中國環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)相關(guān)問題分析

許文

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

中國環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)相關(guān)問題分析

許文

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

符合中國國情和具有可操作性的環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)，是現(xiàn)階段中國環(huán)境稅研究的重點(diǎn)。本文對中國開征環(huán)境稅進(jìn)行制度分析，分析了環(huán)境稅的征收范圍和對象、計(jì)征方式、稅率和優(yōu)惠政策、征收管理等。

環(huán)境稅 排污費(fèi) 碳稅 制度設(shè)計(jì)

在近年來政府采取的一系列節(jié)能減排政策措施的作用下，我國的環(huán)境治理取得了一定的成效，如“十一五”前四年累計(jì)化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降9.66%和13.14%，“十一五”污染物減排的目標(biāo)也即將實(shí)現(xiàn)，改變了長久以來環(huán)境污染不斷增長的趨勢。但是，我國嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢并未改變，目前的主要污染物排放量仍遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，已進(jìn)入污染事故多發(fā)期和矛盾凸顯期。同時(shí)，中國作為世界上的溫室氣體排放大國，在應(yīng)對全球氣候變化領(lǐng)域面臨巨大挑戰(zhàn)。我國政府對于運(yùn)用環(huán)境稅收手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)也給予了高度重視，從國務(wù)院2007年6月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中明確提出要“研究開征環(huán)境稅”，到《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》中再次提出“加快理順環(huán)境稅費(fèi)制度，研究開征環(huán)境稅”，表明開征環(huán)境稅已經(jīng)被提上日程。目前國內(nèi)外已有較多的環(huán)境稅理論研究成果，本文將主要結(jié)合中國實(shí)際國情，對環(huán)境稅的征收范圍和對象、計(jì)征方式、稅率和優(yōu)惠政策、征收管理等具體制度設(shè)計(jì)問題進(jìn)行分析。

一、環(huán)境稅的征收范圍和對象

從廣義概念看，環(huán)境稅是指為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的（或主要目的）而征收的相關(guān)稅種的總稱。例如，歐盟統(tǒng)計(jì)局（Eurostat，2001）根據(jù)稅基將環(huán)境稅劃分為能源稅（Energytaxes）、交通稅（Transporttaxes）、污染稅（Pollutiontaxes）和資源稅（Resourcetaxes）①Eurostat.Environmental taxes：astatisticalguide，2001.。在國內(nèi)現(xiàn)行稅制中，已經(jīng)開征了成品油消費(fèi)稅、車船稅和資源稅等涉及能源稅、交通稅和資源稅等稅種。因此，我國所要研究開征的“環(huán)境稅”實(shí)際上是一個(gè)狹義的概念，即主要屬于上述污染稅的范疇。

具體來看，污染稅是對廢氣、污水、固體廢棄物和噪音等污染物排放進(jìn)行的征收。對于各類污染物的排放，我國已經(jīng)開征了排污費(fèi)。按照《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的規(guī)定，污染物包括廢氣、污水、固體和危險(xiǎn)廢物、噪音四大類。其中，廢氣包括二氧化硫、氮氧化物、粉塵和煙塵等44項(xiàng)污染物；污水包括總汞、總鎘等一類污染物10項(xiàng)，懸浮物（SS）、生化需氧物（BOD5）、化學(xué)需氧物（COD）等二類污染物61項(xiàng)；固體廢物包括冶煉渣、粉煤灰、爐渣、煤矸石、尾礦、其他渣（含半固態(tài)、液態(tài)廢物）；危險(xiǎn)廢物是指列入國家危險(xiǎn)廢物目錄或其他具有危險(xiǎn)特征的廢物；噪音是指超過國家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境噪聲②具體參見《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的附錄：排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算辦法。。我國開征環(huán)境稅的一個(gè)重要方向就是實(shí)行現(xiàn)行排污費(fèi)的費(fèi)改稅，因而環(huán)境稅同樣需要將上述各類污染物都包括在征稅范圍內(nèi)。

環(huán)境稅征收范圍和對象設(shè)計(jì)中值得關(guān)注的一個(gè)問題是：二氧化碳排放是否包括在內(nèi)？從歐盟統(tǒng)計(jì)局（Eurostat，2001）的界定來看，二氧化碳稅（簡稱碳稅）與化石燃料之間有著密切聯(lián)系，因此將其歸類到能源稅的范疇，不屬于污染稅。但也有部分國家將二氧化碳作為污染物，如2007年美國最高法院判定二氧化碳等溫室氣體是空氣污染物①苑宣：美國政府必須管制汽車排放二氧化碳.中國環(huán)境報(bào)，2007-04-13。，美國環(huán)保局（EPA）也于2009年12月7日宣布，二氧化碳和其他溫室氣體（GHG）威脅公眾健康，必須由環(huán)保局加以監(jiān)管②美國宣布二氧化碳是應(yīng)列入加以監(jiān)管的污染物.國際新能源網(wǎng)，2009-12-9。。盡管二氧化碳是否屬于污染物存在著一定的爭議，但我國目前應(yīng)對全球氣候變化的壓力很大，且至今尚未開征碳稅。因此，從促進(jìn)我國二氧化碳減排的要求來看，應(yīng)該將二氧化碳納入到我國環(huán)境稅的征收范圍。

同時(shí)，環(huán)境稅的征收范圍和對象還涉及到廢氣和廢水污染物的具體處理問題。由于廢氣和廢水都包括了合計(jì)多達(dá)115項(xiàng)的具體污染物，在實(shí)際環(huán)境監(jiān)測中，要求企業(yè)和環(huán)境監(jiān)察部門對所有廢氣和廢水污染物都進(jìn)行監(jiān)測是難以實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，這些污染物在排放量和治理重點(diǎn)上也有著很大的差別，如廢氣中的主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、粉塵和煙塵等，廢水中的主要污染物是COD和氨氮等。因此，國外一些國家在征收環(huán)境稅時(shí)往往選擇一些主要污染物和重點(diǎn)治理對象進(jìn)行征收，如對廢氣中的二氧化硫和氮氧化物征收硫稅和氮稅。我國現(xiàn)行排污費(fèi)也規(guī)定，對每一排放口征收污水和廢氣排污費(fèi)的污染物種類數(shù)，以污染當(dāng)量數(shù)從多到少的順序，最多不超過3項(xiàng)。從所有企業(yè)來看，排污費(fèi)理論上能夠?qū)崿F(xiàn)對廢氣和廢水的所有污染物進(jìn)行征收，但對于單個(gè)企業(yè)，并不是對所有污染物進(jìn)行征收。由于部分重點(diǎn)污染物是造成環(huán)境污染的主要構(gòu)成，且是一定時(shí)期的重點(diǎn)環(huán)境治理對象，從簡化稅制和便于征管的需要出發(fā)，應(yīng)該只對少數(shù)重點(diǎn)污染物進(jìn)行征收，或者采取類似于排污費(fèi)對企業(yè)征收前三項(xiàng)污染物的做法。但對單個(gè)污染物或少數(shù)污染物進(jìn)行征收的缺點(diǎn)是：企業(yè)只重視被征稅或收費(fèi)的污染物，而忽視其他污染物的治理，這也是排污費(fèi)制度從單因子污染物收費(fèi)改為多因子收費(fèi)的原因。同時(shí)，環(huán)境稅不對所有污染物征收，還會出現(xiàn)排污費(fèi)改稅后的稅費(fèi)并存問題。因此，環(huán)境稅在制度設(shè)計(jì)上有必要包括所有的廢氣和廢水污染物，即在稅目設(shè)計(jì)上可以以廢氣、廢水、二氧化碳等具體污染物類型進(jìn)行設(shè)置，而不是僅限于二氧化硫等具體的污染物。這樣做，雖然在征收初期可能出現(xiàn)對部分污染物難以征收的問題，但隨著環(huán)境監(jiān)測水平和征管水平的提高，能夠逐步實(shí)現(xiàn)對所有廢氣和廢水污染物的征收。

此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其他一些沒有包括在現(xiàn)行排污費(fèi)征收范圍內(nèi)的污染物排放，也可以考慮被納入到環(huán)境稅的征收范圍之中，如光污染、熱污染等。綜合上述分析，我國環(huán)境稅的征收范圍和對象設(shè)計(jì)如表1。

二、環(huán)境稅的計(jì)稅依據(jù)

根據(jù)環(huán)境稅征稅范圍和對象確定合理的計(jì)稅依據(jù)，是環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容之一。其不僅涉及到環(huán)境稅能否征管的可行性，而且涉及到環(huán)境稅的征收效果。

根據(jù)污染物和二氧化碳的排放量征收環(huán)境稅，是國際上通行的做法。一方面可直接刺激企業(yè)改進(jìn)治污技術(shù)，減少污染物排放；另一方面可促使企業(yè)選擇合適的治污方式，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。理論上，環(huán)境稅的計(jì)稅依據(jù)就是具體污染物或二氧化碳的實(shí)際排放量。但從實(shí)踐來看，不同的污染物種類在確定實(shí)際排放量的難度上存在差異，且受到企業(yè)的行業(yè)屬性和規(guī)模等因素的影響。因此，在不能取得征稅對象的實(shí)際排放量或取得的成本過高時(shí)，將有必要采用估算排放量的方法，即根據(jù)一些與排放量密切相關(guān)的因素估算出污染物排放量。

現(xiàn)行排污費(fèi)對污染物排放量的確定方式主要有自動監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測、物料衡算和抽樣測算。①《關(guān)于排污費(fèi)征收核定有關(guān)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2003]64號）規(guī)定：“按照下列順序?qū)ε盼壅吲欧盼廴疚锏姆N類、數(shù)量進(jìn)行核定：（1）排污者按照規(guī)定正常使用國家強(qiáng)制檢定并經(jīng)依法定期校驗(yàn)的污染物排放自動監(jiān)控儀器，其監(jiān)測數(shù)據(jù)作為核定污染物排放種類、數(shù)量的依據(jù)；（2）不具備監(jiān)測條件的，按照國家環(huán)境保護(hù)總局規(guī)定的監(jiān)測方法所得的監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)；（3）不具備監(jiān)測條件的，按照國家環(huán)境保護(hù)總局規(guī)定的物料衡算方法計(jì)算所得物料衡算數(shù)據(jù)；（4）設(shè)區(qū)市及環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對餐飲、娛樂、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的小型排污者，采用抽樣測算的方法核算排污量。根據(jù)污染物排放量的監(jiān)測手段，各類污染物和二氧化碳可能使用的計(jì)稅依據(jù)如下：（1）廢氣和廢水污染物。對所有廢氣和廢水污染物可通過監(jiān)督性監(jiān)測確定其實(shí)際和估算排放量，對部分廢氣和廢水污染物可物料衡算等辦法確定其估算排放量，對二氧化硫、氮氧化物、COD等少數(shù)廢氣和廢水污染物可通過自動在線監(jiān)測確定其實(shí)際排放量；（2）固體廢物和危險(xiǎn)廢物。固體廢物和危險(xiǎn)廢物的排放量具體是指沒有按規(guī)定儲存和處置的廢物的重量，可通過專業(yè)監(jiān)測確定；（3）噪音。噪音的排放量是超標(biāo)分貝數(shù)，可通過專業(yè)監(jiān)測獲得；（4）二氧化碳。目前環(huán)保部門沒有對二氧化碳排放量進(jìn)行監(jiān)測，但由于CO2的排放量與所燃燒的化石燃料之間有著嚴(yán)格的比例關(guān)系，且化石燃料的使用數(shù)量易于確定，在實(shí)踐中基本都是按照煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量估算出CO2的排放量。

綜合來看，污染排放稅的計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅污染物的實(shí)際或估算排放量。其中，對能夠直接確定實(shí)際排放量的污染物，按照實(shí)際排放量征收；對不能夠直接或準(zhǔn)確確定實(shí)際排放量的污染物，按照估算排放量征收。目前，能夠掌握實(shí)際排放量的主要是二氧化硫、氮氧化物、COD等少數(shù)污染物的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)保部門對各類污染物的監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)。但由于我國目前安裝污染源自動監(jiān)測設(shè)備的企業(yè)主要是國控企業(yè)和一些大企業(yè)，還難以推廣到所有污染企業(yè)，且企業(yè)還存在著不運(yùn)行污染源自動監(jiān)測設(shè)備和監(jiān)測數(shù)據(jù)造假等問題②如環(huán)保部在2008年和2009年污染物核查中，對部分電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為進(jìn)行了處罰。，導(dǎo)致自動在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性降低。而監(jiān)督性監(jiān)測的結(jié)果也可能受環(huán)監(jiān)部門的監(jiān)測次數(shù)和質(zhì)量等方面的影響。因此，對于沒有直接排放量的大部分污染物或直接排放量數(shù)據(jù)不可靠的污染物排放，以及二氧化碳的排放，將需要采用估算排放量。尤其是由稅務(wù)部門征管環(huán)境稅的情況下，在一段時(shí)期內(nèi)估算排放量將可能成為環(huán)境稅的主要計(jì)稅依據(jù)。

參照排污費(fèi)征收的做法，估算排放量主要有以下幾種具體測算辦法：一是對二氧化硫排放，采取根據(jù)燃煤或燃油消耗量、含硫量、脫硫效率等指標(biāo)進(jìn)行物料衡算的辦法；二是對廢氣中難以監(jiān)測的煙塵，按林格曼黑度征收排污費(fèi)；三是對無法進(jìn)行實(shí)際監(jiān)測或物料衡算的禽畜養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等小型排污者，根據(jù)禽畜養(yǎng)殖頭數(shù)、醫(yī)院床位數(shù)等及相應(yīng)的污染當(dāng)量值進(jìn)行估算；四是在全國污染源普查中，根據(jù)具體產(chǎn)品的產(chǎn)量、排污系數(shù)確定各種污染物的排放量。

此外，《IPCC國家溫室氣體清單指南》中能源部分也提供了二氧化碳排放量的基準(zhǔn)測算方法，可以根據(jù)化石燃料消耗量和其相應(yīng)的二氧化碳排放系數(shù)進(jìn)行計(jì)算。因此，環(huán)境稅的計(jì)稅依據(jù)可以根據(jù)不同污染物的特點(diǎn)，在環(huán)保部門的配合下，設(shè)計(jì)和綜合運(yùn)用上述物料衡算法、污染系數(shù)法等多種估算排放量測算方法，并與直接監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行比對，以滿足和適合稅務(wù)部門征管的需要。

三、環(huán)境稅的稅率和稅收優(yōu)惠

環(huán)境稅的稅率水平是其稅制要素設(shè)計(jì)中另一個(gè)核心內(nèi)容。現(xiàn)行排污費(fèi)制度存在的一個(gè)主要問題就是排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿治理的問題。因此，環(huán)境稅在稅率水平設(shè)置上應(yīng)改變這種狀況。

理論上，納稅人繳納的環(huán)境稅應(yīng)該能夠彌補(bǔ)其在環(huán)境等方面造成的損失，即符合排污者付費(fèi)原則的要求。因此，環(huán)境稅稅率水平的設(shè)計(jì)有以下幾個(gè)可能依據(jù)。（1）環(huán)境損失成本。環(huán)境損失成本（或退化成本）是通過污染損失法核算的環(huán)境退化價(jià)值，具體指在現(xiàn)有治理水平下，生產(chǎn)和消費(fèi)過程中所排放的污染物對環(huán)境功能、人體健康、作物產(chǎn)量等造成的種種損害；（2）環(huán)境治理成本。具體又包括虛擬治理成本和實(shí)際治理成本，虛擬治理成本是指目前排放到環(huán)境中的污染物按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平全部治理所需要的支出；實(shí)際治理成本是指目前已經(jīng)發(fā)生的治理成本，包括污染治理過程中的固定資產(chǎn)折舊、藥劑費(fèi)、人工費(fèi)、電費(fèi)等運(yùn)行費(fèi)用。①國（家公環(huán)眾境版保），護(hù)ww局w、.c國ae家p.o統(tǒng)rg.計(jì)cn局/gr：e中eng國dp綠。色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004按規(guī)模進(jìn)行比較，環(huán)境損失成本要大于環(huán)境治理成本。

在實(shí)踐中，征收的環(huán)境稅收入還遠(yuǎn)達(dá)不到完全彌補(bǔ)環(huán)境損害成本的程度。一是損害成本和虛擬治理成本等難以計(jì)算，二是以環(huán)境損害成本作為稅率則企業(yè)的負(fù)擔(dān)可能過重。我國現(xiàn)階段環(huán)境稅的主要目的是激勵企業(yè)進(jìn)行污染治理投資和加強(qiáng)污染治理的力度，因而采用實(shí)際環(huán)境治理成本要更為合理。具體來看，應(yīng)該使環(huán)境稅稅率水平高于企業(yè)的實(shí)際污染物治理成本或者污染治理的投資成本。例如，現(xiàn)行排污費(fèi)對二氧化硫的征收標(biāo)準(zhǔn)為0.63元/千克②元部/千分克地。區(qū)（如江蘇）已經(jīng)將二氧化硫排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高到1.26，而根據(jù)有關(guān)單位的測算，電力生產(chǎn)企業(yè)二氧化硫的治理成本高達(dá)3.16元/公斤③江蘇省調(diào)高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，二氧化硫收費(fèi)提高一倍，南京日報(bào)，2007-06-11。，排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于其實(shí)際治理成本。因此，要促使企業(yè)主動進(jìn)行污染治理，必然要提高環(huán)境稅稅率水平。當(dāng)然，考慮到我國企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力，可采取逐步提高稅率水平的策略，給予企業(yè)一定的緩沖期。同時(shí)，配合環(huán)境稅稅率的提高，通過對企業(yè)的污染治理設(shè)備投資進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和獎勵，可以一定程度地減輕企業(yè)投資負(fù)擔(dān)和改變企業(yè)在污染治理上的預(yù)期和行為。

上述有關(guān)環(huán)境稅稅率的分析主要是針對各種污染物，二氧化碳的稅率水平設(shè)計(jì)則有所不同。一是二氧化碳排放對氣候的影響是全球性的，各國都不愿意單方面減排，且國際上發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對二氧化碳減排的義務(wù)和承諾也尚未完全明確；二是從碳稅的具體征稅對象看，我國已有消費(fèi)稅和資源稅在發(fā)揮作用，且資源稅也在準(zhǔn)備進(jìn)行提高化石燃料稅率的改革④資源新稅疆改維革吾。爾自治區(qū)已從2010年6月1日起進(jìn)行原油和天然氣的；三是相關(guān)實(shí)證研究表明，高稅率水平的碳稅對經(jīng)濟(jì)影響較大，國際上現(xiàn)行已開征碳稅的國家實(shí)際上都通過相關(guān)優(yōu)惠政策降低國內(nèi)工業(yè)企業(yè)的稅負(fù)，以避免削弱其國際競爭力。因此，我國開征碳稅需要從低稅率起步，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和相關(guān)稅種的改革情況適度進(jìn)行提高。

原則上，環(huán)境稅不應(yīng)該設(shè)置稅收優(yōu)惠政策，以避免損害稅制的公平性和優(yōu)惠政策濫用后所導(dǎo)致的污染轉(zhuǎn)移問題。例如，我國目前各個(gè)地區(qū)對環(huán)境治理的要求是不同的，一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)地區(qū)已經(jīng)實(shí)行了較為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不再接納高污染企業(yè)。但一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，成為了這些高污染企業(yè)的接納者，導(dǎo)致污染只是在國內(nèi)地區(qū)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，總體上并沒有減少?？梢钥紤]設(shè)置的優(yōu)惠政策，其目的同樣要放在促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境治理上，并設(shè)置嚴(yán)格的條件。即對于在一定時(shí)期內(nèi)污染物減排達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，才給予一定的優(yōu)惠，其他情況均不應(yīng)該給予優(yōu)惠。對于一些需要照顧的困難群體和特殊情況，如農(nóng)民問題，其因征收環(huán)境稅而增加的負(fù)擔(dān)可以通過財(cái)政補(bǔ)貼來解決。

四、環(huán)境稅的收入歸屬和使用

理論上，環(huán)境稅應(yīng)作為中央稅。但現(xiàn)行排污費(fèi)收入主要作為地方收入，只有10%的排污費(fèi)收入由中央集中，如果將環(huán)境稅全部作為中央稅會減少地方的財(cái)政收入來源。因此，排污費(fèi)改稅后應(yīng)作為地方稅更符合實(shí)際。由于開征環(huán)境稅不僅僅涉及排污費(fèi)改稅，還包括對二氧化碳排放的征收，考慮地方政府的既得利益，可以將其作為共享稅，并合理劃分中央與地方之間收入分享比例。在征收機(jī)構(gòu)上，一般都認(rèn)為應(yīng)該由地方機(jī)關(guān)進(jìn)行征收。而從避免地方政府的干預(yù)以保證環(huán)境稅征收效果的角度來看，環(huán)境稅應(yīng)該由國稅機(jī)關(guān)進(jìn)行征收。

環(huán)境稅收入的使用有?？顚Ｓ煤筒恢付ㄓ猛緝煞N選擇?！杜盼圪M(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》明確規(guī)定排污費(fèi)收入列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，并用于重點(diǎn)污染源防治，區(qū)域性污染防治，污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用，以及其他污染防治項(xiàng)目。由于環(huán)境稅征收基本目的不是為了獲得收入，因此將其收入繼續(xù)用于環(huán)境治理的方向是明確的。但在建立公共財(cái)政框架的背景下，不指定環(huán)境稅收入用途，與其他稅收收入統(tǒng)一進(jìn)行使用和管理更符合預(yù)算管理的規(guī)范性要求。同時(shí)，不實(shí)行環(huán)境稅收入的專款專用，并不代表財(cái)政對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入就會減少。通過在預(yù)算中設(shè)置法定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出的增長要求，同樣可以增加中央和地方財(cái)政對環(huán)境治理的投入。此外，還需要建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮低收入或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。

五、環(huán)境稅的征收管理

設(shè)計(jì)滿足現(xiàn)行稅收征管水平和能力的環(huán)境稅制度，或者通過合理設(shè)計(jì)稅收征管模式和提高征管水平來適應(yīng)環(huán)境稅制度的要求，是保障環(huán)境稅作用有效發(fā)揮的前提。在環(huán)境稅的征稅對象中，對二氧化碳排放的征收實(shí)際上類似于現(xiàn)行成品油消費(fèi)稅，我國目前的稅收征管水平能夠保證，可以由稅務(wù)部門自行征收。

而對于各種污染物排放，由于稅務(wù)部門缺乏環(huán)保部門在污染物排放監(jiān)測方面的專業(yè)知識和能力，必然需要環(huán)保部門的配合。例如，在現(xiàn)行排污費(fèi)的征收中，部分地區(qū)就已經(jīng)采取了環(huán)保核定，地稅機(jī)關(guān)代收的配合做法，其目的就是要將環(huán)保部門在污染物排放監(jiān)測方面的能力與稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅款征收方面的強(qiáng)制力結(jié)合起來。但應(yīng)該注意的是，排污費(fèi)征收中的部門配合與環(huán)境稅征管中的部門配合有著本質(zhì)的不同。實(shí)行排污費(fèi)改稅后，征收主體由環(huán)保部門變?yōu)槎悇?wù)部門，并在稅收征管上實(shí)行納稅人自主申報(bào)、稅務(wù)部門稽查的征管模式，此時(shí)稅務(wù)部門與納稅人的征納關(guān)系也不同于排污費(fèi)征收中排污者申報(bào)、環(huán)保部門核定的征收模式，否則就會導(dǎo)致稅款征納中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的扭曲。

為了保障稅務(wù)部門具備對納稅人環(huán)境稅申報(bào)信息準(zhǔn)確性的審核和稽查能力，一是對于能夠直接通過環(huán)保部門獲得納稅人相關(guān)污染物排放信息的，應(yīng)該要求環(huán)保部門進(jìn)行提供，并通過立法規(guī)定環(huán)保部門在提供信息等方面的協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)。具體可建立稅務(wù)部門與環(huán)保部門之間的信息交換制度，包括直接獲得企業(yè)自動在線監(jiān)測和環(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測的數(shù)據(jù)等；二是對于通過測算方法確定的污染物估算排放量，稅務(wù)部門也可以通過在其他稅種管理中獲得的對納稅人的原料、能源使用和產(chǎn)品產(chǎn)量等方面的信息，在實(shí)踐中積極探索具體的征管模式和辦法。

總之，環(huán)境稅的制度要圍繞著環(huán)境稅促進(jìn)企業(yè)治理污染的基本目的進(jìn)行設(shè)計(jì)，從根本上扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行企業(yè)繳費(fèi)排污而不治理的問題?？紤]到環(huán)境稅作為一個(gè)新的稅種，在性質(zhì)和征管上與其他稅種有著較大的差異，可以通過相關(guān)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)以逐步完善相關(guān)制度，采取循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)。

【責(zé)任編輯 陸成林】

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