民間借貸專門立法問題探討

穆玲芝

【摘要】雖然目前我國相關法律在不同程度上認可了民間借貸的合法性，但這些規(guī)定已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需要。因此，積極發(fā)揮民間借貸的作用，需要對其進行專門立法。文章建議清晰界定民間借貸的合法與非法的界限；明確民間放貸人的范圍及其準入和退出機制；制定更符合實際的民間借貸利率限額；明確民間借貸貸款的用途。

【關鍵詞】民間借貸專門立法必要性可行性

民間借貸概述

根據(jù)我國相關法律的規(guī)定，民間借貸一般是指自然人、企業(yè)等借貸主體之間在非金融機構進行的還本付息的融資活動，它是一種民間信用形式，與國家正規(guī)金融相對應。

在實踐中，民間借貸主要有三種形式：一是中小企業(yè)融資出現(xiàn)困難，從正規(guī)金融機構不能得到資金，不得已轉而向民間進行籌集資金；二是發(fā)放高息借貸。相對于缺少資金的中小企業(yè)，那些有閑置資金的個人或企業(yè)，在暫時沒有新的資金投向時，將資金高息貸出，獲得高利益；三是熟人借貸，主要是在相互熟知的村民及親朋好友之間進行。由于彼此了解，這種借貸操作非常簡單，一般雙方只寫一張寫明借貸期限和借貸利率的借條，同時找一個保證人進行擔保即可。

從民間借貸的主要形式可以看出，民間借貸具有三項基本特征：一是借貸主體均不是正規(guī)的金融機構，而是民間形式；二是借貸場所比較隨機，借貸用途也不確定；三是法律并未規(guī)定國家金融監(jiān)管當局對民間借貸的監(jiān)管職責，因此，民間借貸有較大的利率彈性，歸還期限也比較隨意。

我國民間借貸立法的現(xiàn)狀

國際上有關發(fā)展經(jīng)驗表明，要建立新的制度，法律必須先行。而我國總是重復“先發(fā)展，后規(guī)范”的道路。關于民間借貸問題的處理亦是如此。目前，我國有關民間借貸的法律主要有《民法通則》、《民法通則意見》、《合同法》、《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》（1991年）、《關于如何確認公民與企業(yè)之間借貸行為效力問題的批復》以及《最高人民法院關于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進經(jīng)濟發(fā)展維護社會穩(wěn)定的通知》等法律法規(guī)。雖然這些法規(guī)都不同程度地認可了民間借貸行為具有合法性，但這些簡單的規(guī)定已經(jīng)不能滿足解決復雜現(xiàn)實問題的需要。因此，要積極發(fā)揮民間借貸的作用，首要的是要為其提供適合其發(fā)展的法制環(huán)境，進行專門立法。很多國家和地區(qū)對民間金融發(fā)展都注重立法先行，如1915年日本制定了《無盡業(yè)法》（類似于民間借貸法律），對無盡（合會）的會金總額、運轉期限等都進行嚴格限定。另外，針對民間借貸，很多國家和地區(qū)也制定了專門立法，如香港制定了《放債人條例》，南非制定了《高利貸豁免法》。

我國對民間借貸進行專門立法的必要性

民間借貸在社會中逐漸擴大，對中小企業(yè)發(fā)展的影響也越來越大。因此，我國有必要盡快對民間借貸進行專門立法，以規(guī)范、保護、引導正常的民間借貸行為。同時，要堅決打擊、取締那些攫取高額暴利的非法行為，維護社會的穩(wěn)定。目前，建立民間借貸專門法律是非常必要的，主要原因有以下兩個方面：

第一，民間借貸的存在是適應中國國情的，它發(fā)揮著彌補正規(guī)金融不足的作用，并且在融資領域的作用也是不可小覷的。在歷史發(fā)展中，民間借貸是最早出現(xiàn)的信用形式，是社會發(fā)展的必然結果。為了防范和降低金融風險，金融機構對放貸對象比較嚴格，這使很多個人和中小企業(yè)難以獲得急需的貸款。這樣，手續(xù)簡便、方式靈活且交易成本較低的民間借貸便應運而生，為中小企業(yè)提供了方便、快捷的融資渠道，滿足了中小企業(yè)的短小頻急資金需求。同時我國具有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土觀念和家族意識，親朋好友的互相扶助，都推動了民間借貸的迅速發(fā)展。全國工商聯(lián)發(fā)布的《我國中小企業(yè)發(fā)展調查報告》和2012年宜信公司發(fā)布的《2011小微企業(yè)調研報告―經(jīng)營與融資》報告稱，中小企業(yè)的主要資金來源是民間借貸，由于普遍缺少抵押物和缺乏有效的信用等級，中小企業(yè)普遍被正規(guī)金融拒之門外。在過去3年中受調查的民營中小企業(yè)90%以上有62.3%的融資來自民間借貸，即使是資金缺口較小的中小企業(yè)，選擇從銀行貸款的企業(yè)也比較少，這就使得民間借貸的比例在金融融資中的比例越來越高。

第二，民間借貸如果不加以控制將帶來很多問題。目前，國家采取較為寬松的經(jīng)濟政策鼓勵投資，民間借貸的現(xiàn)象越來越多。不規(guī)范的民間借貸，一方面會對正常的金融秩序造成沖擊，如果不加控制就會干擾國家正常利率政策。另一方面自發(fā)性的民間借貸，容易造成低水平重復建設和盲目投資，影響企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構和社會的資源配置。另外，民間借貸缺乏足夠的風險控制，催收手段不規(guī)范等都極易引起社會矛盾升級。部分借貸人為逃避債務，采取威脅、傷害等暴力手段迫使出借人放棄債務；或者部分出借人為收回到期債務，甚至聘請涉黑團伙代為收取債務，最終轉化為刑事犯罪行為，導致社會混亂。

因此，專門制定民間借貸法律，對民間借貸行為進行規(guī)范，使民間借貸走到陽光下，真正成為正規(guī)金融有益補充是必然的。

我國對民間借貸進行專門立法的可行性

溫家寶在2012年兩會結束后答記者問時表明了當前我國對民間借貸的態(tài)度，即允許、規(guī)范、引導民間資本進入金融領域，同時對其加強監(jiān)管。這表明我國民間借貸正在逐步走上規(guī)范化之路。另外，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會已將溫州作為民間金融綜合改革的試點，這標志著我國已經(jīng)開啟將民間資本陽光化之路。雖然民間借貸立法有可能對正規(guī)金融造成一定的影響，但民間借貸立法在我國不僅是必要的，而且是可行的，理由有以下幾個方面：

第一，我國民間資本十分充裕。據(jù)官方調查顯示，截至2011年5月末全國的民間借貸余額大約是3.38萬億元。2011年以來，民間借貸從我國沿海發(fā)達地區(qū)向內(nèi)陸中西部地區(qū)延伸，呈現(xiàn)出 “全民放貸”趨勢?？梢?，我國的民間資本是十分充裕的。

第二，我國有對民間借貸進行相關立法的考慮，并將付諸實際。為規(guī)范民間借貸運作，為其提供更好的法制環(huán)境，以促進民間金融的發(fā)展，形成民間借貸與正規(guī)金融和諧共生的環(huán)境，2008年人民銀行曾欲推出《放貸人條例》，目的是引導民間借貸規(guī)范化發(fā)展，然而，后來因種種原因，該條例未能出臺。2011年多起有關民間借貸的事件最終將民間借貸立法推上日程。據(jù)有關人士透露，《鄂爾多斯市人民政府規(guī)范民間借貸暫行辦法》即將發(fā)布，這將成為我國國內(nèi)首部民間借貸管理辦法。該條例對該市民間借貸的相關問題都作了詳細規(guī)定。相信以此為示范，我國民間借貸的專門立法即使不能盡快出臺，各地類似規(guī)章也將很快出臺。

第三，規(guī)范民間借貸需要完善的征信系統(tǒng)，而我國征信體系正在逐步完善。目前，我國央行征信系統(tǒng)已為6億自然人建立了信用檔案?？梢?，我國的征信系統(tǒng)正在逐步涵蓋全民。

我國民間借貸專門立法的建議

筆者認為，對于民間借貸立法，需要從以下幾方面進行考慮：

第一，清晰界定民間借貸的合法與非法的界限。出臺相關民間借貸法律的目標是規(guī)范民間資本，既要保障民間借貸對正規(guī)金融的積極補充作用，也要懲治集資詐騙等經(jīng)濟犯罪行為。對于民間借貸和集資詐騙的界限，世界各國和地區(qū)都進行過界定，大致有兩個標準，一是看其是否注冊登記；二是規(guī)定其利率的高低限額，超出了規(guī)定比例，就是違規(guī)。例如，南非的《高利貸豁免法》規(guī)定：只要機構或個人發(fā)放的貸款在5000美元以下而且在管理機構進行了登記，都是合法的；香港的《放債人條例》也要求登記，借貸雙方自行約定放貸金額、期限等，但約定利率不能超過年息上限6厘以上。筆者認為，我國也可以借鑒此種方式，從注冊登記和利率的確定兩方面對民間借貸的合法性進行界定。

第二，明確民間放貸人的范圍及其準入和退出機制。根據(jù)1991年最高人民法院意見，民間放貸主體應包括自然人、法人及其它組織。實踐中民間放貸主體具體為放貸公司、民間銀行、地下錢莊以及新興的民間網(wǎng)絡放貸人等等。筆者認為，界定民間放貸人的范圍，賦予其合法地位是大勢所趨。明確放貸人準入資格，并設計合理的退出機制，既能促進民間資本的成長，又有利于監(jiān)管機構的監(jiān)管。

第三，制定更符合實際的民間借貸利率限額。在司法實踐中，我國均依據(jù)2002年央行頒布的《中國人民銀行關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》中規(guī)定規(guī)范借款利率，即借貸雙方協(xié)商確定借貸利率，但不得超過中國人民銀行公布的金融機構同期、同檔次貸款利率（不含浮動）的四倍。其他國家也對高利貸進行了規(guī)定，比如英國大約有一半的州有關于高利貸的立法；《意大利民法典》第六百零八條規(guī)定，借方貸方如果約定的是高利貸，則約定無效且無需支付利息。筆者認為，設定民間貸款利率上限是必要的，但規(guī)定為同期銀行貸款利率四倍是否合理卻值得商榷。因為近十年來，我國經(jīng)濟金融已發(fā)生了巨大變化，不宜再繼續(xù)采用彼時的“四倍”來衡量此時利率高低。

第四，明確民間借貸貸款的用途。我國的信貸政策嚴格規(guī)定了正規(guī)金融貸款的用途，而關于民間借貸貸款的用途并沒有明確的規(guī)定，在具體實踐中，依據(jù)的只有1991年《最高院意見》的第十一條：出借人明知借款人是為了進行非法活動而借款的，其借貸關系不予保護。對于“非法活動”的具體范圍，相關法律也并無具體解釋。而缺乏對民間借貸貸款用途的法律規(guī)制和責任追究機制，使得通過民間借貸的資金成了法律監(jiān)控的盲區(qū)。

（作者單位：河北金融學院法律系）