社會(huì)管理中公民利益訴求機(jī)制的建構(gòu)

李雪念 代欣玲

摘要：公民利益訴求機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)是社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)之一。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理中公民利益訴求機(jī)制存在的制度化、非制度化及泛制度化方面的問(wèn)題，提出了從制度建設(shè)、制度拓展、制度空間、制度保障、制度文化等五個(gè)方面構(gòu)建系統(tǒng)、完善的公民利益訴求機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：利益訴求；機(jī)制；社會(huì)管理；公民

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）18-0201-03

社會(huì)管理必然要求社會(huì)不同階層、不同利益群體充分實(shí)現(xiàn)利益訴求的表達(dá)，從而促進(jìn)社會(huì)各個(gè)方面的利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以緩解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定。要適應(yīng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，需要構(gòu)建科學(xué)有效的利益訴求表達(dá)機(jī)制。

一、公民利益訴求機(jī)制在社會(huì)管理中的意義

1．公民利益訴求機(jī)制是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容

社會(huì)管理的基本任務(wù)包括社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，而利益關(guān)系是人類最基本的社會(huì)關(guān)系。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局都在發(fā)展變化，利益主體多元化，利益需求多樣化，不同階層，不同行業(yè)，不同利益群體之間的利益矛盾日益增加。利益關(guān)系的日趨復(fù)雜需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益，而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度保障就是利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

為此，胡錦濤總書記在中國(guó)“十二五”規(guī)劃中提出社會(huì)管理創(chuàng)新重點(diǎn)之一就是：“進(jìn)一步加強(qiáng)黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)公民權(quán)益的機(jī)制，形成科學(xué)構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，加強(qiáng)社會(huì)矛盾源頭治理”。

2．公民利益訴求機(jī)制是整個(gè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重要組成部分

社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)，包括了利益訴求機(jī)制、利益分配機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、利益約束機(jī)制、利益引導(dǎo)機(jī)制等。其中利益訴求機(jī)制又包涵了利益表達(dá)機(jī)制和問(wèn)題回應(yīng)機(jī)制，它不僅是社會(huì)利益協(xié)調(diào)的重要組成部分，而且還是社會(huì)利益協(xié)調(diào)前提和基礎(chǔ)，一個(gè)社會(huì)的政治體系對(duì)社會(huì)利益變動(dòng)和沖突的疏導(dǎo)與協(xié)調(diào)能力的強(qiáng)弱，關(guān)鍵要看利益表達(dá)的制度化、規(guī)范化和程序化的程度。

3．公民利益訴求機(jī)制的核心是社會(huì)的公平正義

胡錦濤總書記指出：“公平正義，就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)”。公平正義與社會(huì)利益密切相關(guān)，社會(huì)公平正義的實(shí)質(zhì)就是維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，這是社會(huì)管理的宗旨，也是公民利益訴求要達(dá)到的目的，因而要將利益訴求表達(dá)和利益協(xié)調(diào)作為維護(hù)公平正義的中心環(huán)節(jié)來(lái)抓，并引導(dǎo)利益群體以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、程序公平和分配公平為目標(biāo)的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、當(dāng)前利益協(xié)調(diào)中公民訴求機(jī)制的異化現(xiàn)象

1．制度化的“民意盲區(qū)”與“結(jié)構(gòu)斷層”現(xiàn)象

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)公民利益訴求表達(dá)的根本渠道，公民通過(guò)直接和間接選舉人大代表或者被選舉為人大代表，參與了國(guó)家政治活動(dòng)，并通過(guò)人大代表表達(dá)自身的利益訴求。但隨著社會(huì)的發(fā)展人大代表大會(huì)制度還存在著一些需要完善的地方，以保證公民利益訴求表達(dá)權(quán)益的完全實(shí)現(xiàn)。一是群眾對(duì)部分人大代表候選人不了解，存在“盲選”的可能性，而這樣可能導(dǎo)致沒有一些能力不足、責(zé)任感不強(qiáng)的候選人成為人大代表，最終不能充分代表公民行使好自己的權(quán)利；二是間接選舉提升了官員代表的比例，不能確保人大代表和政府工作人員之間的權(quán)利授受關(guān)系，人民代表的民意性相應(yīng)減弱；三是人民代表的兼職制度，造成人民代表無(wú)法集中精神致力于解決公民最關(guān)心的切身問(wèn)題。

信訪制度是黨和政府了解民意的重要途徑，也是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的公民利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)的制度。然而在轉(zhuǎn)型時(shí)期，信訪制度出現(xiàn)了上下兩端的斷層現(xiàn)象，引發(fā)這種現(xiàn)象的主要原因在于：首先，信訪部門沒有實(shí)權(quán)，只有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)和建議的職能，其處理信訪事件的權(quán)力有限。但信訪案件卻是涉及社會(huì)的方方面面，責(zé)任重大，要面對(duì)的是紛繁復(fù)雜、難以預(yù)料的各種事件，而其職能主要是上傳下達(dá)，并不能實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的直接解決。公民利益的維護(hù)效率不高，難以真正實(shí)現(xiàn)公民利益訴求的表達(dá)。其次，信訪的各個(gè)部門按照“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口管理”的原則處理在一定職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，但對(duì)于如何界定每個(gè)部門的職責(zé)沒有確實(shí)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以各部門在面對(duì)棘手的信訪工作時(shí)便相互推諉，公民的利益訴求無(wú)從找到出口。

2．非制度化的“群體訴求”現(xiàn)象

當(dāng)利益訴求的制度化渠道受阻，超越制度范圍的非制度化訴求就會(huì)出現(xiàn)。一類是以利益受損群體為主體的群眾事件。近年來(lái)，群體性事件持續(xù)高發(fā)，參與人數(shù)增多，規(guī)模和影響力擴(kuò)大，日益成為影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。就其實(shí)質(zhì)而言，群體性事件是一種非制度化利益表達(dá)行為，其根本原因是相關(guān)弱勢(shì)群體不能通過(guò)正常途徑維護(hù)自己的利益，而被迫采取的非常行為。中央政法委的調(diào)查指出，“一些地方和部門的干部群眾觀念極為淡薄，置群眾利益和疾苦于不顧，官僚主義作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，違法行政，執(zhí)法不公，對(duì)群眾通過(guò)正常途徑和渠道反映的問(wèn)題，置若罔聞，一味弄權(quán)謀私，能解決、該解決的問(wèn)題不及時(shí)解決。群眾對(duì)官僚主義和腐敗現(xiàn)象苦不堪言，忍無(wú)可忍，只有采取‘鬧的辦法表達(dá)訴求，爭(zhēng)取利益?！?/p>

3．泛制度化的“利益傾斜”與“利益擠壓”現(xiàn)象

機(jī)制問(wèn)題有時(shí)并非完全出在制度本身，制度配套和制度執(zhí)行往往影響甚至決定了制度功能的有效發(fā)揮，這種從更廣范圍來(lái)看制度就是泛制度化。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，貧富差距的逐步擴(kuò)大，社會(huì)利益矛盾和沖突日趨凸顯，但作為處理社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)行社會(huì)管理所制定的某些相關(guān)政策并沒有與時(shí)俱進(jìn)，有些甚至趨向功利化，它秉承“大多數(shù)人謀取大多數(shù)利益的原則”，以犧牲少數(shù)人的利益或個(gè)人利益為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人利益。例如房屋拆遷、土地征用等公共政策一度因強(qiáng)調(diào)公共利益而忽視私人利益，而公共利益的界定又過(guò)于寬泛，形成了以維護(hù)公共利益的名義侵害私人利益的“利益傾斜”現(xiàn)象。

同時(shí)，在政策執(zhí)行中又出現(xiàn)了的“利益擠壓”現(xiàn)象。處于社會(huì)上層的利益群體掌握了更為豐富的社會(huì)資源，贏得了更多的在政治、經(jīng)濟(jì)上的機(jī)會(huì)和權(quán)利以及社會(huì)影響力。這類利益群體對(duì)利益訴求表達(dá)的意識(shí)比較強(qiáng)烈，他們通過(guò)自身的社會(huì)資源整合與重組，獲得了寬闊的利益訴求表達(dá)空間，而其他利益群體則擁有較為狹隘的利益訴求表達(dá)空間，于是形成“利益擠壓”現(xiàn)象，導(dǎo)致一部分利益群體的訴求空間被壓縮。一些農(nóng)民工為了表達(dá)討要?jiǎng)趧?dòng)報(bào)酬的合法權(quán)益不惜采用自殘的極端手段，就是因?yàn)槿狈σ欢ǖ睦嬖V求空間和渠道。

三、構(gòu)建科學(xué)有效的公民利益訴求機(jī)制的對(duì)策建議

通過(guò)上述問(wèn)題分析可見，利益訴求機(jī)制的核心是相關(guān)的制度，但制度功能的實(shí)現(xiàn)還有賴于法律體系乃至于制度文化的形成，從而構(gòu)成一個(gè)完整的公民利益訴求保障系統(tǒng)與運(yùn)行體系。

1．從制度建設(shè)入手保障利益訴求主渠道的暢通

構(gòu)建科學(xué)有效的公民利益訴求機(jī)制首先是要完善利益訴求的制度化，尤其是暢通人民代表大會(huì)制度和信訪制度等公民利益訴求主渠道。作為中國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度除了保證國(guó)家權(quán)力要體現(xiàn)人民意志外，還要保證人民的利益訴求能夠真正進(jìn)人大、受重視、被采納。針對(duì)人民代表大會(huì)制度存在的“民意盲區(qū)”現(xiàn)象，要從人大代表選舉的民意體現(xiàn)、人大代表工作的公民監(jiān)督、人大代表任職的職業(yè)化、人大代表職權(quán)的民意職責(zé)等方面來(lái)加強(qiáng)其民意代表性。以人大代表職權(quán)的民意職責(zé)為例，目前中國(guó)人民代表大會(huì)制度規(guī)定了人大代表九種會(huì)內(nèi)職權(quán)，八種會(huì)外職權(quán)，卻沒有明確的民意收集、反映職權(quán)。應(yīng)該增加人大代表的民意反映權(quán)，促使人大代表把注意力下移，花大力氣調(diào)查、收集、整理、反映公民的利益訴求。

對(duì)于信訪制度則要填補(bǔ)“結(jié)構(gòu)斷層”，貫通上下，切實(shí)落實(shí)信訪制度“暢通社情民意反映渠道”的作用，并把維護(hù)信訪人的建議權(quán)、申訴權(quán)以及其他合法權(quán)益作為信訪制度的基礎(chǔ)和前提。要充分發(fā)揮信訪的行政救濟(jì)功能和行政監(jiān)督功能，即發(fā)揮信訪作為一種使不當(dāng)行政行為及時(shí)得到更正的糾錯(cuò)機(jī)制并監(jiān)督行政行為合理合法地進(jìn)行，就必須要強(qiáng)化信訪工作的溝通力、協(xié)調(diào)力、監(jiān)督力，尤其是整合力，在“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“分級(jí)要互通，歸口要協(xié)調(diào)”。

2. 從制度拓展出發(fā)實(shí)現(xiàn)利益訴求多元渠道的形成

針對(duì)當(dāng)前非制度化的“群體訴求”現(xiàn)象越演越烈的趨勢(shì)，僅靠人大、政府的主渠道是不夠的，尤其是社會(huì)管理要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，必須依靠社會(huì)組織才能有效拓寬利益訴求的多元渠道。在農(nóng)村，要重視村民自治組織建設(shè)，疏通“泄洪道”。村民自治組織是農(nóng)村基層社會(huì)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和社會(huì)管理機(jī)制的承擔(dān)者，引導(dǎo)農(nóng)民群眾以理性合法的形式表達(dá)自己的利益訴求，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和和諧穩(wěn)定。當(dāng)前的主要任務(wù)是要進(jìn)一步健全組織體系，健全村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)公開監(jiān)督小組等群眾自治組織，進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)、村民委員會(huì)與村黨組織之間的關(guān)系，把農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)成農(nóng)民利益訴求的傳遞者，利益渠道的承擔(dān)者，基本利益的維護(hù)者。在城市要完善城市社區(qū)組織建設(shè)，多建“蓄水池”。要培育、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大。使其成為社會(huì)的“安全閥”。目前，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展水平還不夠高，因此要堅(jiān)持培育、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大。首先要加快社會(huì)組織自治化的進(jìn)程，減少政府對(duì)社會(huì)能做的事情進(jìn)行干預(yù)，逐步退出微觀社會(huì)領(lǐng)域，給予社會(huì)組織更寬闊的發(fā)展空間，逐步消除社會(huì)組織中所具有的官方色彩；其次政府提供社會(huì)組織發(fā)展所必須的資源要素，特別資金的供給；最后是建立健全法律、規(guī)章和制度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理，為社會(huì)組織快速而健康的成長(zhǎng)提供法律保障。

3．從制度保障角度建立利益訴求表達(dá)的法律體系

對(duì)于泛制度化的“利益擠壓”現(xiàn)象以及無(wú)視甚至打壓公民正當(dāng)利益訴求的違規(guī)、違法行為，還需要相關(guān)法律體系作為利益訴求基本保障。雖然公民利益訴求在中國(guó)有憲法和有關(guān)法律、法規(guī)的基本規(guī)定，但現(xiàn)行法律體系還存在公民利益訴求維護(hù)的法律層次偏低，利益訴求表達(dá)程序規(guī)定不細(xì)，利益訴求表達(dá)主體權(quán)利義務(wù)不明等問(wèn)題。為此，首先，要提高公民利益訴求維護(hù)的法律層次，把現(xiàn)有的相關(guān)政策、法規(guī)等上升為法律，增強(qiáng)公民利益訴求表達(dá)維護(hù)的權(quán)威性；其次，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定利益訴求的主體、范圍、程序、方式，將公民利益訴求表達(dá)納入到法治化的軌道，使社會(huì)公眾能夠依法行使自己的利益訴求表達(dá)權(quán)；最后，健全法律關(guān)于公民利益訴求的司法救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)公民利益訴求表達(dá)受到非法阻礙，社會(huì)公眾可以享有通過(guò)司法程序進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。

4．從制度空間著力建立利益訴求的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

在信息時(shí)代，公民利益訴求機(jī)制已經(jīng)才現(xiàn)實(shí)社會(huì)延伸到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。網(wǎng)絡(luò)可以通過(guò)強(qiáng)大的整合功能，把不同地緣、業(yè)緣、血緣的群眾凝聚起來(lái)，形成一個(gè)能代表部分成員共同利益的群體。這些群體通過(guò)理性的利益表達(dá)方式，向政府及社會(huì)發(fā)聲。一旦相當(dāng)多的人對(duì)某一事件形成傾向性的意識(shí)后，大眾輿論出現(xiàn)了，最終會(huì)在一定程度上影響公共政策的制定和執(zhí)行。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)利益訴求已經(jīng)出現(xiàn)并發(fā)揮了積極的作用。鑒于網(wǎng)絡(luò)能讓更多的利益主體參與到利益訴求的機(jī)制中來(lái)，政府應(yīng)該充分利用各種網(wǎng)絡(luò)渠道和平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)上評(píng)議、網(wǎng)上聽證、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上信訪等多種互動(dòng)交流業(yè)務(wù)，傾聽公眾的呼聲和訴求，切實(shí)解決人民關(guān)注的問(wèn)題。

5．從制度文化布局樹立正確的利益訴求觀

社會(huì)管理中的公民利益訴求機(jī)制要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還要從制度文化方面樹立正確的利益訴求觀念。由于社會(huì)公眾的素質(zhì)參差不齊，利益訴求的合理性不盡相同，利益訴求表達(dá)方式也多種多樣，存在著利益訴求主體的引導(dǎo)、規(guī)范問(wèn)題，但另一方面，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員對(duì)公民反映的情況置若罔聞或是敷衍了事，相關(guān)部門存在“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象，也是公民利益訴求得不到落實(shí)的主要原因。為此，首先要在政府及其公務(wù)員中樹立服務(wù)觀，即確立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，形成“群眾利益無(wú)小事”的觀念，把維護(hù)群眾利益落實(shí)到具體的公民利益訴求工作中；其次要樹立全局觀，即認(rèn)識(shí)到公民利益訴求關(guān)系到社會(huì)管理、社會(huì)穩(wěn)定的大局，把煩瑣的走訪、座談、信訪等工作納入到和諧社會(huì)建設(shè)的大事業(yè)中；最后要樹立責(zé)任觀，即建立公民利益訴求的責(zé)任意識(shí)，秉公辦事、依法辦事，讓公民利益得保障，讓整個(gè)社會(huì)更和諧。

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[責(zé)任編輯 吳迪]