改革共識(shí)與頂層設(shè)計(jì)

方雷

在改革走到關(guān)鍵時(shí)期的今天，一是要靠凝聚改革共識(shí)，集約社會(huì)動(dòng)力來(lái)推動(dòng)；二是要重視改革的頂層設(shè)計(jì)，明確改革的目標(biāo)、順序和重點(diǎn)。可以說(shuō)，改革共識(shí)是目前中國(guó)最需要的公共產(chǎn)品，頂層設(shè)計(jì)是目前中國(guó)最重要的戰(zhàn)略考量。

目前中國(guó)的改革進(jìn)入一個(gè)重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，同時(shí)也是矛盾多發(fā)期，甚至很多矛盾和問(wèn)題已經(jīng)到了臨界點(diǎn)。如果我們不能順利實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)折，就會(huì)直接影響對(duì)戰(zhàn)略機(jī)遇期的把握，搞的不好，還可能走回頭路。改革是一個(gè)利益分化和整合的過(guò)程，而且利益的分化與思想的分化日益交織在一起，“反思改革”成為當(dāng)下社會(huì)各方共同的話題。在改革走到關(guān)鍵時(shí)期的今天，一是要靠凝聚改革共識(shí)，集約社會(huì)動(dòng)力來(lái)推動(dòng)；二是要重視改革的頂層設(shè)計(jì)，明確改革的目標(biāo)、順序和重點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，改革共識(shí)是目前中國(guó)最需要的公共產(chǎn)品，頂層設(shè)計(jì)是目前中國(guó)最重要的戰(zhàn)略考量。

當(dāng)前改革共識(shí)出現(xiàn)的新問(wèn)題

改革涉及到每個(gè)人的利益，改革的真正目的是什么，改革到底是為誰(shuí)的利益，改革的動(dòng)力源在哪里？這些問(wèn)題首先都需要通過(guò)重建改革共識(shí)尋找答案，進(jìn)而找到改革的動(dòng)力。20世紀(jì)80年代改革的動(dòng)力是全國(guó)上下同心協(xié)力，在“發(fā)展是硬道理”的基礎(chǔ)上達(dá)成了改革共識(shí)；90年代的改革動(dòng)力主要來(lái)自于地方政府和強(qiáng)勢(shì)部門的利益驅(qū)動(dòng)，在構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上形成了改革共識(shí)；而進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，當(dāng)我們成為了世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，改革的動(dòng)力卻日漸式微，改革共識(shí)出現(xiàn)了問(wèn)題。原因在于：

第一，改革的突出問(wèn)題發(fā)生了變化。改革開(kāi)放初期，面臨的主要問(wèn)題是如何突破傳統(tǒng)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，如何盡快擺脫貧困，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)三十多年的改革，中國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀體制和微觀基礎(chǔ)，改革面臨的主要問(wèn)題是如何消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的原教旨主義弊端，如何突破與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的政治、社會(huì)、文化管理體制。對(duì)這些問(wèn)題的不同認(rèn)識(shí)，在一定程度上降低了人們對(duì)改革的共識(shí)。

第二，改革的價(jià)值認(rèn)同發(fā)生了變化。改革本身是思想解放的產(chǎn)物，每一步改革都伴隨著思想的交鋒，但早期的改革由于能給大多數(shù)人帶來(lái)利益，因此人們對(duì)改革有很高的期望值，也有很高的價(jià)值認(rèn)同感。但改革走到今天，逐漸形成了既得利益者和特殊利益者，也產(chǎn)生了相對(duì)受損者，前者距離改革的權(quán)力資源較近，而后者的改革“相對(duì)剝奪感”較強(qiáng)，改革的需求和供給之間出現(xiàn)了差異，對(duì)進(jìn)一步改革的價(jià)值認(rèn)同發(fā)生了變化。雖然改革不可能實(shí)現(xiàn)所有人都受益的“帕累托最優(yōu)”，也難以實(shí)現(xiàn)所有人不受損的“帕累托改進(jìn)”，但我們堅(jiān)持的改革，應(yīng)該是有利于大部分人而非部分人的改革，特別是要有利于廣大百姓。

第三，改革的矛盾焦點(diǎn)發(fā)生了變化。改革開(kāi)放初期，人們相信、擁護(hù)黨和政府的路線、方針、政策，人們普遍關(guān)心的是改革給個(gè)人帶來(lái)的實(shí)惠有多少。但現(xiàn)在人們?cè)絹?lái)越把改革的聚焦點(diǎn)集中在黨和政府，尤其是當(dāng)貧富差距逐漸拉大，社會(huì)沖突不斷加劇，腐敗現(xiàn)象日益突出，個(gè)人利益得不到充分實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，人們把不滿和怨氣拋向了黨和政府，甚至改革的受益者也不滿足，一定程度上出現(xiàn)了社會(huì)的“整體性對(duì)抗”，即不管是什么樣的改革，總會(huì)有人反對(duì)。人們似乎產(chǎn)生了這樣的印象：所有改革都是由黨和政府主導(dǎo)推動(dòng)的，改革能否真正推進(jìn)，能否取得成效，主要責(zé)任和矛盾都在政府。

中國(guó)的改革取得了舉世矚目的成就，但這不足以重建改革的共識(shí)，改革共識(shí)的達(dá)成也不是完全能靠行政力量推行和意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。要達(dá)成“改革共識(shí)”，必須探究改革的價(jià)值訴求，否則，改革就會(huì)演變成物欲的貪求和利益的角逐。不能再把改革僅當(dāng)成實(shí)驗(yàn)或過(guò)渡，而是需要一種新的認(rèn)知。如果不能確立對(duì)目前中國(guó)改革的基本價(jià)值認(rèn)同，我們還會(huì)在“回到過(guò)去”和“中不如西”的爭(zhēng)吵中糾纏不清。

改革共識(shí)的新內(nèi)容

從中國(guó)改革過(guò)去的實(shí)踐和未來(lái)的進(jìn)程來(lái)看，我們應(yīng)該形成的改革共識(shí)可以概括為捍衛(wèi)公正、重視民生、促進(jìn)和諧、發(fā)展民主、追求共和。理由在于：

第一，將“社會(huì)公平與正義”納入社會(huì)主義本質(zhì)，是黨對(duì)社會(huì)主義理論的一個(gè)新認(rèn)識(shí)和新貢獻(xiàn)。中國(guó)目前改革的一個(gè)很大缺陷是沒(méi)能有效捍衛(wèi)公平，我們改革的出發(fā)點(diǎn)本來(lái)是打破平均主義的公平，但由于沒(méi)有建立有效的制度，保障每一個(gè)公民生存、發(fā)展、創(chuàng)造的權(quán)利公平實(shí)現(xiàn)，致使整個(gè)社會(huì)的公平正義體現(xiàn)得不夠充分。今后的各項(xiàng)改革必須以保證公平正義為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因?yàn)椤肮秸x比太陽(yáng)還要有光輝”。

第二，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善人民群眾的生活水平應(yīng)該是改革始終追求的目標(biāo)。鄧小平說(shuō)“貧窮不是社會(huì)主義”，這句話表達(dá)了全體中國(guó)人渴望幸福生活的愿望。千百年來(lái)，中國(guó)人有兩大夢(mèng)想：小康與大同，全面實(shí)現(xiàn)小康生活是通往大同社會(huì)的基本前提。改善民生、共享改革成果是我們黨執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)，西方強(qiáng)調(diào)民主，中國(guó)注重民心，“凡治天下，必因民情”。

第三，社會(huì)的和諧進(jìn)步是科學(xué)發(fā)展的主要內(nèi)容和目標(biāo)追求?！昂椭C”足以與當(dāng)今世界占主導(dǎo)地位的所謂普世價(jià)值，如自由、民主、平等、正義等理念相提并論。社會(huì)和諧不是模糊或淡化階級(jí)意識(shí)，不是立場(chǎng)問(wèn)題，而應(yīng)該成為改革的價(jià)值認(rèn)同。但是，和諧社會(huì)的提法不能只停留在美好愿景的層次，迫切需要具有內(nèi)在學(xué)理性地邏輯論證，并發(fā)展成為一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼卫砟睢?/p>

第四，“民主是個(gè)好東西”，民主并非資本主義所獨(dú)有，而是人類在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中共同追求的價(jià)值觀和共同創(chuàng)造的文明成果。“民主是社會(huì)主義的生命”，沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化。但民主是有缺陷的，民主的樣式也千差萬(wàn)別。發(fā)展民主不僅是對(duì)國(guó)內(nèi)民主化訴求的回應(yīng)，也是我們黨對(duì)國(guó)際社會(huì)的“政治宣示”。關(guān)鍵的問(wèn)題是要在不斷改革的過(guò)程中尋求中國(guó)民主化的特色和道路，并向國(guó)人和世界明示。

第五，共和的理念高于民主的理論與實(shí)踐?，F(xiàn)在不能局限于從國(guó)體和政體的角度認(rèn)識(shí)民主與共和，民主熱衷于平等，共和崇尚平衡。民主解決權(quán)力的歸屬，而共和強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制衡。民主與共和又必須與法治結(jié)合起來(lái)，因?yàn)閼椪敲裰鞯臏?zhǔn)則和共和的保障。中國(guó)自古以來(lái)不乏共和的思想，從孔子、康有為提出的“世界大同”到孫中山所追求的“天下為公”，再到鄧小平的“共同富?！保伎梢詺w入“共和”的范疇。但我們?nèi)狈Φ氖枪埠偷闹贫仍O(shè)計(jì)，應(yīng)把共和的精神和追求貫穿于民主和憲政的制度安排之中。

確立頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)以及須注意的問(wèn)題

重建改革共識(shí)無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之急，改革的共識(shí)將直接影響到中國(guó)對(duì)未來(lái)改革走向的選擇。如何實(shí)現(xiàn)改革共識(shí)，則需要精心設(shè)計(jì)，而確立頂層設(shè)計(jì)必須以對(duì)現(xiàn)實(shí)的判斷為基礎(chǔ)。

一個(gè)是客觀的出發(fā)點(diǎn)，即中國(guó)社會(huì)發(fā)展的定位，也就是社會(huì)發(fā)展的階段或社會(huì)形態(tài)問(wèn)題?，F(xiàn)在的定位是中國(guó)特色社會(huì)主義的初級(jí)階段，即中國(guó)處在并仍將長(zhǎng)期處在社會(huì)主義初級(jí)階段。但是社會(huì)發(fā)展帶給人們的景象十分混亂，有的說(shuō)是中國(guó)特色的資本主義，甚至還處在資本主義初級(jí)階段；有人說(shuō)集合了文化上的封建主義、經(jīng)濟(jì)上的國(guó)家資本主義、政治上的威權(quán)主義；還有說(shuō)是權(quán)貴資本主義、市場(chǎng)社會(huì)主義、官僚買辦社會(huì)主義、封建社會(huì)主義等?，F(xiàn)實(shí)的中國(guó)，物質(zhì)上包括從最原始到最現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，思想上既包括馬克思主義及其發(fā)展形態(tài)，也包括歐洲的社會(huì)民主主義、亞洲的威權(quán)主義、拉美的集團(tuán)主義、中國(guó)的儒家思想等各種因素，這在一定程度上導(dǎo)致了人們對(duì)現(xiàn)實(shí)中國(guó)社會(huì)發(fā)展階段認(rèn)識(shí)的模糊性和解釋的隨意性。因此，確立頂層設(shè)計(jì)首先要把中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段的內(nèi)涵和外延界定清楚。

一個(gè)是主觀的出發(fā)點(diǎn)，即立場(chǎng)問(wèn)題。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我們黨先后進(jìn)行了“三講”、“先進(jìn)性教育”、“貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”、“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”等活動(dòng)，雖然產(chǎn)生了一定成效，但其中一個(gè)重要的問(wèn)題，即立場(chǎng)教育重視不夠。我們說(shuō)用馬克思主義的立場(chǎng)觀點(diǎn)方法看問(wèn)題，但到底立場(chǎng)是什么？什么是馬克思主義的立場(chǎng)？很多黨員干部并不是很清楚，以至于出現(xiàn)了“替黨說(shuō)話，還是替老百姓說(shuō)話”的怪論?，F(xiàn)在很多人往往從功利的立場(chǎng)出發(fā)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，從個(gè)人利益最大化的角度處理問(wèn)題。因此，確立頂層設(shè)計(jì)務(wù)必站在人民群眾的立場(chǎng)上，“一切屬于人民，一切為了人民，一切依靠人民，一切歸功于人民”。

基于以上兩點(diǎn)，我們?cè)谒伎几母锏捻攲釉O(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)著重注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，意識(shí)形態(tài)的建構(gòu)。這其中一個(gè)重要的問(wèn)題是如何對(duì)待馬克思主義，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)馬克思主義過(guò)時(shí)了，其對(duì)自由資本主義的批判和解構(gòu)仍然有效，作為一個(gè)思想體系對(duì)人類發(fā)展進(jìn)步產(chǎn)生的影響，至今沒(méi)有一種學(xué)說(shuō)超過(guò)它。但長(zhǎng)期以來(lái)我們恰恰是被一些教條化馬克思主義毒害了，沒(méi)有很好區(qū)分作為理論研究的馬克思主義和作為意識(shí)形態(tài)的馬克思主義，更多地強(qiáng)調(diào)了其工具理性而忽視了其價(jià)值理性。一定程度的“食‘馬不化、食洋不化、食古不化”，導(dǎo)致了我們意（下轉(zhuǎn)240頁(yè)）（ 上接11頁(yè)）識(shí)形態(tài)的混亂。意識(shí)形態(tài)的建構(gòu)必須正本清源、兼容并蓄，把馬克思主義的價(jià)值理性、社會(huì)主義的價(jià)值體系和中國(guó)傳統(tǒng)文化的合理內(nèi)核有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從中凝練出與當(dāng)今世界普遍認(rèn)同的價(jià)值理念相提并論的核心價(jià)值；必須把中國(guó)特色社會(huì)主義的基本綱領(lǐng)、基本理論、基本制度和基本路線有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從中構(gòu)建一整套具有現(xiàn)實(shí)說(shuō)服力、能夠被廣大人民群眾內(nèi)化于心的思想體系。

第二，國(guó)家結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。幾千年來(lái)，中國(guó)始終沒(méi)有擺脫“天下大勢(shì)，分久必合，合久必分”的宿命，這是比毛澤東在延安時(shí)期與黃炎培談?wù)摰摹巴醭嬷芷诼伞边€重要的問(wèn)題。這個(gè)現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是國(guó)家結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)問(wèn)題，主要是如何處理中央與地方的關(guān)系。千百年來(lái)中國(guó)總是在經(jīng)歷“內(nèi)重外輕，外重內(nèi)輕”的治亂循環(huán)，外重內(nèi)輕往往導(dǎo)致地方做大、諸侯割據(jù)；內(nèi)重外輕往往導(dǎo)致中央集權(quán)、異族入侵。新中國(guó)成立以來(lái)，中央與地方的關(guān)系一直在收放之間進(jìn)行選擇性分權(quán)，包括1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革和正在開(kāi)展的省直管縣改革都不是能從根本上解決問(wèn)題的辦法?，F(xiàn)在面臨的突出問(wèn)題是財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下放，地方政府的處境十分尷尬，既開(kāi)不了源，又節(jié)不了流，不得不通過(guò)賣戶口、賣彩票、賣土地、賣房子、賣資源等手段，維持日益龐大的行政運(yùn)行成本。國(guó)家結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)必須建構(gòu)中央與地方之間的制度化分權(quán)，優(yōu)化財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)的合理配置，明確各自的邊界范圍，探索良性的運(yùn)行機(jī)制。

第三，政黨權(quán)力的劃分。中國(guó)存在一個(gè)強(qiáng)有力的政黨以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府，尤其有一個(gè)富有權(quán)威的中央政府，這是中國(guó)改革走向成功的重要政治前提。由于后發(fā)展國(guó)家面臨的困境和中國(guó)改革選擇的漸進(jìn)策略，以及政治體制比經(jīng)濟(jì)體制具有更大的剛性，我們沒(méi)有做到經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的齊頭并進(jìn)，這種形態(tài)并不意味著政治不發(fā)展，只是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比產(chǎn)生了明顯的落差效應(yīng)。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，很多矛盾和問(wèn)題日益激化，目前已經(jīng)到了不可回避的政治體制改革階段，否則無(wú)法推進(jìn)下一步改革。毋庸置疑，政治體制改革的關(guān)鍵在黨，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能像經(jīng)濟(jì)體制改革那樣依靠體制外的增量就可以成功，更重要的是如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和如何更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。目前面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是，權(quán)力的集中化現(xiàn)象一定程度上講比三十年前還嚴(yán)重。因此，一是要還權(quán)于社會(huì)和公民，相信老百姓有這個(gè)能力和覺(jué)悟，讓公眾有表達(dá)權(quán)和知情權(quán)，不能搞“秘密政治”；二是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)分權(quán)，正確處理分權(quán)與分工的關(guān)系，我們這個(gè)體制現(xiàn)在最缺乏的就是權(quán)力的制衡。只要能夠規(guī)范政黨介入國(guó)家政權(quán)的方式與途徑，完善政黨和黨員行為的法律法規(guī)，逐步擴(kuò)大屬地化管理，合理運(yùn)用黨的組織原則，政治體制改革不是不可克服的難關(guān)。

第四，社會(huì)組織的培育。改革從實(shí)踐上看是利益格局的調(diào)整，從理論上說(shuō)是社會(huì)公共組織結(jié)構(gòu)和功能的再造，以及約束社會(huì)組織形態(tài)的規(guī)則重塑。現(xiàn)代社會(huì)是由政府組織、市場(chǎng)企業(yè)組織和社會(huì)民間組織三種組織形態(tài)構(gòu)成的有機(jī)整體，市場(chǎng)化改革的內(nèi)在邏輯順序應(yīng)該是市場(chǎng)企業(yè)組織較發(fā)達(dá)，其次是社會(huì)民間組織，再次是政府組織，而在我們的改革實(shí)踐中社會(huì)民間組織發(fā)育不足，嚴(yán)重影響了公民社會(huì)的構(gòu)建。在這種情況下，地方民眾的利益得不到有效表達(dá)，只能通過(guò)群體性事件或上訪等形式訴求，造成了社會(huì)的不安定和地方政府維護(hù)穩(wěn)定的巨大壓力。由于改革的邏輯和改革的實(shí)踐之間的背離，一方面黨和政府掌握著許多權(quán)力和資源，另一方面公民社會(huì)的發(fā)育極不充分，二者之間的張力越來(lái)越大，百姓中仇官仇富的心理不斷滋長(zhǎng)，加大了社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。社會(huì)民間組織的興起有利于地方公民社會(huì)的建設(shè)；社會(huì)民間組織的構(gòu)建有助于基層民主文化基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)的再造；社會(huì)民間組織的發(fā)展有利于地方整合參與資源、引導(dǎo)參與方向、降低參與成本、控制參與范圍。重提社會(huì)管理是好事，但不要變成管理社會(huì)，我們能培養(yǎng)出民營(yíng)企業(yè)家、私人業(yè)主，也完全可以通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)章制度引導(dǎo)他們發(fā)展，為黨所用。

第五，個(gè)人道德的重建。中國(guó)的高速發(fā)展在取得了令全世界矚目的成就同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的嚴(yán)重問(wèn)題，其中一個(gè)突出的現(xiàn)象就是整個(gè)社會(huì)普遍的物質(zhì)主義化、庸俗化，可以說(shuō)整個(gè)民族精神家園正在丟失，文化生活中充斥著低俗、媚俗和庸俗的成分。一個(gè)十三億人口的民族一旦失去了信仰，那將是很可怕的事情，缺乏公民美德的物質(zhì)繁榮只能帶來(lái)物欲橫流。因此，個(gè)人道德的重建在當(dāng)下中國(guó)具有非常重要的意義，盡管今天的中國(guó)已經(jīng)迸發(fā)出了民族復(fù)興的血?dú)夂途?，但如果不能?shù)立堅(jiān)定信仰、形成公民美德，美好的生活方式和優(yōu)良的政治秩序也將不會(huì)實(shí)現(xiàn)。個(gè)人道德的重建與人性的光芒、國(guó)家的利益和人類的命運(yùn)息息相關(guān)，我們要在國(guó)家精神和民族理念的塑造中重建個(gè)人道德；在文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中重建個(gè)人道德；在遇到重大災(zāi)難和變革中重建個(gè)人道德；在每一個(gè)人每一件小事上重建個(gè)人道德，二十世紀(jì)八十年代的那句話“從現(xiàn)在做起，從我做起”，還是有用的。

總之，目前，中國(guó)正在進(jìn)行著一場(chǎng)當(dāng)代世界最偉大的社會(huì)實(shí)踐，中國(guó)改革形成的長(zhǎng)期、快速、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的道路，必將成為中國(guó)對(duì)世界追尋更好發(fā)展模式的一大貢獻(xiàn)。我們要在對(duì)中國(guó)歷史傳統(tǒng)和世界現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)有足夠的理解和傳承的基礎(chǔ)上，重塑改革共識(shí)，精心設(shè)計(jì)國(guó)家未來(lái)的發(fā)展方向，重新確立中國(guó)文明在世界文明中的地位。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）