保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)

阮興文

摘要：保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)是破解耕地保護與建設(shè)用地需求之間矛盾的大膽探索。云南省大理州實踐試驗的實證研究表明，保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)具有合理性與可行性。鑒于保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的長期性與根本性，不可能一蹴而就，加強理論研究，創(chuàng)新法律制度，才是破解發(fā)展與保護“兩難”的有效途徑。

關(guān)鍵詞：保護壩區(qū)農(nóng)田；建設(shè)山地城鎮(zhèn)；實證研究；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F320.3文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0047-02

保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)，是云南省根據(jù)山多地少的特殊地理條件和生態(tài)環(huán)境做出的戰(zhàn)略決策，是加強耕地保護、轉(zhuǎn)變用地方式和建設(shè)特色化城鎮(zhèn)的創(chuàng)新之舉，目的在于破解耕地保護與建設(shè)用地需求之間的矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和跨越發(fā)展。為總結(jié)經(jīng)驗、探索規(guī)律、提升理論和促進工作，我們選擇云南省大理州進行實證研究。

一、基本情況

大理州國土總面積2.95萬平方公里，其中山區(qū)面積占93.4%，壩區(qū)面積占6.6%。據(jù)第二次全國土地調(diào)查顯示：全州現(xiàn)有耕地面積562.05萬畝，其中坡度在6度以下的耕地面積193.21萬畝，僅占34.38%；坡度在15度以上的耕地面積231.09萬畝，占耕地總面積的41.12%，優(yōu)質(zhì)耕地較少。全州大于1平方公里、坡度8度以下的壩子139個，其中1~5平方公里的85個，5~10平方公里的14個，10~50平方公里的28個，大于50平方公里的12個。壩區(qū)土地總面積352.6萬畝，其中耕地面積約203.95萬畝，占壩區(qū)面積的57.84%，優(yōu)質(zhì)耕地也主要集中在壩區(qū)。

二、主要做法

1.加強領(lǐng)導(dǎo)、深入研究。（1）成立機構(gòu)。州人民政府成立由州長任組長、常務(wù)副州長和三位副州長及政府秘書長任副組長，州相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的耕地保護和城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃三個辦公室，綜合協(xié)調(diào)推進調(diào)整完善“三個規(guī)劃”工作。（2）深入研究。州委、州政府多次召開常委擴大會議和專題工作會議，聽取情況匯報，明確目標(biāo)、理清思路、突出重點，對各類建設(shè)項目認(rèn)真梳理、排查和統(tǒng)計分析，并進行大量實地調(diào)查研究和論證工作，結(jié)合大理州實際，作出“兩保護、兩開發(fā)”（保護洱海、保護海西，開發(fā)海東、開發(fā)鳳儀）的保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略決策。

2.規(guī)劃先行、試點先行。（1）完善規(guī)劃。保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)，首要的工作就是對原先“三個規(guī)劃”進行調(diào)整、完善并作好銜接。按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”思路，全州積極行動，及時完成了“三個規(guī)劃”的調(diào)整、完善和銜接工作，成果順利通過省級聯(lián)合審查驗收。各縣級人民政府也及時組織國土、住建（規(guī)劃）、林業(yè)等部門和技術(shù)承擔(dān)單位按照審查意見逐條進行修改完善。（2）確定試點。大理州根據(jù)海東片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制情況，堅持扎實推進、穩(wěn)中求快的原則，結(jié)合實際，有選擇性地確定申報6個國家級試點片區(qū)和7個省級試點片區(qū)。根據(jù)海西壩區(qū)農(nóng)田保護工作要求，按年度有計劃分步驟地推進“空心村”（村內(nèi)空閑宅基地和閑置土地）整治試點工作。

3.強勢推進、制度保障。（1）強勢推進。以加強黨的建設(shè)為龍頭，大理市委市政府行政辦公區(qū)、武警支隊和反恐基地等政府帶頭搬遷，促進海東開發(fā)和實現(xiàn)海西田園風(fēng)光有效保護。州委、州政府召開了全州12個縣市黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)、110個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記工作會議，要求全力推進全州保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作，力求取得新突破、新成效。（2）健全制度。為卓有成效地推進壩區(qū)農(nóng)田保護與山地城鎮(zhèn)建設(shè)，大理州十分重視相關(guān)法規(guī)制度和政策的制定與完善。制定出臺了《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理條例》（2011年7月1日實行）；提出制定《關(guān)于海西保護利用的意見（報審稿）》；與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽訂責(zé)任狀，實行“誰守不住就摘誰的帽子”的重獎重罰考核制度和土地監(jiān)察信息員巡查制度等。

三、成效與問題

1.取得的主要成效。（1）有效保護了耕地特別是壩區(qū)基本農(nóng)田等優(yōu)質(zhì)耕地免遭征占。如全州經(jīng)過“三個規(guī)劃”的調(diào)整和完善，使原先被規(guī)劃確定為重點開發(fā)建設(shè)的海西片區(qū)的全部基本農(nóng)田得以有效保護下來，保住著了風(fēng)景如畫的海西田園風(fēng)光，有效保護了大理州的母親湖洱海，也有效保護了大力白族人民悠久燦爛的民族文化搖籃。（2）增加了建設(shè)用地空間。全州通過新一輪森林資源二類調(diào)查，將全州公益林與商品林的比例由原來的70∶30調(diào)整為45.24∶54.76，提供規(guī)劃建設(shè)用林地面積35 561公頃，為城鎮(zhèn)上山征用、占用和征收林地提供了有力保障。通過“空心村”的有效整治，盤活了有效建設(shè)用地空間。（3）完善法律制度，有效化解矛盾。在大力推進壩區(qū)農(nóng)田保護與山地城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，認(rèn)真梳理相關(guān)法律法規(guī)和政策，認(rèn)識到法律制度和政策措施建設(shè)更帶有根本性和可靠性，努力把寶貴的實踐經(jīng)驗總結(jié)上升為法律制度和政策措施。通過法律制度的嚴(yán)格貫徹實施，有效緩解了政府征地與農(nóng)民的緊張關(guān)系，使一系列因土地糾紛引發(fā)的復(fù)雜社會矛盾迎刃而解。

2.存在的主要問題。（1）林地占用存在制度障礙。山地城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)域必然要占用部分林地，而《森林法》、《森林法實施條例》、《森林法實施細(xì)則》和《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》等法律法規(guī)規(guī)章和政策制度規(guī)定，林地實行嚴(yán)格的用途管制、定額控制和分級管理，這對山地城鎮(zhèn)建設(shè)的空間拓展是一個巨大的制度制約因素。（2）用地指標(biāo)嚴(yán)重不足。由于目前中國實行以土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)限制與建筑密度和容積率為主的重點規(guī)劃建設(shè)控制性指標(biāo)，與山地城鎮(zhèn)建設(shè)密度較低、無法按照平地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)之間存在較大矛盾，導(dǎo)致用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，加之相關(guān)配套政策措施缺失，給山地城鎮(zhèn)建設(shè)工作開展帶來較大難度和風(fēng)險。（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入壓力較大。一是融資困難，資金壓力大。由于山地城鎮(zhèn)建設(shè)需要較多的基礎(chǔ)設(shè)施投入，在當(dāng)?shù)刎斄κ钟邢薜那闆r下，各級政府和園區(qū)融資難度都比較大。二是山地城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)惠地價政策的實施，直接減少了當(dāng)?shù)卣耐恋刎斦杖?，使原本捉襟見肘的地方財政更加困難。

四、思考與對策

1.基本思路：實踐試驗與理論研究并重。實踐的寶貴在于它能創(chuàng)造理論，理論的偉大在于它能指導(dǎo)實踐。保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)，將是一個長期的經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展過程，需要長期實踐、努力探索和不斷總結(jié)。因此，立足省情，合理借鑒，在嘗試保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)實踐的同時，加強理論歸納與總結(jié)，探索保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的科學(xué)理論模式，推進用地制度實質(zhì)創(chuàng)新，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的用地法律制度，實現(xiàn)用地制度的根本轉(zhuǎn)變，將更具有根本的理論指導(dǎo)意義。

2.根本原則：堅持利益平衡與成果共享。利益平衡與成果共享原則應(yīng)成為保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)制度模式創(chuàng)建的根本原則。保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)在本質(zhì)上是一個經(jīng)濟社會發(fā)展與保護的問題，是一個法律權(quán)利與義務(wù)平衡的問題，歸根結(jié)底是一個人本問題。發(fā)展與保護、權(quán)利與義務(wù)恰恰是一對對立與統(tǒng)一的矛盾體。所以不能為了發(fā)展而犧牲對土地生態(tài)環(huán)境資源的保護，也不能一味地強調(diào)保護而停滯不前。申言之，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。因為我們沒有理由為了更多的人的更大利益而剝奪少數(shù)人的自由，我們也沒有理由為了更多人的更大利益而犧牲少數(shù)人的利益 [1]。

3.主要方式：完善政策與創(chuàng)新制度。（1）確定新的林地保護范圍與置換制度。根據(jù)“宜林則林、宜建則建”的原則要求，山地城鎮(zhèn)建設(shè)中必然保留部分林地未進行開發(fā)建設(shè)，另外建設(shè)過程中，也將進行環(huán)境綠環(huán)美化工作而人工種植花草樹木，建議將山地城鎮(zhèn)建設(shè)中的林地保留部分和綠環(huán)區(qū)域全部納入林地范圍保護，并同等享受國家關(guān)于林地保護的相關(guān)政策待遇，并允許人工綠環(huán)部分可以置換相同面積林地。（2）制定符合山地城鎮(zhèn)建設(shè)的指標(biāo)體系。一是建議對不占耕地的部分按照壩區(qū)同等面積的1倍予以確定用地規(guī)劃指標(biāo)，鼓勵建設(shè)項目向山地集中。二是適當(dāng)降低建設(shè)密度和容積率重點規(guī)劃建設(shè)控制性指標(biāo)，實行科學(xué)的折算系數(shù)體系，合理確定開發(fā)強度，避免大開挖、大回填造成環(huán)境破壞和新的地質(zhì)災(zāi)害隱患。（3）創(chuàng)建優(yōu)先征收利用山地制度。具體要求是能利用山地的禁止占用耕地；能利用非農(nóng)山地的禁止占用農(nóng)用山地；能利用劣質(zhì)山坡耕地的禁止占用優(yōu)質(zhì)山坡耕地。在同時占用前述二者時，應(yīng)確定嚴(yán)格的具體比例。（4）實行多元化山地利用方式。應(yīng)允許探索嘗試征收、租用、合作、入股等多元化山地利用方式。這雖然與目前土地管理法等法律法規(guī)的規(guī)定不一致，但既然是探索試驗，就應(yīng)當(dāng)允許突破現(xiàn)有法律規(guī)定，有破才會有立，況且法律是現(xiàn)實生活的寫照，應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而做出相應(yīng)調(diào)整和完善。

4.基本路徑：政策先行，立法保障。保護壩區(qū)農(nóng)田與建設(shè)山地城鎮(zhèn)的主要內(nèi)容涉及土地、林權(quán)、生態(tài)、開發(fā)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護等眾多法律、法規(guī)和政策領(lǐng)域，也觸及政府土地財政、政績觀和開發(fā)商切身經(jīng)濟利益等諸多敏感領(lǐng)域，政策性極強。應(yīng)先行局部試驗，總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步推進，切忌一刀切。（1）先行制定配套政策，確保壩區(qū)農(nóng)田保護與山地城鎮(zhèn)建設(shè)有序開展。應(yīng)從國家層面先行制定相關(guān)配套政策，既要制定關(guān)于政府有形之手的政策，有效發(fā)揮政府在經(jīng)濟、財稅和金融以及用地指標(biāo)等方面宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，又要制定關(guān)于市場無形之手的政策，尤其是要出臺與經(jīng)濟園區(qū)建設(shè)相配套的政策措施，發(fā)揮園區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐和市場投融資平臺等市場手段對資源配置的基礎(chǔ)性作用。（2）適時出臺法律制度，保障壩區(qū)農(nóng)田保護與山地城鎮(zhèn)建設(shè)依法開展。“制度是決定因素”[2]。為“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[2]，必須加強立法。應(yīng)把實踐試驗中條件成熟的政策措施、經(jīng)驗和做法及時上升為具體法律制度。應(yīng)先行地方立法、再行全國立法，并遵行行政規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、全國立法的時序。①

參考文獻：

[1]姚大志.羅爾斯[M].長春:長春出版社，2011.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]