會(huì)公益性優(yōu)先于民事個(gè)體利益體現(xiàn)在司法程序上的結(jié)果[2]。但人民法院一律先審理行政訴訟，由于行政訴訟的時(shí)效與民事訴訟的時(shí)效差異，往往會(huì)有許多案件超過行政訴訟時(shí)效而沒有超過民事訴訟時(shí)效。一方面，行政案件法院以超出訴訟時(shí)效為由不予受理，錯(cuò)誤的行政行為得不到撤銷；另一方面，因?yàn)樾姓讣吹玫綄徖恚荒転槊袷掳讣膶徖硖峁┳C據(jù)，民事審判庭直接采納已有證據(jù)作出裁判，這時(shí)則可能導(dǎo)致民事案件的錯(cuò)判。另外，先行處理行政爭(zhēng)議而中止民事訴訟，可能會(huì)導(dǎo)致周期過長(zhǎng)，使當(dāng)事人陷入訴累。

2.行政附帶民事訴訟。近年來許多法院在實(shí)踐中逐步探索如何適用這種審理方式。行政附帶民事訴訟，即該類案件一律由行政審判庭審理，在行政訴訟過程中順帶解決民事糾紛。這一做法的依據(jù)是最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第61條“被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理”。但是，因?yàn)橹袊?guó)行政訴訟法對(duì)此沒有規(guī)定，各地法院的認(rèn)識(shí)和做法各不一致。沒有具體程序的制約，一些法院將本不屬于附帶訴訟的案件納入附帶訴訟中來解決，影響了案件的正確審理，損害了人民法院公平公正的形象和司法權(quán)威。

3.行政訴訟、民事訴訟各自進(jìn)行。即行政爭(zhēng)議由行政審判庭審理，民事審判庭審理民事爭(zhēng)議。如黃玉園訴永春縣人民政府給鄭一軍頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)證案與鄭一軍和黃一蘋離婚案。2005年2月2 日黃玉園以其是訴爭(zhēng)房屋所有權(quán)人為由，向一審法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷永春縣人民政府頒發(fā)給鄭一軍永國(guó)用[2003]字第149號(hào)國(guó)有土地使用證、永房權(quán)證桃城（環(huán)翠）字第0318號(hào)房屋所有權(quán)證，在法院未作出生效裁判之前，2005 年12 月21 日，黃一蘋向一審法院提起與鄭一軍離婚的民事訴訟，一審法院判決準(zhǔn)予離婚并對(duì)財(cái)產(chǎn)處理，包括黃玉園提起行政訴訟請(qǐng)求撤銷房屋所有權(quán)證的房產(chǎn)，鄭一軍不服上訴，二審以房屋產(chǎn)權(quán)登記爭(zhēng)議正在進(jìn)行行政訴訟為由裁定發(fā)回重審。在這種審理方式下，兩個(gè)審判庭互不溝通，各自審判，案件矛盾率較大，因此實(shí)踐中采用這一方式的法院較少。

4.不予受理或駁回起訴。如前所述，中國(guó)法律對(duì)于變相訴訟案件還處于立法空白，沒有相應(yīng)程序可供操作。一些法院以沒有法律規(guī)定為由對(duì)案件不予受理，或者及時(shí)受理后，審判庭以案件不屬于其管轄范圍為由駁回起訴。這類案件沒有得到及時(shí)解決，影響了社會(huì)穩(wěn)定，損害了司法公正。

二、當(dāng)前該類案件審理機(jī)制存在的缺陷

1.裁判結(jié)果互相矛盾。民事案件審理過程中，對(duì)于已經(jīng)存在爭(zhēng)議的行政行為，在民事審判中，對(duì)于存在爭(zhēng)議的行政行為，有的法院在未經(jīng)法定程序解決爭(zhēng)議之前，便以該行政行為為根據(jù)判案，后因該行政行為被依法判決撤銷，而出現(xiàn)民事判決與行政判決相矛盾；有的法院雖然經(jīng)過詢問行政機(jī)關(guān)的意見才作出裁判，但行政機(jī)關(guān)的意見可能與法律不符，導(dǎo)致民事案件錯(cuò)判；或者在民事審判中對(duì)違反行政法律、法規(guī)的行為直接采取制裁措施，與法律、法規(guī)的規(guī)定相悖；或者遇到在民事訴訟中舉出行政行為為證據(jù)時(shí)，既不否定，也不采用，采取置之不理的態(tài)度[3]。人民法院在民事審判中疏于對(duì)可以作為案件審理依據(jù)的行政行為進(jìn)行審查，或者當(dāng)發(fā)現(xiàn)作為證據(jù)的行政行為錯(cuò)誤時(shí)沒有及時(shí)糾正，是造成判決矛盾的根本原因。

2.因?qū)徖砥谙揲L(zhǎng)而給當(dāng)事人造成訴累。筆者認(rèn)為，造成變相訴訟案件審理期限較長(zhǎng)的原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，如前所述，中國(guó)沒有規(guī)定變相訴訟案件的相關(guān)審理程序，人民法院在審理這類案件中沒有具體的操作規(guī)范，案件往往久拖不決，不能及時(shí)高效地得到審理。第二，很多當(dāng)事人選擇變相訴訟，先行提起一種訴訟，直到敗訴后才提起另一種訴訟。但因?yàn)槊袷聽?zhēng)議與行政爭(zhēng)議互為前提、相互影響，當(dāng)事人不斷上訴、申訴，案件循環(huán)往復(fù)陷入訴累?！案哂郎圃V焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”的當(dāng)事人就是選擇變相訴訟，而歷時(shí)十余年，“張某子女訴動(dòng)力區(qū)民政局撤銷結(jié)婚登記案”也歷時(shí)近四年。第三，變相訴訟案件同時(shí)在行政審判庭和民事審判庭審理時(shí)，可能出現(xiàn)相互等待、相互中止的現(xiàn)象，延長(zhǎng)審理期限。由于案件審理期限較長(zhǎng)，當(dāng)事人陷入訴累，不但不能及時(shí)高效地解決糾紛，同時(shí)也耗費(fèi)了當(dāng)事人大量人力和財(cái)力。

3.一審結(jié)案率不高。變相訴訟案件的當(dāng)事人大多采取兩種訴訟方式來解決糾紛：或者先提起一種訴訟，后提起另一種訴訟，或者同時(shí)提起兩種訴訟。因此，該類案件大多要經(jīng)過同一個(gè)法院兩次立案，兩個(gè)不同的審判庭審理，這就要求審理該案件的一審法官至少達(dá)到4人（行政訴訟不得適用簡(jiǎn)易程序），無形之中加大了人民法院的人力投入，浪費(fèi)了司法資源。另外，變相訴訟具有行政爭(zhēng)議、民事爭(zhēng)議相互影響的特點(diǎn)，案件在審理過程中錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)事人對(duì)兩個(gè)審判庭不完全一致的裁判結(jié)果難以信服，一審結(jié)案率不高，案件循環(huán)往復(fù)。法院不斷立案、裁判，當(dāng)事人不斷上訴、申訴，法院和當(dāng)事人都承受著巨大壓力，司法公正也受到質(zhì)疑，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)程。

三、構(gòu)建變相訴訟案件審理機(jī)制的對(duì)策

1.完善立法。司法實(shí)踐上出現(xiàn)審理變形訴訟案件局面混亂的根本原因是人民法院審理案件時(shí)無法可依，缺乏規(guī)范的程序指導(dǎo)。因此，完善立法，特別是現(xiàn)有的《行政訴訟法》、《民事訴訟法》，或者與此有關(guān)的司法解釋，建立統(tǒng)一、規(guī)范的訴訟程序來解決目前司法實(shí)踐的混亂局面。另外，還可以明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法范圍和程序，嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

2.對(duì)變相訴訟案件進(jìn)行分類處理。美國(guó)學(xué)者桑德（Sander）也曾認(rèn)為應(yīng)根據(jù)糾紛不同的類型分配解決糾紛的程序，以此實(shí)現(xiàn)糾紛解決的效率化 [4]。筆者認(rèn)為，變相訴訟案件是兼具行政糾紛與民事糾紛的復(fù)雜案件，在理論上不可能構(gòu)建一種審理制度統(tǒng)一審理所有的變相訴訟案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的不同性質(zhì)，分別適用不同的審理模式。具體問題具體分析，這不但是科學(xué)處理這一問題的要求，也符合馬克思辯證唯物主義原則。按照變形訴訟案件的三種表現(xiàn)形式，可以將處理該類案件的方式分為三種：民事輔助型案件先民后行。在民事輔助型案件中，行政爭(zhēng)議是訴訟雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，當(dāng)事人提起訴訟的最終目的也是為了實(shí)現(xiàn)行政利益。因此，在該類案件中應(yīng)當(dāng)保證行政爭(zhēng)議得到完整、有序的審理，才能實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的根本目的。然而，民事輔助型案件的特征就是解決民事爭(zhēng)議是解決行政爭(zhēng)議、事先訴訟目的的前提條件。因此，在該類案件中應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟程序，首先適用民事訴訟程序?qū)徖砻袷聽?zhēng)議，將民事糾紛的審理結(jié)果直接作為法院審查具體行政行為合法性的依據(jù)之一。行政輔助型案件先行后民。在行政輔助型案件中，民事爭(zhēng)議是訴訟雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，解決民事爭(zhēng)議也是當(dāng)事人提起訴訟的最終目的。因此，民事訴訟能否得到正常有序的審理是解決該類案件的關(guān)鍵。因?yàn)樾姓o助型案件的特征是解決行政爭(zhēng)議、解決民事糾紛的前提條件，所以在該類案件中應(yīng)當(dāng)先中止民事訴訟，對(duì)影響民事糾紛的行政行為進(jìn)行審理，將審理結(jié)果作為審理民事爭(zhēng)議的依據(jù)之一。行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議并重的案件先民后行。該類案件中比重最大的是行政裁決案件。是由于當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議的裁決，提起行政訴訟，同時(shí)要求解決民事糾紛的案件。由于此類案件是因民事爭(zhēng)議產(chǎn)生的，最終目的是為了解決民事糾紛，而且行政爭(zhēng)議也是由行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)司法權(quán)才產(chǎn)生的，是否解決行政爭(zhēng)議不對(duì)審理民事糾紛產(chǎn)生影響，沒有必要先行解決行政爭(zhēng)議，反而民事糾紛的審理結(jié)果能從反面證明行政行為是否合法。所以，該類案件應(yīng)當(dāng)先進(jìn)性民事訴訟，并將其結(jié)果作為行政訴訟的根據(jù)。

這種分類審理的方式不但合理規(guī)避了判決矛盾的窘境，而且使得整個(gè)庭審程序井然有序，不會(huì)因?qū)徟型ブg相互等待而延長(zhǎng)審理期限，符合訴訟效率原則。

3.在法院內(nèi)部設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。變相訴訟案件的行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議相互影響、互為前提，人民法院在審理變相訴訟案件時(shí)，不可能只在一個(gè)審判庭適用一種訴訟程序便將案件審結(jié)，其中必然涉及到其他審判庭的審理工作。為了保障案件的正確審理、使判決結(jié)果能夠統(tǒng)一，必然要求不同審判庭之間相互溝通。設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則能很好地實(shí)現(xiàn)不同審判庭之間的溝通交流。北京朝陽區(qū)法院對(duì)此積極探索，取得了很好的效果。案件承辦人在遇到變相訴訟案件時(shí)，如需首先確定關(guān)鍵證據(jù)的效力，不得自行裁定駁回起訴，應(yīng)當(dāng)將情況告知該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，形成統(tǒng)一意見后做出裁判，保障裁判正確，避免當(dāng)事人陷入訴累[5]。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊建順.行政、民事爭(zhēng)議交叉案件審理機(jī)制的困境與對(duì)策[J].法學(xué)評(píng)論，2006，(3).

[2]郝明金.行政行為的可訴性研究[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005:447.

[3]陳水深.芻議民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉案件的審理[J].福建法學(xué)，2009，(2):74.

[4]Sander.Varieties of Dispute Preocessing，TOF.R.C.P.111(1976).

[5]杉村敏正.論行政處分之公定力[M].臺(tái)北：三民書局，1988:180-181.

[責(zé)任編輯 王玉妹]