檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行現(xiàn)狀及強化對策

曾凡珂

【摘要】我國檢察監(jiān)督立法的不完善與檢察機關(guān)“雙重領導”體制的異化，導致檢察法律監(jiān)督權(quán)在司法實踐中被弱化，因此，應制定檢察法律監(jiān)督法規(guī)范檢察機關(guān)的監(jiān)督行為，改革檢察機關(guān)的領導體制為垂直領導，推行檢察機關(guān)財政制度改革，建立和完善檢察機關(guān)經(jīng)費保障制度，以此強化檢察法律監(jiān)督權(quán)。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督權(quán)一般監(jiān)督實體處分權(quán)檢察一體化

我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的源起及發(fā)展

我國近現(xiàn)代檢察制度正式確立于清末的司法改制，引入日本的檢察制度，實行檢審分離，在立法上規(guī)定了檢察官除刑事公訴之外對警察、審判及判決執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。新中國的檢察制度是在列寧法律監(jiān)督理論的基礎上，效仿前蘇聯(lián)檢察制度，并結(jié)合我國國情確立的?！傲袑幷J為社會主義國家的法制應當是統(tǒng)一的，必須設立檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)以維護法制統(tǒng)一?！雹贀?jù)此，前蘇聯(lián)建立的檢察制度以法律監(jiān)督為核心，檢察機關(guān)被置于了最高法律監(jiān)督機關(guān)的地位，且被賦予了除司法監(jiān)督權(quán)外的一般法律監(jiān)督權(quán)。我國檢察制度受前蘇聯(lián)影響，建國初期在檢察機關(guān)的法律監(jiān)督方面顯現(xiàn)出與其極為相近的特色：一是設立檢察機關(guān)的目的在于保障國家法律的統(tǒng)一、正確實施；二是確立起檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。1954年《憲法》與《檢察院組織法》均規(guī)定檢察機關(guān)對國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民行為的合法性實行監(jiān)督。只是這種一般監(jiān)督權(quán)在1979年《人民檢察院組織法》中被刪除，統(tǒng)一收歸于全國人大及其常委會行使，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍縮小為司法監(jiān)督。1982年《憲法》明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，為檢察法律監(jiān)督權(quán)的行使提供了根本大法保障。由此可見，我國檢察制度是應監(jiān)督法律的執(zhí)行與遵守的客觀需求而產(chǎn)生的，檢察法律監(jiān)督權(quán)是與檢察制度相伴而生的重要權(quán)力。

我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行現(xiàn)狀

依據(jù)《檢察院組織法》第五條的規(guī)定，我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行主要體現(xiàn)于刑事司法領域，其在消除司法不公、促進廉潔執(zhí)法和維護法制權(quán)威方面發(fā)揮著積極的作用。但由于現(xiàn)行立法的不完善及檢察機關(guān)領導體制的異化，導致檢察法律監(jiān)督權(quán)在運作中產(chǎn)生了以下問題：

一是從檢察監(jiān)督權(quán)運行的法律保障來看，檢察監(jiān)督立法滯后，背離法治國家發(fā)展對權(quán)力制約的要求。首先，監(jiān)督的內(nèi)容過于狹窄，檢察法律監(jiān)督權(quán)被縮小為司法監(jiān)督權(quán)。我國在建國之初確定了檢察機關(guān)的一般法律監(jiān)督權(quán)，而在文化大革命結(jié)束后又將其刪除，僅保留了司法監(jiān)督的內(nèi)容。究其原因在于文化大革命之后社會主義法制遭到了嚴重破壞，確立以打擊犯罪為目標的公訴權(quán)比法律監(jiān)督權(quán)更能鞏固國家政權(quán)、維護社會的穩(wěn)定。然而，現(xiàn)階段建設社會主義法治國家客觀上要求將國家權(quán)力置于法律控制之下，控權(quán)也成為檢察法律監(jiān)督權(quán)的核心，這里的控權(quán)包含對司法權(quán)及行政權(quán)的監(jiān)督，而現(xiàn)行立法將檢察監(jiān)督的范圍限于司法監(jiān)督則明顯背離了法治國家發(fā)展對權(quán)力制約的客觀要求。

其次，監(jiān)督的方式被動，檢察法律監(jiān)督權(quán)更多是一項程序性的權(quán)力，難以達到司法公正對檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力的要求。法律監(jiān)督要求檢察機關(guān)積極主動地發(fā)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)行使中的違法性并及時糾正，但監(jiān)督方式的消極被動性卻嚴重制約著法律監(jiān)督的實效。如在立案監(jiān)督中，檢察機關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán)應以知曉公安機關(guān)是否立案為前提，但立法中卻未明確規(guī)定公安機關(guān)就是否立案有主動告知的義務，實踐中檢察機關(guān)要知曉立案情況往往只囿于公安機關(guān)的報捕與被害人的提出，從而使立案監(jiān)督游離于法律監(jiān)督之外，嚴重影響了監(jiān)督的實效。

另外，我國檢察機關(guān)主要是通過依法啟動程序或作出程序性的決定來發(fā)揮監(jiān)督作用，如審判監(jiān)督中，檢察機關(guān)對法院庭審活動的監(jiān)督具有事后性，即不能直接決定法院庭審的違法性并當場予以糾正，而只能通過事后書面建議的方式，由作為監(jiān)督對象的法院自行決定其行為的違法性，這便使作為法律監(jiān)督者的檢察機關(guān)受制于被監(jiān)督者，檢察機關(guān)的有權(quán)監(jiān)督淪為無效監(jiān)督，司法公正得不到有效保障。

再次，監(jiān)督的法律后果缺位，檢察法律監(jiān)督權(quán)是一項弱制裁性的權(quán)力，削弱了法律監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國關(guān)于檢察法律監(jiān)督的法律規(guī)范一般只規(guī)定了適用條件與行為模式，缺乏對法律后果的規(guī)定，如立案監(jiān)督中，現(xiàn)行立法未對檢察機關(guān)立案監(jiān)督的處分權(quán)及追究法律責任的權(quán)力加以規(guī)定，導致實踐中立案監(jiān)督工作流于形式，監(jiān)督效能較低。另外，在審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督中，檢察機關(guān)向法院提出糾正意見或向執(zhí)行機關(guān)提出書面意見后，若相應的機關(guān)不采納其正確意見，依據(jù)現(xiàn)行立法無法對審判人員及執(zhí)行人員的違法行為加以制裁，從而使檢察監(jiān)督喪失了應有的約束力與強制性。

二是從檢察監(jiān)督權(quán)運行的制度保障來看，檢察機關(guān)“雙重領導”體制的異化，加重了檢察法律監(jiān)督權(quán)的弱化。我國《憲法》與《檢察院組織法》確立了檢察機關(guān)的 “雙重領導”體制，即在橫向?qū)用嫔享毥邮苋舜蟮谋O(jiān)督，在縱向?qū)用嫔嫌猪毥邮苌霞墮z察機關(guān)的垂直領導。由此，“檢察法律監(jiān)督權(quán)被置于人大的監(jiān)督之下，同時又獨立于行政權(quán)與司法權(quán)，以保證法律監(jiān)督的有效性”②。但這種規(guī)定過于原則，缺乏程序性和制約性的硬性措施及執(zhí)法工作中有效的監(jiān)督機制，導致檢察機關(guān)上下級之間的領導關(guān)系在實踐中異化為對同級政府及黨委負責的“一重領導體制”。這在地方表現(xiàn)得尤為明顯，即地方人大與政府分管著檢察官的人事任免權(quán)與等級評定權(quán)，同時，地方政府還控制著同級檢察機關(guān)的財政大權(quán)，地方黨委則緊握檢察行政職務的晉升權(quán)。檢察機關(guān) “雙重領導體制”在實踐中的異化最終導致檢察監(jiān)督權(quán)被嚴重地方化，甚至淪為地方利益的保護工具，失去了法律監(jiān)督應有的公正性。

強化我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的對策及設想

一是制定《檢察法律監(jiān)督法》，規(guī)范檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行，強化監(jiān)督的實效。具體的立法建議為：首先，完善司法監(jiān)督的范圍，恢復部分一般監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。一方面，應對我國司法監(jiān)督的范圍加以擴充，包括刑事立案監(jiān)督的范圍不應僅局限于對是否立案的法律監(jiān)督，還包括對刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關(guān)刑事立案活動的法律監(jiān)督，審判監(jiān)督也應增加對建議程序庭審的監(jiān)督等內(nèi)容；另一方面，應改造并恢復部分一般法律監(jiān)督，將國家機關(guān)及其工作人員行為的合法性納入監(jiān)督的范圍，即在現(xiàn)有的司法監(jiān)督范圍之外，增加其發(fā)布決定、命令和措施的行為。其次，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，賦予檢察機關(guān)一定實體性的處分權(quán)，加強檢察機關(guān)監(jiān)督的積極性與實效性。在立案監(jiān)督方面，賦予檢察機關(guān)一定的處分權(quán)，即“對于公安機關(guān)應當立案而不立案的，公安機關(guān)不及時說明不予以立案理由時，可報請省級檢察機關(guān)批準后直接立案”③；在偵查監(jiān)督方面，明確規(guī)定檢察機關(guān)的提前介入權(quán)，使之成為法定的權(quán)力，以便檢察機關(guān)及時糾正違法的偵查行為，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益；在審判監(jiān)督方面，應推進申訴案件聯(lián)動檢察機制的建立，通過主動啟動檢察程序?qū)Ψㄔ旱纳暝V案件進行檢察，以保證案件的公正審判。再次，明確規(guī)定檢察法律監(jiān)督權(quán)行使的法律后果，增強檢察法律監(jiān)督權(quán)的制裁性。應從立法上規(guī)定檢察機關(guān)對拒不接受監(jiān)督的單位和個人有建議處分權(quán)，明確《檢察建議》和《糾正違法通知書》應有的法律效力，即檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)相關(guān)機關(guān)的違法行為后，應及時發(fā)出糾正違法通知書，責令其限期糾正并報告結(jié)果，對于相關(guān)人員的違法失職行為則應向有權(quán)機關(guān)提出處罰建議，并督促相關(guān)機關(guān)處理，對于涉嫌犯罪的人員則直接追究其刑事責任。

二是改革檢察機關(guān)“雙重領導體制”，確立檢察一體化原則，實行檢察機關(guān)的垂直領導體制。檢察一體化原則是目前世界各國普遍采取的檢察領導體制，它要求檢察機關(guān)對外獨立行使檢察權(quán)，不受外來不當?shù)母深A，對內(nèi)實行上命下從，各級檢察機關(guān)作為共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。我國也應依法確定檢察一體化原則。一方面，檢察機關(guān)對外行使法律監(jiān)督權(quán)時，應排除任何行政機關(guān)、社會團體及個人的不當干涉；另一方面，在檢察機關(guān)內(nèi)部實行上級領導下級、檢察長負責的垂直領導體制，以確保法律監(jiān)督的獨立性及有效性，進而最大限度地維護和實現(xiàn)司法公正。

三是推行檢察機關(guān)財政制度改革，建立和完善檢察機關(guān)經(jīng)費保障制度。目前地方檢察機關(guān)在財政方面對地方政府的過度依賴，嚴重影響著檢察法律監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的制約作用，也成為地方政府干預和影響檢察機關(guān)的法律監(jiān)督的重要因素。因此，應逐步減輕檢察機關(guān)對地方財政的依賴。在現(xiàn)階段可先嘗試將地方財政收歸省級統(tǒng)一劃撥，即將市區(qū)縣檢察機關(guān)的財政統(tǒng)一納入省級財政預算，使基層檢察機關(guān)財政先獨立于地方，待時機成熟時可實行檢察機關(guān)財政獨立，即檢察系統(tǒng)經(jīng)費獨立預算，徹底打破檢察機關(guān)財政的地方依附性，使檢察法律監(jiān)督權(quán)免于地方行政權(quán)的干預與控制，這既是檢察一體化的必然要求，又是強化法律監(jiān)督的有效手段。

（作者單位：四川理工學院法學院；本文系2011年度四川省教育廳科研項目“社區(qū)矯正檢察監(jiān)督研究”的階段性成果，項目編號：11SB209）

注釋

①何勤華：“關(guān)于新中國移植蘇聯(lián)司法制度的反思”，載于［前蘇聯(lián)］列別金斯基：《檢察院及其在一般監(jiān)督方面的活動》，陳華星、張學進譯，北京：法律出版社，1957年，第69頁。

②郝鐵川：《當代中國與法制現(xiàn)代化》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第51頁。

③石少俠：《檢察權(quán)要論》，北京：中國檢察出版社，2006年，第209頁。