淺析政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀及解決方法

孫琪

【摘要】績(jī)效評(píng)估制度的本質(zhì)意義是用結(jié)果來規(guī)范政府作為?？?jī)效評(píng)估是對(duì)政府的一種監(jiān)督手段，也是強(qiáng)化其責(zé)任心的一種行之有效的措施。但當(dāng)前，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估體系，在制度安排方面還存在著諸多困境：即評(píng)估價(jià)值扭曲帶來的一系列安排問題、評(píng)估時(shí)主客體平衡問題、評(píng)估主體在運(yùn)行制度時(shí)的安排問題等。文章從評(píng)估的價(jià)值、意義以及途徑等幾個(gè)方面淺析績(jī)效評(píng)估的困難及障礙。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效評(píng)估評(píng)估制度困境

我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估目前尚處于起步階段，在其發(fā)展的過程中推進(jìn)勢(shì)頭很快。政府績(jī)效評(píng)估過程，缺少一套先進(jìn)的系統(tǒng)，以至于在評(píng)估的安排中出現(xiàn)重重困境。本文通過安排的意義、成因、解決途徑幾個(gè)方面入手淺析政府績(jī)效評(píng)估安排制度困境的消除問題。

現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估的意義及現(xiàn)狀

政府績(jī)效評(píng)估，即對(duì)政府履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的有效價(jià)值進(jìn)行評(píng)定?？?jī)效不能與效率等同而論，績(jī)效既是政府和社會(huì)的關(guān)系，也是政府與民眾的關(guān)系。政府績(jī)效是指政府服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于民眾的質(zhì)量評(píng)估，體現(xiàn)民眾對(duì)其是否滿意的價(jià)值結(jié)果?，F(xiàn)階段我們要對(duì)評(píng)估、評(píng)估安排的意義，評(píng)估的有效手段等問題進(jìn)行詳細(xì)探究。

安排的意義。評(píng)估安排要引進(jìn)先進(jìn)理論。我們應(yīng)當(dāng)引進(jìn)先進(jìn)的理論對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估安排進(jìn)行科學(xué)有效的指導(dǎo)。西方的評(píng)估安排以及一些基礎(chǔ)理論包括了公共管理等相關(guān)的知識(shí)系統(tǒng)。在科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)下，目前我國(guó)也有效地借鑒了一些先進(jìn)的理論，這將提高評(píng)估系統(tǒng)的先進(jìn)性。

減少評(píng)估的自利。在評(píng)估過程中，會(huì)出現(xiàn)自評(píng)與他評(píng)的信息不對(duì)稱，由此結(jié)果也就不可能客觀真實(shí)有效。在政府的自我信息中很多利益部門的信息被放大，即出現(xiàn)了評(píng)估的自利性，導(dǎo)致無法進(jìn)行客觀的評(píng)估指導(dǎo)。評(píng)估中要實(shí)現(xiàn)信息的有效，關(guān)鍵在于安排上要借助先進(jìn)的理論，系統(tǒng)提高信息的真實(shí)準(zhǔn)確性，同時(shí)也要避免政府自我評(píng)估中的信息擴(kuò)大以及自利，讓結(jié)果更加客觀有效。

安排要?jiǎng)?chuàng)新模式。學(xué)者卓越在其一篇論文中指出，評(píng)估政府績(jī)效的模式就是要評(píng)估項(xiàng)目的核心，工作是否流暢，關(guān)鍵問題與模式有很大的關(guān)系。模式中有很多指標(biāo)，這些指標(biāo)有定性的，有定量的，有技術(shù)的，也有縱橫信息方面的。在我們?cè)u(píng)估政府績(jī)效中，指標(biāo)如何進(jìn)行安排，以及模式如何是很重要的。比如，政府在公共服務(wù)中會(huì)告知社會(huì)和民眾：當(dāng)前的任務(wù)和目標(biāo)是什么，應(yīng)該怎么做，做到什么程度等。公共信息被告知于民，有利于服務(wù)的量化，有利于民眾的監(jiān)督，這些都是創(chuàng)新的服務(wù)模式。模式的啟動(dòng)，模式的效果，模式的主體評(píng)估價(jià)值，在評(píng)估安排上都起到推動(dòng)作用。

優(yōu)化評(píng)估流程。政府流程再造的特點(diǎn)是有序、流暢、整合，以及更好地為政府公民提供有價(jià)值的服務(wù)，這些流程對(duì)傳統(tǒng)的不同分工、不同流程是一種全新的挑戰(zhàn)。政府在流程再造中打造全新的服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容，要始終把民眾的利益放在第一位，要打造服務(wù)型政府，為民眾提供便捷的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的以及平民化的服務(wù)型政府的評(píng)估流程。

安排的依據(jù)。價(jià)值的安排依據(jù)。績(jī)效的價(jià)值，是整個(gè)評(píng)估體系中的重要部分，是績(jī)效的靈魂，也是貫穿于整個(gè)評(píng)估過程的指導(dǎo)思想?？?jī)效的管理就是合理體現(xiàn)績(jī)效價(jià)值的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的過程。西方的績(jī)效管理經(jīng)歷了由效率到質(zhì)量的演變，這是一種進(jìn)步。政府的不同職能部門在服務(wù)于民的過程中的目標(biāo)是不盡相同的，即便有一套先進(jìn)的評(píng)估體系，也很難做到精準(zhǔn)評(píng)測(cè)。在評(píng)估安排中要充分認(rèn)識(shí)到，政府的評(píng)估價(jià)值是整個(gè)安排的依據(jù)。

指向與安排。評(píng)估結(jié)果。服務(wù)型政府，是要根據(jù)社會(huì)及公眾的需求來提供政府的服務(wù)。根據(jù)政府的類型，在進(jìn)行評(píng)估時(shí)除了參考價(jià)值外，還要看到政府的服務(wù)結(jié)果，以及結(jié)果的整體質(zhì)量如何。對(duì)于服務(wù)結(jié)果，政府是要通過市場(chǎng)的手段去運(yùn)行，比如采購(gòu)招標(biāo)、合同等以有效降低公共服務(wù)的成本。在評(píng)估績(jī)效時(shí)要有效結(jié)合價(jià)值與結(jié)果來綜合評(píng)定。

對(duì)政府與公眾關(guān)系的評(píng)價(jià)。政府行使公共職能是要為公眾提供行政服務(wù)，在這方面政府與民眾就是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。在政府服務(wù)管理中要始終以民眾為第一位，提供民眾所需，并通過市場(chǎng)手段降低服務(wù)成本提高服務(wù)質(zhì)量。政府運(yùn)用質(zhì)量管理來改進(jìn)績(jī)效，這是一個(gè)非常重要的途徑。

政府績(jī)效評(píng)估制度安排的困境以及原因分析

安排困境—價(jià)值扭曲。在政府績(jī)效評(píng)估中，政府的價(jià)值取向一直是服務(wù)的靈魂，也是政府在運(yùn)作服務(wù)方面重要的指導(dǎo)思想，這些價(jià)值的取向問題會(huì)直接影響評(píng)估的結(jié)果。目前，政府的主要價(jià)值表現(xiàn)在科學(xué)發(fā)展觀沒能成為評(píng)估的價(jià)值。發(fā)展觀的偏差會(huì)對(duì)安排造成困難。制度不能長(zhǎng)久有效，無法全面反映社會(huì)的經(jīng)濟(jì)以及人文方面的整體效應(yīng)。評(píng)估的結(jié)果是對(duì)整個(gè)政府服務(wù)的總結(jié)，是績(jī)效的證明，評(píng)估不能有效將整個(gè)社會(huì)的所有因素綜合到里面。由此，出現(xiàn)了安排困境。

評(píng)估客體與主體失衡帶來制度安排偏差。績(jī)效評(píng)估客觀錯(cuò)位不能體現(xiàn)評(píng)估價(jià)值。對(duì)評(píng)估結(jié)果、評(píng)價(jià)指向要綜合參照比較，但涉及到的公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)較少，開放性不夠。對(duì)體現(xiàn)社會(huì)公平的公共服務(wù)要更多地使用現(xiàn)代化的信息工具進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，如網(wǎng)絡(luò)投票、短信投票等。但又不能簡(jiǎn)單粗略地使用這些工具進(jìn)行評(píng)估，得票的多少只能是間接反映各個(gè)部門的工作情況，與實(shí)際績(jī)效無直接聯(lián)系。比如，在某市教育系統(tǒng)考試名列前茅，而機(jī)關(guān)評(píng)測(cè)名次靠后，這就與實(shí)際情況不符，無法客觀地反映出真實(shí)的績(jī)效?？?jī)效評(píng)估的指向有問題，評(píng)估的價(jià)值也就不能真實(shí)地顯現(xiàn)出來，結(jié)果就失效了。從政府和社會(huì)公眾兩個(gè)視角來看，政府的績(jī)效相對(duì)于社會(huì)是相當(dāng)封閉，這些評(píng)估只不過是對(duì)政府層面的自我評(píng)價(jià)，其結(jié)果不能起到指導(dǎo)促進(jìn)作用。

運(yùn)行問題帶來的障礙。評(píng)估的管理與評(píng)估的模式不相符。在目前的評(píng)估體系中采取上級(jí)對(duì)下級(jí)政績(jī)考核的方式，這一方式?jīng)]有完善地考慮政府的再造問題，與評(píng)估中的管理對(duì)接很低，不匹配的問題很多都出現(xiàn)在管理中。例如，各地政府的招商，一些地方會(huì)出現(xiàn)特別保護(hù)，如在法律、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面給予一定照顧，政府會(huì)在產(chǎn)業(yè)政策稅收等方面進(jìn)行變通。如果把這些因素考慮到評(píng)估中就會(huì)降低評(píng)估的結(jié)果。

流程與規(guī)范的問題不對(duì)接。目前我國(guó)的政績(jī)?cè)u(píng)估是在不斷探索中逐漸形成的，評(píng)估流程與設(shè)計(jì)者操作有著十分密切的關(guān)系?，F(xiàn)在流程設(shè)計(jì)隨意性較大或者超出規(guī)范等類的評(píng)估較為多見。這樣的設(shè)計(jì)流程會(huì)直接對(duì)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)有效性產(chǎn)生影響，也會(huì)對(duì)政府服務(wù)結(jié)果的誠(chéng)信效率帶來危害。

安排困境的消解及其路徑

和諧社會(huì)政府績(jī)效評(píng)估制度安排內(nèi)容。政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值體系是制度安排的導(dǎo)向?？?jī)效的評(píng)估要按照價(jià)值體系來進(jìn)行衡量，這其中包括一般的價(jià)值與和諧社會(huì)的價(jià)值。在創(chuàng)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，政府要充分平衡協(xié)調(diào)各種利益體，讓人與人和睦相處，群體得到共同發(fā)展。要通過有效的途徑倡導(dǎo)社會(huì)團(tuán)結(jié)友愛互助，共同打造和諧和會(huì)，共同享有和諧社會(huì)帶來的價(jià)值。

政府績(jī)效評(píng)估的運(yùn)作體系是制度安排的主干?？?jī)效評(píng)估的制度安排要充分體現(xiàn)系統(tǒng)體系之間的平衡對(duì)接?？?jī)效目標(biāo)，各地區(qū)的政府部門要制定合理有效的規(guī)劃，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)來平衡各個(gè)利益相關(guān)主體的關(guān)系。在比較政府的績(jī)效過程中需要選擇合適的參照體。在橫縱的比較目標(biāo)中，需要綜合比較其中對(duì)于自我發(fā)展的利益。參照系統(tǒng)的比較選擇要有針對(duì)性，在績(jī)效的測(cè)定中不能出現(xiàn)太大的偏差。在橫向比較中要注重結(jié)果，采取目標(biāo)管理績(jī)效評(píng)估，縱向評(píng)估的結(jié)果要偏重于績(jī)效實(shí)施的過程，要能夠很好地體現(xiàn)發(fā)展的過程，以及發(fā)展過程中的側(cè)重點(diǎn)，與橫向相比更適合自我評(píng)估及管理。在社會(huì)績(jī)效評(píng)估制度中要將目標(biāo)模式充分結(jié)合起來，既要考慮到自我的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要兼顧發(fā)展過程中的管理進(jìn)程。

績(jī)效測(cè)定中，有兩個(gè)關(guān)鍵的因素：一個(gè)是工具，一個(gè)是政府主體。針對(duì)不同的主體，要使用不同的測(cè)定工具，這樣才能做到合理有效。政府的戰(zhàn)略體系評(píng)估，是一個(gè)平衡科學(xué)發(fā)展的過程，需要平衡測(cè)定。政府的服務(wù)目標(biāo)評(píng)估要使用目標(biāo)的管理法則去評(píng)測(cè)；政府實(shí)踐方面的評(píng)估，則要用標(biāo)桿進(jìn)行測(cè)定；對(duì)于政府滿意度要用調(diào)查問卷的形式進(jìn)行評(píng)定，對(duì)不同的主體要選用不同的評(píng)估工具。

政府績(jī)效評(píng)估制度安排的監(jiān)督保障。對(duì)于監(jiān)督、評(píng)估政府的主體，這些主體的監(jiān)督內(nèi)容包括主體人員的專業(yè)水平如何，以及評(píng)估主體所有部門的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、團(tuán)隊(duì)資質(zhì)等等；按照評(píng)估類型績(jī)效分為內(nèi)部評(píng)估、外部評(píng)估；科學(xué)的評(píng)估不僅要有合理的定量指標(biāo)，還有定性指標(biāo)，以此來綜合確定政府績(jī)效的整體情況；對(duì)于主要評(píng)估的價(jià)值結(jié)果要放在其運(yùn)用上。

需要有一套完整的法律體系來保障這些制度的使用，這是必不可少的。我國(guó)的績(jī)效評(píng)估現(xiàn)在已經(jīng)逐步進(jìn)入到了法制保障管理階段，管理、制度進(jìn)行了統(tǒng)一，逐步形成了一套自己的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于績(jī)效評(píng)估起到了保障作用。

績(jī)效評(píng)估在既定框架和流程內(nèi)，信息是否直接影響結(jié)果，在信息管理方面要充分做到不封閉、不壟斷，要透明公開，從制度層面保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，從而保證結(jié)果的客觀真實(shí)有效。在評(píng)估立法過程中，要有所區(qū)別，地方中央的側(cè)重點(diǎn)不同，那么立法的針對(duì)性也有所不同，但其共性都是要有評(píng)估價(jià)值的原則，在體系建設(shè)等方面要做到公平公正。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院博士后）