基層財(cái)政推行國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策思考

崔昆 李美婷

[摘要]實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)改革財(cái)政支出管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。以咸陽(yáng)市秦都區(qū)為例，基層財(cái)政在推行國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程中遇到了一些困難和問(wèn)題，為保證改革的順利進(jìn)行，基層財(cái)政深化國(guó)庫(kù)集中支付改革應(yīng)采取如下對(duì)策：加強(qiáng)授權(quán)支付資金管理；擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍；規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付中心；規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)督管理，建立有效溝通機(jī)制；完善改革的相關(guān)配套措施。

[關(guān)鍵詞]基層財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度咸陽(yáng)市秦都區(qū)

國(guó)庫(kù)集中支付制度是將政府所有的財(cái)政性資金集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶，支出由財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系根據(jù)單位批準(zhǔn)的預(yù)算和用款計(jì)劃，直接將款項(xiàng)劃入商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者賬戶的一種新型制度。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是我國(guó)財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是我國(guó)建立公共財(cái)政框架的重要組成部分。早在2001年時(shí)，國(guó)務(wù)院就通過(guò)了財(cái)政部提出的《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，從此拉開(kāi)了我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的大幕。陜西省從2006年起開(kāi)始實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌的試點(diǎn)工作，2009年7月起，陸續(xù)將省級(jí)會(huì)計(jì)集中核算業(yè)務(wù)全部移交各部門(mén)、各單位管理，基本實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付的轉(zhuǎn)軌。同年，陜西省還建立了政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)標(biāo)室，進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)程序，增加了政府采購(gòu)的透明度。在此背景下，咸陽(yáng)市秦都區(qū)自2008年6月起開(kāi)始進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革試點(diǎn)，2010年年底進(jìn)入全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度階段。幾年來(lái)的實(shí)踐證明，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，增強(qiáng)財(cái)政資金支出透明度，提高財(cái)政資金使用效益起到了不可忽視的作用，為全區(qū)財(cái)政管理帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。但是，由于我國(guó)公共財(cái)政改革還處于初級(jí)階段，很多配套制度尚未建立，外部環(huán)境也不夠完善，因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，在具體實(shí)施過(guò)程中必然還存在這樣那樣的困難與問(wèn)題，對(duì)此，我們應(yīng)認(rèn)真地給予對(duì)待和解決。

一、基層財(cái)政推行國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題

1.財(cái)政授權(quán)支付資金管理薄弱

財(cái)政授權(quán)支付資金管理薄弱問(wèn)題主要從兩個(gè)方面反映出來(lái)。

第一，預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大。零余額賬戶是財(cái)政部門(mén)為本部門(mén)和預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶，用于財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付及清算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年秦都區(qū)僅首批納入改革的26家預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥的資金就占到其實(shí)際總支出的90%。之所以出現(xiàn)這樣的狀況，在于目前區(qū)級(jí)雖已初步建立起國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，但納入改革范圍的預(yù)算單位原有的銀行賬戶尚未取消。究其原因，在于以下四個(gè)方面：一是預(yù)算單位在代理銀行辦理業(yè)務(wù)的時(shí)間為每天上午的十二點(diǎn)以前，這就使得下午用款相對(duì)不方便；二是財(cái)政預(yù)算撥款進(jìn)度與日常工作進(jìn)度不同步，為保證日常工作順利進(jìn)行，預(yù)算單位就得先由原有銀行賬戶資金支付后，再由零余額賬戶向原有帳戶劃撥資金；三是預(yù)算單位的年終結(jié)余資金使用政策不明確。致使大多數(shù)預(yù)算單位顧慮財(cái)政會(huì)收回結(jié)余資金，并重新核定其下年度可使用的結(jié)余指標(biāo)，從而千方百計(jì)地從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金或年終集中花錢(qián)；四是區(qū)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革方案以及支付系統(tǒng)對(duì)從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金缺乏有效的控制，監(jiān)督檢查工作也沒(méi)有及時(shí)跟上。

第二，現(xiàn)金支付比例較高。秦都區(qū)首批納入改革的26家試點(diǎn)單位2008年度現(xiàn)金支付的比例高達(dá)90%，一些達(dá)到轉(zhuǎn)賬支付要求的會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、修繕費(fèi)等大額支出也提取現(xiàn)金支付。受銀行清算時(shí)間的限制，單位下午用款不方便，往往提取一定的現(xiàn)金以備用；另外，區(qū)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革方案以及支付系統(tǒng)對(duì)提取現(xiàn)金缺乏有效控制。這是造成現(xiàn)金支付比例大的兩點(diǎn)原因。現(xiàn)金支付比例大容易導(dǎo)致財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)之外，形成資金體外循環(huán)，給財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督造成困難。

2.財(cái)政直接支付比重較低

目前，秦都區(qū)已明確納入直接支付的資金主要有三部分，即工資、會(huì)議費(fèi)及政府采購(gòu)支出。大量的專(zhuān)項(xiàng)支出、項(xiàng)目支出等未納入直接支付范圍。財(cái)政直接支付的面還比較窄。即使已經(jīng)明確的三部分直接支付的資金，實(shí)際上也沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)直接支付。工資雖已統(tǒng)一發(fā)放，但還未進(jìn)入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)；會(huì)議費(fèi)直接支付工作尚未啟動(dòng)；財(cái)政直接支付眼前僅限于政府采購(gòu)資金，但是政府采購(gòu)中單位自籌資金是從政府采購(gòu)專(zhuān)戶支付的，并沒(méi)有采取財(cái)政直接支付。屬于政府采購(gòu)而由單位自行采購(gòu)的資金，更是沒(méi)有納入直接支付范圍。另外，秦都區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付工作從試點(diǎn)至今，財(cái)政內(nèi)部部門(mén)職能的調(diào)整，導(dǎo)致工作量成倍地增加，人員配備不全。支付機(jī)構(gòu)在建設(shè)中的不成熟，又致使工作中人員職責(zé)不清晰，事務(wù)管理不到位。

3.國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)不夠健全

首先，支付網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳輸不穩(wěn)定。在推進(jìn)改革的過(guò)程中，支付網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換不穩(wěn)定、數(shù)據(jù)傳輸不暢通、查詢(xún)功能不完善等問(wèn)題，這在一定程度上影響了預(yù)算單位用款以及財(cái)政的工作效率。

其次，用款計(jì)劃的管理有待加強(qiáng)。按照《支付辦法》的要求，預(yù)算單位在規(guī)定時(shí)間報(bào)分月用款計(jì)劃，區(qū)財(cái)政局業(yè)務(wù)處在規(guī)定的時(shí)間批復(fù)用款計(jì)劃，支付中心在規(guī)定的時(shí)間將額度送代理銀行和人民銀行。然而在改革中，尚未形成規(guī)范、科學(xué)的用款計(jì)劃申報(bào)和批復(fù)的流程環(huán)節(jié)，給業(yè)務(wù)處、國(guó)庫(kù)處對(duì)計(jì)劃的批復(fù)，特別是給支付中心用款額度的傳送等工作造成一定困難。

再次，支付憑證填列不規(guī)范。部分單位財(cái)務(wù)人員還沒(méi)有完全掌握和準(zhǔn)確理解財(cái)政集中支付下的運(yùn)作模式和相關(guān)操作，在使用軟件系統(tǒng)對(duì)支付憑證進(jìn)行填寫(xiě)方面依然存在一些問(wèn)題。有相當(dāng)一部分預(yù)算單位在填列授權(quán)支付憑證時(shí)，摘要填寫(xiě)太籠統(tǒng)、不明晰，科目使用不規(guī)范。由此容易造成財(cái)政國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的信息不準(zhǔn)確、不明晰，不利于財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)對(duì)支付信息的使用。

最后，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)資金不足。基層改革成本較大，上級(jí)部門(mén)只下達(dá)通知要求加大改革力度，并沒(méi)有給予足夠的資金支持，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)無(wú)法全面展開(kāi)，相當(dāng)多的基層預(yù)算單位至今仍然依靠手工操作。缺乏網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的有力支撐，國(guó)庫(kù)集中支付改革是不可能深入進(jìn)行的。

4.監(jiān)督檢查職責(zé)不夠明確，相關(guān)部門(mén)配合不夠默契，溝通不夠及時(shí)

國(guó)庫(kù)集中支付改革，是財(cái)政支付方式的重大改革，需要代理銀行和各級(jí)政府、單位全力配合協(xié)作，一旦這些主體的既得利益受到破壞，執(zhí)行起來(lái)就會(huì)異常困難。這必然對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出新的要求。截止目前，秦都區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案中，對(duì)支付系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為和違規(guī)行為的監(jiān)督檢查缺乏明確的監(jiān)管部門(mén)和同步、有效的監(jiān)管手段。如前所述，這是造成試點(diǎn)中預(yù)算單位授權(quán)支付中大額提取現(xiàn)金等違規(guī)行為的一個(gè)重要原因。預(yù)算單位、人行咸陽(yáng)分行營(yíng)管處、代理銀行、財(cái)政局的相關(guān)處室和部門(mén)等在國(guó)庫(kù)集中支付工作中構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，相互之間應(yīng)明確分工、密切配合、及時(shí)溝通。但目前，各部門(mén)之間尚未建立起有效的溝通機(jī)制，配合、協(xié)調(diào)十分不夠，支付業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)得到解決。

5.配套的法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)跟上

與財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革相配套的一些法律法規(guī)沒(méi)有跟上。比如：撥款書(shū)在票據(jù)管理上就缺乏現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)。根據(jù)《票據(jù)法》的規(guī)定，規(guī)范的票據(jù)是指匯票、本票和支票。財(cái)政撥款書(shū)既非支票、也不屬于本票、匯票，在出現(xiàn)票據(jù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)難以做到有法可依。因此，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，不可避免地就涉及到一些法律法規(guī)和制度的修改與完善，包括《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。此外，部門(mén)預(yù)算的編制也需進(jìn)一步的細(xì)化，代理銀行的手續(xù)費(fèi)問(wèn)題也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

二、基層財(cái)政深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策

1.嚴(yán)格加強(qiáng)授權(quán)支付資金管理

加強(qiáng)財(cái)政授權(quán)支付資金的管理，首先要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶的管理。區(qū)財(cái)政局可會(huì)同人行、監(jiān)察局、審計(jì)局等相關(guān)單位對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)有銀行賬戶進(jìn)行一次徹底的清理，取消不符合國(guó)家和省市政策規(guī)定的銀行賬戶。對(duì)因特殊業(yè)務(wù)確需保留的、具備相關(guān)審批手續(xù)的賬戶，報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。其次，從制度上嚴(yán)格控制預(yù)算單位由零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。對(duì)確因特殊業(yè)務(wù)需要，需從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的，應(yīng)報(bào)經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)。

對(duì)于規(guī)范現(xiàn)金管理，應(yīng)按照《現(xiàn)金管理暫行條例》的要求，參考各預(yù)算單位業(yè)務(wù)情況，合理確定其全年及分月現(xiàn)金使用額度。預(yù)算單位必須在核定的現(xiàn)金限額內(nèi)按規(guī)定辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)。財(cái)政部門(mén)定期對(duì)預(yù)算單位的現(xiàn)金使用情況進(jìn)行檢查。同時(shí)可選擇部分單位開(kāi)展公務(wù)卡試點(diǎn)，積極探索國(guó)庫(kù)集中支付改革中預(yù)算單位現(xiàn)金管理的有效方法。

2.擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍

擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，有利于建立環(huán)節(jié)少、節(jié)奏快、效率高的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。其具體措施包括：1、將已明確納入財(cái)政直接支付范圍的全部資金實(shí)現(xiàn)直接支付。同時(shí)加快啟動(dòng)會(huì)議費(fèi)直接支付工作，區(qū)財(cái)政局各業(yè)務(wù)處室要強(qiáng)化預(yù)算管理，嚴(yán)把部門(mén)預(yù)算編制、用款計(jì)劃審核關(guān)，明確要求預(yù)算單位將各類(lèi)會(huì)議的預(yù)算進(jìn)行單列，報(bào)送用款計(jì)劃時(shí)列入直接支付計(jì)劃。同時(shí)，采取有效措施將尚未采取財(cái)政直接支付的其他政府采購(gòu)資金，如政府采購(gòu)中預(yù)算單位自籌資金、政府采購(gòu)目錄中的分散采購(gòu)項(xiàng)目支出等全部納入財(cái)政直接支付。2、選擇科技三項(xiàng)費(fèi)、教育費(fèi)附加等專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行直接支付試點(diǎn)，逐步將各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金及部門(mén)預(yù)算中所有的項(xiàng)目支出納入財(cái)政直接支付范圍。3、在條件成熟時(shí)，將全額撥款預(yù)算單位的全部預(yù)算資金列入財(cái)政直接支付。

3.規(guī)范財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心

2001年開(kāi)始實(shí)行的會(huì)計(jì)集中核算制度，對(duì)于規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、強(qiáng)化財(cái)政支出管理等方面起到了明顯作用，為國(guó)庫(kù)集中支付工作打下了良好的基礎(chǔ)。然而，這種制度容易造成大量資金沉淀在會(huì)計(jì)核算中心，影響財(cái)政資金的使用效益和透明度。因此，有必要推進(jìn)財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心轉(zhuǎn)變，充分利用會(huì)計(jì)核算中心現(xiàn)有的人力、物力、網(wǎng)絡(luò)資源與國(guó)庫(kù)集中支付制度有效銜接，按照單一賬戶改革的要求，逐步由集中核算模式向單一賬戶支付模式轉(zhuǎn)變。

4.進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

為了方便預(yù)算單位用款，提高辦事效率，需進(jìn)一步優(yōu)化用款計(jì)劃的報(bào)送模式，嚴(yán)格預(yù)算單位計(jì)劃的報(bào)送時(shí)間、業(yè)務(wù)處室和國(guó)庫(kù)處的審核時(shí)間、以及支付中心額度的分送時(shí)間。對(duì)于試點(diǎn)中出現(xiàn)的支付憑證填寫(xiě)不規(guī)范等薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)加大培訓(xùn)工作力度，如：對(duì)預(yù)算單位授權(quán)支付憑證的填列等進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)；對(duì)代理銀行進(jìn)行資金清算等的專(zhuān)題培訓(xùn)等等。同時(shí)，加大對(duì)預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，將財(cái)政國(guó)庫(kù)支付各項(xiàng)工作納入科學(xué)規(guī)范的軌道。對(duì)于國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換不穩(wěn)定、數(shù)據(jù)傳輸不暢通、查詢(xún)功能不完善等問(wèn)題。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)增容和升級(jí)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)維護(hù)，保證國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)的暢通，為國(guó)庫(kù)集中支付制度改革提供良好的技術(shù)保障。

5.強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)督管理，建立有效溝通機(jī)制

進(jìn)一步明確對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范及違規(guī)行為實(shí)施監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，確定其具體職責(zé)。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的檢查，逐步建立起國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)行網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)督。建立國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)部門(mén)的定期聯(lián)席制度，定期召集相關(guān)部門(mén)、單位開(kāi)業(yè)務(wù)工作會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)等，加強(qiáng)預(yù)算單位、代理銀行等部門(mén)的業(yè)務(wù)溝通與交流，及時(shí)解決國(guó)庫(kù)支付改革中所遇到的困難和問(wèn)題。另外，為充分調(diào)動(dòng)代理銀行的積極性，提高代理行的服務(wù)質(zhì)量，方便預(yù)算單位用款，區(qū)財(cái)政可會(huì)同人民銀行咸陽(yáng)分行營(yíng)管部，建立業(yè)務(wù)辦理績(jī)效考評(píng)體系，加大對(duì)代理銀行經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查力度，確保國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的順利推進(jìn)。

6.進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的相關(guān)配套措施

首先，抓好部門(mén)預(yù)算編制的改革，逐步實(shí)現(xiàn)所有的財(cái)政資金支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。其次，深入推進(jìn)非稅收入直繳財(cái)政，取消各單位非稅收入在支付中心的過(guò)渡賬戶，使財(cái)政收入更加及時(shí)、足額地繳入國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金專(zhuān)戶。最后，推行國(guó)庫(kù)支票支付，支票只能在存款人的存款額度內(nèi)進(jìn)行支付，這既使票據(jù)行為及管理做到了有法可依，又可以積極預(yù)防財(cái)政透支行為。

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