改善行政執(zhí)法的對(duì)策建議

程慶水

【摘要】改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)取得了前所未有的成就。但是，在行政執(zhí)法方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象依然存在，違法行政和以言代法現(xiàn)象較為突出，行政執(zhí)法狀況不容樂觀。因此，要采取有效措施，切實(shí)改善行政執(zhí)法環(huán)境，保障我國(guó)社會(huì)的和諧與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政管理行政執(zhí)法對(duì)策建議

行政執(zhí)法是指行政執(zhí)法主體（行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織）及其工作人員依照法定的職權(quán)和程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，作出直接影響公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為的活動(dòng)。通過行政執(zhí)法，會(huì)產(chǎn)生許多具體行政行為，因此它是實(shí)現(xiàn)依法行政的主要環(huán)節(jié)。對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行研究，是依法行政和依法治國(guó)的重要內(nèi)容。一個(gè)國(guó)家行政執(zhí)法狀況，直接反映了其依法行政的水平。如果沒有強(qiáng)有力的行政執(zhí)法，那么依法行政將不能實(shí)現(xiàn)，法制國(guó)家將成為空談，立法活動(dòng)將失去意義。因此，行政執(zhí)法的水平成為衡量一個(gè)國(guó)家法制健全程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于落實(shí)法律、建立法秩序、社會(huì)穩(wěn)定乃至國(guó)家的發(fā)展都具有重要意義。

在行政執(zhí)法方面，我國(guó)曾出臺(tái)了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和剛公布的《行政強(qiáng)制法》等行政法律，標(biāo)志著我國(guó)行政管理工作邁向法制的軌道。我們堅(jiān)持依法行政，一方面，要求各級(jí)政府及其所屬行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法律規(guī)定的要求和程序管理國(guó)家事務(wù)，并依法行使行政權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)，達(dá)到建設(shè)法制政府、成為社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)。另一方面，要求公民、法人或其他組織依法享有權(quán)利和履行義務(wù)。我們已經(jīng)確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的方針，民主與法制建設(shè)取得了前所未有的成就，在依法行政和法制建設(shè)方面取得了很大成效。

但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法行政和以言代法現(xiàn)象屢見不鮮，行政執(zhí)法狀況和執(zhí)法環(huán)境尚須改善。行政執(zhí)法的一系列問題，嚴(yán)重制約和影響到依法行政和依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響到建設(shè)法制社會(huì)的進(jìn)程，有必要強(qiáng)化依法行政理念，大力優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境。

清理和規(guī)范行政執(zhí)法主體的設(shè)置，改善執(zhí)法條件

建議加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，并厘清執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)。我國(guó)的行政執(zhí)法，存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為了本部門利益，對(duì)“有利可圖”的執(zhí)法比較積極，越權(quán)執(zhí)法甚至爭(zhēng)奪管理權(quán)，而對(duì)棘手的或無(wú)利可圖的執(zhí)法，則相互推諉形成執(zhí)法“真空”。建議設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)處理協(xié)調(diào)各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系，使涉及多部門執(zhí)法時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間能夠積極配合與協(xié)調(diào)。

在權(quán)與責(zé)問題上，建議結(jié)合行政體制改革，明確自籌經(jīng)費(fèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（如縣級(jí)技術(shù)監(jiān)督部門和專賣管理部門）的性質(zhì)和職權(quán)。對(duì)定性為行政機(jī)關(guān)的，財(cái)政應(yīng)給予經(jīng)費(fèi)，要將有償“服務(wù)”與行政職能徹底分開，解決權(quán)責(zé)不清的問題。對(duì)行政職能交叉扯皮的領(lǐng)域，比如衛(wèi)生、維護(hù)、占道等方面，要通過職能調(diào)整來(lái)解決，可以增加、取消行政職能，也可以轉(zhuǎn)移、合并行政職能，要立法明確執(zhí)法主體以及它們之間的權(quán)與責(zé)，對(duì)不具有相應(yīng)執(zhí)法條件的主體，要及時(shí)撤銷其行政執(zhí)法權(quán)。

改善執(zhí)法機(jī)關(guān)即行政主體的執(zhí)法條件與執(zhí)法環(huán)境。根據(jù)執(zhí)法工作和監(jiān)督工作現(xiàn)代化的客觀要求，應(yīng)當(dāng)大力改善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)備技術(shù)條件，充分保證其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。包括通訊設(shè)備、交通工具、調(diào)查取證、強(qiáng)制執(zhí)行、檢驗(yàn)檢測(cè)和資料檔案等設(shè)施和經(jīng)費(fèi)。這是必須付出的絕不可免的成本，要及時(shí)按需列支經(jīng)費(fèi)，做到不多不少。目前有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)縮小服務(wù)范圍、積壓案件，甚至“有償服務(wù)”、“看錢辦案”，多與經(jīng)費(fèi)不足有關(guān)。因此，各級(jí)財(cái)政必須設(shè)法保障行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算，專款專用。

重視和加強(qiáng)行政法制理念教育

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有“重立法、輕執(zhí)法、重經(jīng)驗(yàn)、輕學(xué)習(xí)”的傳統(tǒng)，這不利于我國(guó)依法行政執(zhí)法原則的實(shí)現(xiàn)，不利于實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。亞里斯多德指出：“法律的門外漢常常覺得只要制訂出法律，世上的一切全會(huì)發(fā)生變化?！墒羌词怪朴喅隽朔桑衄F(xiàn)實(shí)中不存在推行法律的社會(huì)基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)中法律則只能部分實(shí)行、或者完全行不通，即難以實(shí)現(xiàn)制約社會(huì)生活這一機(jī)能?！ㄒ庾R(shí)與法行為是最接近依法統(tǒng)制社會(huì)的決定性要素。”①所以，我們必須在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中不忘加強(qiáng)法制建設(shè)和改善法制環(huán)境，特別要強(qiáng)化法律教育和培訓(xùn)，使執(zhí)法者樹立依法行政的觀念，從觀念、制度和技術(shù)三個(gè)層面著手，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員依法辦事、崇尚法治的意識(shí)和觀念。

建議確立行政執(zhí)法人員的行政法知識(shí)考試制度。首先，考試內(nèi)容以我國(guó)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政賠償法》和《行政強(qiáng)制法》等重要行政法律為基礎(chǔ)，輔以地方法規(guī)和政策。只有在考試合格后方可獲得行政執(zhí)法資格，作為晉升和漲薪的依據(jù)。其次，結(jié)合我國(guó)查處的行政職務(wù)犯罪案件，加強(qiáng)糾正違法委托、濫用職權(quán)、玩忽職守、多頭執(zhí)法、亂收費(fèi)、亂罰款的案例教育，要以案示法，個(gè)案剖析，時(shí)刻警鐘長(zhǎng)鳴。最后，可編寫本行業(yè)《行政執(zhí)法全書》，人手一冊(cè)，供執(zhí)法人員平時(shí)工作中查閱，以提高執(zhí)法水平。

切實(shí)完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)相關(guān)監(jiān)督制度

在行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督上，要嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度、執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案（執(zhí)法過錯(cuò)）責(zé)任追究制和行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督制度。按法律規(guī)定，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或政府財(cái)政核撥，執(zhí)法罰沒收入和行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)如數(shù)上繳財(cái)政，納入預(yù)算，切實(shí)做到收支兩條線。在此基礎(chǔ)上實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制，結(jié)合公務(wù)員的獎(jiǎng)懲制度，達(dá)到對(duì)行政執(zhí)法者獎(jiǎng)罰分明，督促其依法執(zhí)法。同時(shí)，充分發(fā)揮行政監(jiān)察和審計(jì)的內(nèi)部監(jiān)督作用，及時(shí)查處違法行政行為并糾正各種不良風(fēng)氣。

在行政執(zhí)法的外部監(jiān)督上，建議立法保障社會(huì)輿論監(jiān)督，并不斷完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。輿論監(jiān)督，是黨和人民賦予新聞工作者的崇高職責(zé)，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的動(dòng)力。輿論監(jiān)督有公開性的特點(diǎn)，一般會(huì)產(chǎn)生特殊效果。某些違紀(jì)違法的行政執(zhí)法事件，如果被新聞媒體揭露和曝光，會(huì)很快產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會(huì)反響，違法執(zhí)法的當(dāng)事人便會(huì)面臨受譴責(zé)或受追究的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于建立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制問題，有些學(xué)者建議在人大層面上設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，筆者非常贊同。建議先挑選一兩個(gè)省份先進(jìn)行試點(diǎn)，在省級(jí)人大內(nèi)部增設(shè)監(jiān)督委員會(huì)來(lái)專門監(jiān)督行政執(zhí)法，同時(shí)對(duì)本地執(zhí)法監(jiān)督及法制建設(shè)工作也起到牽頭和協(xié)調(diào)的作用。不僅如此，還建議引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)督專員制度，設(shè)立人大監(jiān)督專員，這也是效仿幾年前國(guó)務(wù)院向大型國(guó)有企業(yè)委派稽察特派員的做法。由全國(guó)人民代表大會(huì)向某些區(qū)域派出行政執(zhí)法監(jiān)督專員，對(duì)違法執(zhí)法事件進(jìn)行臨時(shí)處置或提出建議、進(jìn)行通報(bào)，杜絕發(fā)生人為性質(zhì)的違法行政現(xiàn)象，克服長(zhǎng)期以來(lái)存在的地方保護(hù)主義問題，糾正風(fēng)氣促進(jìn)依法行政，保障公平執(zhí)法。

完善行政立法工作，改善行政執(zhí)法環(huán)境

建議在國(guó)家層面上，盡快出臺(tái)《行政程序法》等執(zhí)法依據(jù)，規(guī)范我國(guó)行政執(zhí)法行為。由全國(guó)人大及其常委會(huì)依照立法程序制定和頒布的行政法律，是最高層次行政規(guī)范性文件。目前我國(guó)行政法律還不夠完善，行政程序規(guī)范不完備，是行政法制的一個(gè)重大缺陷。國(guó)家應(yīng)盡快頒布《行政程序法》，地方政府應(yīng)抓緊制定行政執(zhí)法程序規(guī)章，作為本地區(qū)實(shí)施行政執(zhí)法行為的補(bǔ)充性程序規(guī)范。同時(shí)，還要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行剛剛出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》，規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)法。

建議在地方層面上，重視抽象行政行為的審查與把關(guān)，特別是規(guī)范地方行政規(guī)章的制定過程，徹底清理與國(guó)家行政法律、法規(guī)相沖突的規(guī)范性文件。抽象行政行為是行政主體針對(duì)不特定的人或事項(xiàng)，制定能夠反復(fù)適用并具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。包括行政立法和制定其他規(guī)范性文件的行為。由于行政立法是行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，因此規(guī)范政府或行政主體的抽象行政行為顯得尤為重要。抽象行政行為中，地方性行政規(guī)章指各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省會(huì)城市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府，為執(zhí)行法律和行政法規(guī)而依法制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件是指上述人民政府以下的特別是縣級(jí)以下人民政府及被授權(quán)組織，為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)或規(guī)章以外的決定、命令等具有普遍性行為規(guī)則的總稱。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)嚴(yán)格規(guī)范地方政府的抽象行政行為，包括地方性行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。目前，一些地方政府為了本地區(qū)利益，違法制定規(guī)范性文件現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此必須關(guān)注和重視地方政府抽象行政行為的合法性問題，這是源頭。因?yàn)橐粋€(gè)不合法的抽象行政行為會(huì)形成或產(chǎn)生成千上萬(wàn)個(gè)違法的具體行政行為，具有很大的危害性。

總之，行政執(zhí)法是建設(shè)法制政府非常重要的一部分，是我黨執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)和落實(shí)我國(guó)行政法律法規(guī)和規(guī)章的重要手段。而我國(guó)行政執(zhí)法還不夠規(guī)范，因此我們?cè)谒枷肷弦y(tǒng)一認(rèn)識(shí)，首先應(yīng)當(dāng)意識(shí)到改善行政執(zhí)法的重要性和迫切性，結(jié)合行政體制改革，找出行政執(zhí)法中存在的問題，提出對(duì)策建議，主動(dòng)采取措施，推動(dòng)依法行政和建設(shè)法制社會(huì)的進(jìn)程。

（作者為石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)副教授）

注釋

①夏書章主編：《行政管理學(xué)》，太原：山西人民出版社，1985年，第125～129頁(yè)。