警惕官員承諾淪為作秀

朱春奎

“官員承諾”的深層含義

近年來，領(lǐng)導(dǎo)干部公開承諾成為地方政府執(zhí)政的一種新手段，在社會(huì)上引起廣泛關(guān)注。河南漯河市官員公開承諾四年時(shí)間，承諾兌現(xiàn)率在95%以上；昆明市屬81個(gè)單位集中公開承諾，讓民眾監(jiān)督……作為約束并激勵(lì)黨員干部的方式之一，公開承諾有著積極的意義。但同時(shí)，官員公開承諾也極易流于“政績(jī)宣傳”，無法發(fā)揮有效作用。

究竟官員公開承諾是否能真正有效引導(dǎo)官場(chǎng)作風(fēng)？其背后的深層意義又有什么？以及如何做好制度安排使公開承諾發(fā)揮其應(yīng)有的效果？本專題通過對(duì)民眾的公開調(diào)查與專家深度解讀，以期為讀者深刻揭示“官員承諾”的深層含義。

人們?cè)跒楣賳T承諾這股政壇清新之風(fēng)高興和欣喜之余，也不免有些擔(dān)憂——官員夸下的“海口”、許下的諾言，是實(shí)實(shí)在在，令群眾心服口服？還是敷衍糊弄，走個(gè)過場(chǎng)？夸下的“?？凇薄l(fā)布的承諾，有無監(jiān)督、檢查？考核承諾兌現(xiàn)的形式，是不是也要推陳出新，同樣予以公開，讓媒體和群眾直接參與監(jiān)督考核的過程中？

官員承諾的三種類型

就諸多案例來看，目前官員承諾的內(nèi)容大體包括三大類：官員作風(fēng)類承諾、官員工作業(yè)務(wù)類承諾和解決社會(huì)熱點(diǎn)問題類承諾。

作風(fēng)類承諾主要涉及官員廉潔等道德指標(biāo)以及為民辦事的態(tài)度。工作業(yè)務(wù)類承諾主要涉及行政審批、許可事項(xiàng)的程序公開、公正、高效。作風(fēng)類和工作業(yè)務(wù)類承諾，其對(duì)象不僅面向廣大民眾，更是對(duì)官僚體系內(nèi)部上下級(jí)以及同僚的承諾。這類承諾能夠調(diào)動(dòng)官員工作的積極性，在工作中形成競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，從而提高行政效率。改進(jìn)工作作風(fēng)和方法，提高工作效率和質(zhì)量，是邁向卓越政府的必由之路。

解決社會(huì)熱點(diǎn)問題類承諾，其對(duì)象則只針對(duì)民眾，通俗地說，為老百姓辦實(shí)事。此類承諾也即此次洛陽(yáng)新任縣（區(qū)）委書記提出的“近期要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)”，諸如舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)、教育投入、社區(qū)管理，等等。在當(dāng)今日趨多元化的社會(huì)中，民與民之間的利益表達(dá)和訴求多元而復(fù)雜，針對(duì)此類承諾，官員首先需廣征民意，通過審慎地采集、分析、調(diào)查之后，制定出滿足多層需要、公正理性、不偏不倚的承諾。征集民意的方法有很多種，或者接待民眾來信來訪，或者走到民眾中間進(jìn)行座談，或者委托研究機(jī)構(gòu)實(shí)施問卷調(diào)查，等等。

一些個(gè)案顯示，部分官員承諾的目標(biāo)過于理想化。某些頑固的問題不是光靠官員當(dāng)眾承諾以及強(qiáng)大的自律心所能克服的。就算“年年講、月月講、天天講”，但總是無法實(shí)現(xiàn)，最終都推卸成“體制問題”或“歷史遺留問題”。雖然所言不虛，但是早知如此，就不該“開空頭支票”，透支政府信用。

還有一些個(gè)案顯示，官員的承諾中頻繁出現(xiàn)“增進(jìn)”、“爭(zhēng)取”、“力求”等詞，這些詞著實(shí)削弱了所承諾內(nèi)容的份量，讓承諾的兌現(xiàn)變得含糊不清、無法測(cè)量。官員承諾雖然做出了表率，但是如果總是給自己留有余地，實(shí)際上缺乏鞭策和激勵(lì)效果，形同虛設(shè)，反而是鼓勵(lì)惰性。本該做到的事，經(jīng)過修飾，變成了超標(biāo)完成的任務(wù)。而如果沒做到，也可以找到各種理由來敷衍、搪塞。這樣的承諾，缺乏誠(chéng)意，也缺乏效力。

相較于官員作風(fēng)類承諾，工作業(yè)務(wù)類承諾、解決社會(huì)問題類承諾顯得更加務(wù)實(shí)。如展開官員任職承諾，通過電視和報(bào)紙向民眾發(fā)表任期內(nèi)的工作任務(wù)和預(yù)期目標(biāo)，并公布熱線電話。公開承諾的形式，不僅使面向大眾的官員更加審慎務(wù)實(shí)地制定任職目標(biāo)，也使直面官員的大眾更加了解和參與到政府政策制定的過程中。由于社會(huì)問題與民眾息息相關(guān)，民眾可以通過所見所聞檢驗(yàn)政府的所作所為，是增進(jìn)還是損害了自己的利益，政府究竟是否有誠(chéng)意、是否有能力。民眾通過新聞媒體、來信來訪等多種方式反映問題，政府在廣泛聽取民意后協(xié)商化解問題。如此一來，既增添了民眾利益表達(dá)的信心，又培育了公民意識(shí)和公民責(zé)任。

官員承諾關(guān)乎政治信任

俗話說，新官上任三把火。燒什么？怎么燒？人們期待著“政治承諾”。承諾很簡(jiǎn)單，關(guān)鍵要算數(shù)。詞典中“承諾”既是動(dòng)詞也是名詞，關(guān)于它的解釋是：人與人之間，一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人所說的具有一定憧憬的話，一般是可以實(shí)現(xiàn)的。對(duì)某項(xiàng)事務(wù)答應(yīng)照辦。而民法則解釋為“受要約人同意要約的意思表示”。民間關(guān)于承諾的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是個(gè)釘”，就是“一個(gè)答應(yīng)砸個(gè)坑”。

從政治學(xué)角度看，政治承諾也是當(dāng)代政治的重要內(nèi)容。現(xiàn)代民主政治的基本特征是官員由人民授權(quán)，而獲得人民授權(quán)的關(guān)鍵在于政治承諾。官員從民眾那里取得權(quán)力，也應(yīng)該本著對(duì)民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)民眾作出承諾。發(fā)表就職施政演說，是西方政治生活中經(jīng)?？吹降膱?chǎng)景。雖然這樣的施政承諾不會(huì)100%完全兌現(xiàn)，但至少比沒有承諾進(jìn)步。而如果在任期內(nèi)，承諾的問題未能解決，民眾就會(huì)用選票作為武器替換掉官員。

從社會(huì)交往的角度來說，承諾行為不屬于剛性的制度范疇，而是一種道德約束?！墩撜Z》中云：“言必行、行必果”。北宋詩(shī)人晁說之也有言，“不信不立，不誠(chéng)不行”。兌現(xiàn)承諾體現(xiàn)了個(gè)人言行一致、誠(chéng)實(shí)守信的道德品質(zhì)。但是，官員作為“政治人”，其承諾已不僅僅是道德問題。官員向社會(huì)承諾，關(guān)乎政府的誠(chéng)信。官員承諾雖不屬于嚴(yán)肅的法治領(lǐng)域，卻是比律法更加嚴(yán)肅的事情。而如果這個(gè)官員恰好又是一把手，那更是“一言既出，駟馬難追”，大家都拭目以待。

政府是抽象的實(shí)體，多數(shù)民眾對(duì)于政府運(yùn)作乃至更宏觀的政治體系并不了解。民眾不關(guān)心政治過程，民眾更關(guān)心產(chǎn)出或者說結(jié)果——政府為我們提供了什么公共產(chǎn)品和服務(wù)，提供了多少，質(zhì)量如何，是否如我們所愿？民眾之所以支持政府，從自利的角度考慮，是希望執(zhí)政黨和當(dāng)選官員能夠如實(shí)履行承諾。官員的政治前途乃至政府的公信力都建立在承諾及其兌現(xiàn)上。信任是一個(gè)重復(fù)博弈的過程，允許一兩次承諾沒有兌現(xiàn)，但如果總是失信于民，官員的誠(chéng)意就會(huì)受到質(zhì)疑，政府的權(quán)威也會(huì)遭到挑戰(zhàn)。小到地方政府，大到國(guó)家，因承諾未能兌現(xiàn)，導(dǎo)致官員下臺(tái)乃至國(guó)家崩潰的案例比比皆是。

官員承諾離不開制度約束

官員承諾無法脫離現(xiàn)有的政府體制與社會(huì)環(huán)境，承諾的目標(biāo)要通過官員集體的審議和多方權(quán)衡，才能避免官員承諾流于形式。官員承諾盡管已經(jīng)逐漸成為一種長(zhǎng)期的制度形式存在于政府部門，但承諾最初只是個(gè)人的一種道德自覺。因此，當(dāng)集體做出某項(xiàng)承諾時(shí)，需要提防承諾演變?yōu)橐环N上級(jí)對(duì)下級(jí)、一把手領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部屬無法承受的壓力。當(dāng)未經(jīng)實(shí)地調(diào)查和客觀分析，部門領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)閭€(gè)人面子、政績(jī)工程而給出的不切實(shí)際的承諾，將給部門公務(wù)員帶來極大的工作難度和心理壓力，甚至造成公務(wù)員應(yīng)付和抵觸的態(tài)度。這樣不但不能調(diào)動(dòng)每位公務(wù)員的工作能力，反而讓官員承諾無法長(zhǎng)存?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”由此而來。官員承諾對(duì)外公開，對(duì)內(nèi)應(yīng)該民主。承諾的內(nèi)容應(yīng)通過集體協(xié)商、討論等程序。不切實(shí)際的公開承諾會(huì)令政府失信于民，讓政府誠(chéng)信為個(gè)別官員的面子買單。

承諾應(yīng)該受到法治的約束，否則將會(huì)帶來混亂。不僅官員不能胡亂承諾，也不能承諾了不兌現(xiàn)卻無需承擔(dān)任何責(zé)任。缺乏監(jiān)督的官員承諾不僅是紙上談兵，更可能成為官員搞形象工程、政績(jī)工程的砝碼。有不少地方官員和部門負(fù)責(zé)人習(xí)慣于大權(quán)獨(dú)攬，“民主不足”而“集中有余”，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，裹挾私心，把本該為民眾增加福利的事變成了只為少部分人利益服務(wù)。要避免此類事件，就必須使官員的承諾透明、公開，接受全社會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)督的辦法從體制內(nèi)有賴于紀(jì)檢、監(jiān)察部門的積極作為，從體制外有賴于新聞媒體的揭露、曝光。亂承諾、不兌現(xiàn)承諾都應(yīng)被視為失職、瀆職，這樣的官員必須受到問責(zé)機(jī)制的追究。在監(jiān)督方面，人大、政協(xié)應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。代表、委員可通過明察暗訪、提案、書面意見和質(zhì)詢等多種方式，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

官員承諾要注重長(zhǎng)效機(jī)制

我們注意到，不少官員的承諾突出的是政績(jī)。一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，體現(xiàn)為招商引資、市容改造；另一類是社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，體現(xiàn)為防止群體性事件、安全事故、環(huán)境污染、負(fù)面新聞等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬指標(biāo)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期是官員晉升的主要標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)發(fā)展是軟指標(biāo)，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的新要求。無論是硬的、軟的指標(biāo)，都要注重長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)，而不是“一陣風(fēng)”。

就經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而言，考核主要看硬件——投資多少、產(chǎn)值多少、利潤(rùn)多少、就業(yè)多少等。但聯(lián)系到這些承諾書的時(shí)效通常與官員任期掛鉤，就不能不令人擔(dān)憂?！靶鹿俨还芘f賬”的情況下，地方債務(wù)問題已經(jīng)浮出水面?！白龃蟮案狻辈]有錯(cuò)，但如果急功近利，僅憑個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”上馬某些工程，資金如何解決？負(fù)債如何償還？項(xiàng)目的后期運(yùn)作如何持續(xù)？都是問題。只怕“樓起了，樓又塌了”，官升了，卻留下半吊子工程，成為“后遺癥”。單單考察GDP增長(zhǎng)的指標(biāo)難以體現(xiàn)官員承諾中的權(quán)為民所賦精神。對(duì)于為百姓辦實(shí)事的官員承諾，可考慮由民眾打分，優(yōu)秀者可給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

就社會(huì)發(fā)展指標(biāo)而言，無論是集體上訪、安全事故、環(huán)境污染、負(fù)面新聞等，都不是可以遮蓋的，也不是靠事后的運(yùn)動(dòng)式治理可以根治的。考慮到這些事件的“一票否決”的威力，高壓“維穩(wěn)”未必有效，也容易陷入疲勞執(zhí)法。開放式執(zhí)政，敞開問題，讓民眾監(jiān)督，或許更有效，也更得人心。警力下沉、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案等，都可以采用。

官員承諾作為一種長(zhǎng)效的制度形式，為開放式執(zhí)政提供了一個(gè)平臺(tái)。維護(hù)這個(gè)平臺(tái)，要確保公民有獨(dú)立自主地發(fā)表意見的權(quán)利，不受他人、組織的操控和干預(yù)。在公民表達(dá)意見時(shí)，政府需要倡導(dǎo)公民之間互相包容不同意見的心態(tài)。如何做到真正的開放？官員承諾從制定之初起，要經(jīng)過實(shí)地調(diào)查、客觀公正、民主商議等程序，在兌現(xiàn)過程中，要接受其它權(quán)力部門以及媒體、民間力量的監(jiān)督。

官員公開承諾一定要做到“秋后算賬”，不能避重就輕，開空頭支票。對(duì)承諾任務(wù)沒有完成、服務(wù)水平?jīng)]有提高的，還要進(jìn)行問責(zé)。只有對(duì)承諾、考核、問責(zé)同樣重視，才會(huì)有更多更好的讓群眾滿意的官員和真正的服務(wù)型政府。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系教授）

責(zé)編/李逸浩美編/石玉