提高公文工作效率的治本性對策研究

朱建邦

【摘要】公文工作的效率直接體現著行政組織的工作作風和辦事效率，公文工作效率的提高是涉及領導、機關和各層管理人員多個方面的系統(tǒng)工程。提高我國公文工作效率，應從精簡機構、人員培養(yǎng)、制度完善、科學建設等方面，尋求從根本上突破公文工作效率瓶頸的對策。

【關鍵詞】公文效率對策

公文是實施管理、進行內外上下溝通的工具，是在組織內部和外部傳遞組織正式信息的重要渠道，公文工作效率的提高，必須以一整套嚴密的公文工作規(guī)范和標準為前提。國務院辦公廳《國家行政機關公文處理辦法》、《關于進一步規(guī)范公文報送有關事項的通知》等文件多次要求各級機關加強公文管理，改進機關工作作風，努力精減文件，以提高干部隊伍素質為根本，以增加科技含量為動力，以公文處理和檔案管理為內容，進一步增強公文處理及傳遞運用能力，提高工作效率和質量。

為切實轉變工作作風，加快公文運轉速度，提高公文工作的質量和水平，必須掌握系統(tǒng)性總體優(yōu)化原則，從公文工作的系統(tǒng)性總體出發(fā)，發(fā)揮各分系統(tǒng)、子系統(tǒng)的效能，統(tǒng)一計劃協(xié)調，使整個系統(tǒng)的效能達到最優(yōu)狀態(tài)。

精簡機構，減少中轉層次，削減公文數量

現行行政管理體制下，某些部門權力過于集中，層次重疊，機構臃腫，各級管理者身陷文山會海，如不簡政放權，官僚主義導致的文山會海就很難根除。

一是早在1871年，革命導師馬克思就指出，資產階級龐大、臃腫、耗費巨大的政府實際上是“補充直接經濟剝削的第二重剝削人民的手段”，社會主義的國家機關不能成為臃腫龐大、開支浩繁的腐化政府。列寧堅決主張精簡機構、緊縮編制，指出機關工作中“最大的毛病就是官僚主義”，要求“把那些半貴族老爺式的玩具性的機構”，一律撤銷。

二是傳統(tǒng)的政府組織形式決策鏈過長、反應緩慢，在當下快速發(fā)展的社會環(huán)境中“事倍功半”，發(fā)文越來越多，效率越來越低；而“扁平化”組織通過直接的分權、授權管理，能夠大大提高組織內部信息傳遞效率。加強社會建設工作，關鍵點在于提升社會管理能力，充分實現政府職能向社會組織的轉移，創(chuàng)新社會管理模式和管理手段。積極扶持各類社會組織的成長，規(guī)范社會組織的發(fā)展路徑，形成多層次大規(guī)模的社會協(xié)同工作格局；強化、豐富公民政治參與的熱情和渠道，形成政府和社會組織良性互動的社會格局。充分發(fā)揮社會組織在社會建設中的能力和作用，不斷提高社會自律和自治水平。推進政府職能轉變，把政府從紛繁復雜的微觀社會事務中解脫出來，清晰界定政府的職能邊界，把不該由政府負責的事項都轉移出去，真正轉到社會、市場中。政府部門的權力需逐級下放，使權力回歸社會，創(chuàng)新社會治理模式，實現“小政府大社會”。

三是堅持良法善治的原則，著力于制度設計、制度創(chuàng)新，完善社會公眾參與監(jiān)督的法治格局，促進社會和市場經濟的自凈化力量的成長；強化政府公共服務職能，推動政府部門職能整合，改革基本公共服務提供方式。重新定位、全面調整政府與社會、政府與社會組織的權力結構關系，加強社會組織培育和建設，依托社會組織建設、強化社會的自治功能。如此，需要政府開會討論的具體問題和需要政府審批的具體事項必然大大減少，政府機構進一步精簡、合并，公文來往和會議就會大幅減少。

規(guī)范公文運行程序，改革公文處理辦法

一是增強責任意識。機關的工作效率主要取決于各級領導的效率，個別領導由于工作繁忙和經常出差，導致出現公文延辦、遲辦、拖沓、漏辦的情況，造成公文運轉效率不高。對此，各級機關領導應擔負起主要責任，充分認識公文工作的重要性，以保持高度負責的精神、嚴謹務實的工作作風，不斷提高機關工作水平和效率。

二是減少公文傳遞環(huán)節(jié)，嚴格公文簽收。減少不規(guī)范行文退回呈文單位的時間。在公文收發(fā)及運轉過程中，事前明確簽收主體。及時按照公文接件、轉件時間及文件報轉主體等每個環(huán)節(jié)的相關要素進行管理。要求機關所有工作人員對公文的收發(fā)、傳遞、辦理、歸檔等嚴格按公文處理程序進行，對發(fā)文的文種、格式、語句等方面進行審核把關，每天及時查看需要辦理的公文，防止公文積壓，認真執(zhí)行公文保密制度，嚴防泄密。

第一，嚴格控制發(fā)文。公文工作效率研究不僅要考量公文工作對組織內部工作效率的影響，還應該關注它的社會效率，公共組織和國家機關的公文數量必須要少，質量和規(guī)格一定要精，注重工作的實效，問題不能停留在文件上，要在工作中切實解決實際問題。

第二，發(fā)文簡明扼要。公文工作是行政活動的一個組成部分，公文工作對行政效率有重要影響，而提高公文的閱讀效率至關重要。因此，公文的制作必須壓縮文件篇幅，縮短閱讀理解時間，必須突出主題，分析與對策明確，意盡文止?？朔倭胖髁x、形式主義、文牘主義，從內容、形式、發(fā)送范圍、印數等方面，對各類文件、簡報和信息進行全面清理，嚴格加以控制。

第三，加強文件跟蹤督辦。信息中心須嚴格按照規(guī)定時限要求，加強對各類文件的跟蹤督辦，掌握運轉進度。加強文件管理，特別是涉密文件的妥善保管立卷，防止丟失，確保原件、附件齊全完整。確保公文流轉過程中的信息流監(jiān)控不間斷，提高公文工作效率。

第四，確定合理審簽時限。根據工作需要，標注公文緩急程度，盡量避免臨時報呈領導閱批的情況，給領導留出足夠的研究、決策時間。特別緊急的公文要協(xié)調充分，提前進行及時充分的溝通說明，抓緊辦理。平時要按照要求提前做好報送公文的準備工作，在規(guī)定的時間內完成有關程序的辦理，隨時啟動快速處理程序，及時處理例外問題。明確公文運轉的“時限責任”，使“時限”成為公文工作效率真正的“推進器”。各級各部門要認真按照公文規(guī)定的時限及時反饋辦理結果，不得延誤、推諉，未按時辦復或答復所產生的相關責任由未及時處理公文者承擔。

第五，嚴格執(zhí)行公文處理規(guī)范，向規(guī)范管理要效益。嚴格按照有關規(guī)定行文，內容簡明扼要。按照一文一事的原則上報，在附注處注明發(fā)文部門負責人的姓名和聯系方式。涉及其他文件及相關政策法規(guī)等內容的，應連同上述材料的復印件附在正式文件后一并上報。凡主送平級單位或下級單位的平行文、下行文，各處室、各單位如要求對方回復意見或報告情況的，也應注明聯系人和聯系方式。

第六，建立專業(yè)化的公文工作機構和職業(yè)化的公文工作隊伍。強化責任科室及人員的職能作用。明確各級各部門的信息中心是公文處理工作的管理機構，主管本機關并負責指導下級機關的公文處理工作，規(guī)范公文報送，不允許報送不成熟和協(xié)調不一致的文稿。屬于相關職能部門職權范圍內可以解決的事項，應直接向相關職能部門提出請求，嚴格禁止“體外循環(huán)”，優(yōu)化運轉程序，提高工作效率。

三是建立健全催辦等公文工作制度。催辦是公文處理程序中的一個重要環(huán)節(jié)，是避免積壓、加速公文運轉的手段。領導批示的辦件，送達承辦部門后，必須按規(guī)定期限加強對公文承辦情況的查詢督促，對于未辦結公文堅持按照催辦程序反復、多次催辦，直至辦結為止。對久催不辦或積留未辦件過多等情況，有關責任人應親自到承辦部門催促辦理。對一些涉及面廣、內容復雜的公文，由于意見不一、職責范圍不明、推卸責任等原因不能及時辦理，要及時向領導請示、報告，明確責任和處罰對象，消除拖拉、扯皮的現象，提高辦事效率。

四是建立信息員例會制度和通報制度。定期召開信息管理員工作例會，定期分析、研究、解決信息管理工作中的難點、熱點問題，對各處室、各單位公文運轉工作情況進行通報，對不按時限辦文、嚴重違反辦文、辦會程序造成不良影響的給予通報批評。開展全員辦公自動化操作考核，考核的主要內容是調閱公文、利用信息和檔案資料，以及公文擬定、文件編輯、傳遞、批閱、簽發(fā)等，考核的重點對象包括主要領導或負責人及信息管理員和機關工作人員，將考核結果作為年終考核及評比優(yōu)秀公務員的重要依據，獎罰分明。

提高公文寫作的規(guī)范性和標準化程度

公文寫作是整個公文工作的基礎環(huán)節(jié)和核心工程，在公文處理中起著重要作用，很大程度上影響到日常工作效率和管理水平。常見的問題是，由于公文處理中未嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，公文寫作中出現一些常見的錯誤，影響了公文的嚴肅性和權威性。因此，必須加強公文工作的隊伍建設，抓好分級分類培訓，提高整體素質。

一是采取多種形式，利用多種渠道，經常組織文秘人員進行業(yè)務培訓。要特別注意在人員、設備等方面滿足文秘工作的正常需要，增加高素質人員，配置必需的先進設備，確保公文處理工作及時、準確、規(guī)范、高效。公文的內容、表現方式、流轉過程等都應該遵從共同的規(guī)范，嚴密規(guī)范的標準可以增強公文的通用性，方便公文在組織內外的流通。部分公文的行文普通存在詞不達意，主題不明確、“一事多請”的現象，只要用心思考，準確恰當地將文章的主旨表達出來，多看、多改、多推敲，就可有效地避免這種現象。

二是采取聘請專家、學者授課、分析日常典型案例、知識問答等多種形式，定期組織業(yè)務培訓，努力提高工作人員整體素質。對主要負責領導及負責人進行公文處理基本操作培訓，對信息管理員進行深層次的專業(yè)培訓，重點學習公文處理規(guī)范、公文處理操作規(guī)程和公文處理系統(tǒng)的有關知識。同時有組織、有計劃、分步驟地進行全員操作培訓，向集中培訓要人才。本著全面管理、分級培訓、分類考核的原則，重點抓好局黨組領導和科室負責人的培訓；抓好信息管理員的深層次培訓；抓好一般干部的操作培訓，全面達到“三先”要求，即領導干部要先會，中層干部要先學，信息人員要先熟，不斷提高操作管理水平和解決問題的能力。

三是加強信息管理人員和秘書人員有計劃、有組織的崗位交流，一是系統(tǒng)內部的橫向交流，擴展其工作視野，增加知識，提高能力，克服長期在同一崗位工作容易造成的表面性和片面性，培養(yǎng)“通才”型人才。二是縱向交流，組織優(yōu)秀人員到業(yè)務部門擔任適當的領導職務，使其具有全局視野，學會從宏觀角度看問題。

加強辦公自動化建設，向科技管理要效益

我國黨政機關從20世紀80年代開始一直在政治體制改革的大背景下進行著提高公文工作效率的實踐探索，探求控制公文數量、提高公文質量的方法和途徑，但由于缺乏科學創(chuàng)新高效的理念指導，傳統(tǒng)行政效率研究機械地套用企業(yè)管理中效率研究的概念、模式和結論，忽視了行政部門的“公共性”和“技術性”，過多地注重“人”、“思想認識”、“紀律”等因素。實際上，決定公文工作效率的因素包括制度、配置、技術和文化等方面。提高公文工作效率，必須在辦公自動化建設的基礎上，通過網絡互聯、信息共享，加強文件在每個環(huán)節(jié)及各個環(huán)節(jié)間運轉的管理。

從現代信息技術的角度而言，電子政務是指通過信息和通信技術，政府機構應用網絡技術提供集成的管理和服務，借助因特網實現組織結構和工作流程的優(yōu)化和重組，超越時間、空間和部門分離的限制，全方位地向社會提供優(yōu)質、規(guī)范、透明和符合國際水準的管理和服務。電子政務是充分整合政務信息資源，提高政務效率，建立政府內部信息交流的快速通道。

一是電子政務的核心是政府機關內部公務處理和電子公文管理系統(tǒng)。電子公文管理系統(tǒng)完善了政府內部的信息資源共享，加強了業(yè)務部門之間的交流，能夠實現政務信息的快速上傳下達，加強各部門之間的協(xié)作交流，促進協(xié)同辦公，提高辦公效率，為各級領導及業(yè)務人員提供了輔助辦公和決策服務的重要手段。

目前，我國已經有公文格式、公文處理辦法等多個規(guī)范和標準，但是同國外眾多的文件標準相比，還顯得十分粗疏。例如，國際標準化組織二萬多項標準中有數百項關于文件的標準，涉及到一般文件和電子文件的管理技術及處理環(huán)節(jié)、文件格式與元數據標準等各個方面。

我國的公文工作效率研究必須利用推行電子公文系統(tǒng)的進程在公文標準體系方面進行專項研究工作，制定出我國公文規(guī)范標準。這樣，電子公文系統(tǒng)的實施就可以使公文工作實現模板化、自動化、智能化，最大限度地避免人為錯誤的發(fā)生，可以降低辦公成本，充分提高辦事效率。推行公文電子化管理，是對政府機關傳統(tǒng)辦公模式的變革，是政府機關加強自身建設，提高公共管理的科技含量，推行管理創(chuàng)新的體現，有利于轉變工作作風、提高行政效率、降低行政成本、推進政府信息公開、規(guī)范政府工作行為。

二是大力推進電子公文流轉系統(tǒng)的使用，促進公文工作效率的根本轉變。為切實提高公文運轉工作的質量和效率，各級行政組織應積極啟用電子公文交換系統(tǒng)。提升信息中心的公文集散軟硬件設施的建設水平，提高公文集散效率。推行電子公文一體化解決方案，主要任務和總體目標是將法定公文和非法定公文的處理、傳遞、歸檔等全部納入微機管理并上網運行，及時準確地辦理公文，提高公文處理的效率和質量，不再報送紙質公文，一律采用電子公文的形式由網上進行查閱和傳遞，全面實現公文處理工作的電子化、網絡化。同時，健全相關制度，完善公文處理系統(tǒng)應用考核制度，以保證公文處理準確規(guī)范、程序嚴密。

結語

公共部門的效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來才有意義。有效的組織結構、明確的制度和法律、科學的規(guī)劃、良好的團隊協(xié)作、正確的決策等都是提高效率的重要因素。要切實加強公文處理工作，提高公文工作效率，各級領導要充分認識做好公文處理工作的重要性，把公文處理作為本級、本部門的一項重要工作來抓，本著科學發(fā)展、強化培訓、硬化管理的基本思路，加強公文的管理，提高公文工作效率，有效改變政府部門在群眾心目中普遍存在的“辦事拖拉、效率低下”的形象。

各級領導要經常過問和研究公文處理工作，大力支持公文處理人員的工作，協(xié)調解決公文處理工作中出現的問題，完善制度。加強對數據信息、公文處理和檔案資料等信息資源的管理、利用和核實工作，向信息管理要效益。提高準確性、真實性和利用率，確保辦公自動化工作全面協(xié)調發(fā)展，真正把公文電子化管理貫穿于工作的全過程，實現公文工作的模板化、自動化、智能化，如此才能尋找到從根本上提高我國公文工作效率的有效路徑。

（作者為北京聯合大學應用文理學院副教授）