省直管縣財政體制改革問題分析與對策建議*——基于甘肅改革試點縣的實地調(diào)查

劉書明 陳海生 呂蕾莉

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，蘭州 730070）

省直管縣財政體制改革問題分析與對策建議*
——基于甘肅改革試點縣的實地調(diào)查

劉書明 陳海生 呂蕾莉

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，蘭州 730070）

甘肅省從2007年開始推行省直管縣財政體制改革試點，取得了積極的成效。但是由于甘肅作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的客觀現(xiàn)實，以及省直管縣財政體制改革的復(fù)雜性和漸進(jìn)性，改革中必然出現(xiàn)不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的特殊問題。本文在對甘肅省直管縣財政體制改革試點縣實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前甘肅省省直管縣改革中出現(xiàn)的主要問題，探索適合甘肅省情的省直管縣財政體制改革模式，并提出進(jìn)一步完善的若干對策與建議。

省直管縣 財政體制改革 問題分析 對策建議

改革開放特別是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得很大成就，正處在加快發(fā)展的重要階段。但由于歷史、自然、地理等多種因素的影響，甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體落后于東部及中部地區(qū)，且與全國的差距仍在拉大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還面臨許多困難和問題。多年來，甘肅財政困難問題依然沒有得到根本解決，財政收支差距大，財政困難問題突出，成為當(dāng)前制約和影響甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素。抓住省直管縣體制改革的歷史機(jī)遇，以體制創(chuàng)新來解決甘肅財政運行中的困難與問題必將是推動甘肅進(jìn)一步發(fā)展的主要戰(zhàn)略抉擇。

一、甘肅省直管縣財政體制改革試點縣實地調(diào)研基本情況

為了對甘肅省目前實施的省直管縣財政管理體制改革的相關(guān)情況進(jìn)行科學(xué)研究，2009年12至2010年4月，“甘肅省省直管縣（市）體制探索研究”課題組成員歷時5個月，以訪談和問卷方式先后對甘肅省榆中、禮縣、涇川、古浪等4個試點縣進(jìn)行實地調(diào)研。本次調(diào)研選取甘肅省2007年第一批改革試點的榆中、禮縣等2個縣和2009年新增的涇川、古浪等2個縣共4個試點縣進(jìn)行問卷調(diào)研，調(diào)研對象是4個試點縣的財政局負(fù)責(zé)人及工作人員。調(diào)研共發(fā)放問卷170份，回收問卷163份，回收率為95.9%。調(diào)查對象中男女性別比例接近2∶1，以31-50歲年齡段為主，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的74.2%。調(diào)查對象年齡與性別比例和基層縣市財政部門工作人員的構(gòu)成基本一致，很具有代表性。受訪對象是基層縣級財政部門骨干，文化程度較高，財政工作經(jīng)驗較為豐富，有一定的實踐經(jīng)驗和政策評價能力，關(guān)心省直管縣財政管理體制改革試點及其影響，能夠反映目前關(guān)于省直管縣的主流觀點和愿望。通過訪談和問卷獲得了第一手資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為科學(xué)分析奠定了較好的資料基礎(chǔ)。

二、甘肅省財政經(jīng)濟(jì)基本情況及省直管縣改革主要內(nèi)容

甘肅省地處我國西北，地域空間狹長，經(jīng)濟(jì)總量小。目前全省共轄蘭州等14個市州，86個縣（市、區(qū)）；全省人口為2617.16萬人，其中少數(shù)民族總?cè)丝?19.9萬人，占全省總?cè)丝诘?.7%，是我國主要的少數(shù)民主聚居區(qū)。2009年甘肅省實現(xiàn)生產(chǎn)總值3382.35億元，僅占全國的1.01%。2009年甘肅省一般預(yù)算收入完成286.69億元，同比增長20.94%，僅占全國的0.42%；全省大口徑財政收入完成604.01億元，同比增長36.63%；全省財政支出1245.57億元，比上年增支277.13億元，增長28.62%。

為了進(jìn)一步改革和完善財政管理體制，適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政發(fā)展的要求，不斷完善省、市、縣財政分配關(guān)系，提高財政運行效率，指導(dǎo)縣市加強(qiáng)財政管理，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動力，促進(jìn)全省國民經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)又好又快發(fā)展，甘肅省從2007年1月1日起，在榆中等16縣進(jìn)行省直管縣財政管理體制改革試點。2009年1月1日起，再次將皋蘭等25個縣納入省直管縣財政管理體制改革試點范圍，目前全省共計41個試點縣實行財政省直管縣體制，占全省86個縣（市）的47.7%。

甘肅省省直管縣財政管理體制改革試點的主要內(nèi)容共有11項，其核心內(nèi)容是實現(xiàn)“九個直接到縣、兩個不變”。“九個直接到縣”即體制性補(bǔ)助、基金收入分成、收入計劃下達(dá)、轉(zhuǎn)移支付、專項補(bǔ)助、財政結(jié)算、收入報解及預(yù)算資金調(diào)度、債務(wù)償還、工作部署等直接落實到縣（市），實現(xiàn)省縣財政管理對接?！皟蓚€不變”即市州對縣市的支持不減，數(shù)據(jù)報送和匯總程序不變。同時實行省直管縣后，市州對縣的支持不減，改革前按照規(guī)定已經(jīng)明確由市州本級給予試點縣的各項配套資金，以2008年應(yīng)配套數(shù)為基數(shù)繼續(xù)落實到位，原市州本級應(yīng)給予試點縣的其他各項補(bǔ)助，繼續(xù)予以補(bǔ)助。但數(shù)據(jù)報送和匯總程序維持不變，試點縣的財政預(yù)決算、預(yù)算執(zhí)行情況報表以及其他相關(guān)資料，繼續(xù)由市州財政負(fù)責(zé)統(tǒng)一審核和匯總報送，試點縣在上報市州級財政部門的同時抄報省財政部門。

三、省直管縣財政體制改革試點縣實地調(diào)研結(jié)果分析

省直管縣財政管理體制改革涉及面廣而且影響深遠(yuǎn)，尤其是財政款項的撥繳，各級政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分等觸及政府間利益，所以改革難度大，必然會出現(xiàn)一些深層次的問題。通過本次調(diào)查結(jié)合當(dāng)前甘肅省的實際情況，具體分析甘肅省省直管縣財政體制改革中存在的主要問題。

（一）關(guān)于市管縣體制的態(tài)度與評價

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有52.8%（86人）的調(diào)查對象認(rèn)為市管縣體制對于政府工作效率有很大影響，已經(jīng)成為制約政府工作效率的主要體制性因素。而對于改變市管縣體制持贊成態(tài)度的占89.6%（146人），占絕大多數(shù)。持不贊成態(tài)度和沒有看法兩者僅占10.4%（17人）。這反映出隨著社會公共需要水平的不斷提高和政府治理環(huán)境的變化，社會上多數(shù)人對市管縣體制對于政府工作效率的影響已經(jīng)有了明確的認(rèn)識。而基于對市管縣體制弊端的認(rèn)識，絕大多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)該改變目前的市管縣體制而積極推行省直管縣體制，即大多數(shù)人對于改變市管縣體制持積極贊成的態(tài)度，這對于提高人們對推行省直管縣體制改革的必要性的認(rèn)識以及實行省直管縣體制改革試點的政策建議有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義和決策參考價值。

（二）關(guān)于省直管縣體制改革態(tài)度與評價

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就甘肅省目前是否具備省直管縣條件的判斷方面，選擇已經(jīng)完全具備的占50.3%（82人），選擇基本具備的占47.2%（77人），選擇不具備的僅占2.5%（4人）。對于甘肅省省直管縣體制改革態(tài)度而言，調(diào)查對象選擇贊成的占88.3%，選擇不贊成和沒有看法的共占11.7%。說明絕大多數(shù)人認(rèn)為目前甘肅省已經(jīng)完全具備或基本具備實行省直管縣體制改革的條件，他們對于實行省直管縣財政體制改革是積極贊成的。這種判斷對于推行省直管縣體制改革試點具有重要的政策參考價值，換個角度我們可以由此發(fā)現(xiàn)目前推行省直管縣改革具有較好的社會基礎(chǔ)，絕大多數(shù)人對于推行省直管縣體制改革是積極支持的。

（三）省直管縣財政體制改革中存在的主要問題及原因分析

1.新舊體制的磨合適應(yīng)期，相關(guān)改革配套措施不完善影響改革的推進(jìn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者中56.4%的人認(rèn)為目前甘肅省省直管縣體制改革試點中存在的最主要的問題是相關(guān)改革配套措施不完善，其它的主要問題如對于省直管縣體制不了解、干部人事制度改革滯后、市級與縣級政府權(quán)責(zé)不對稱等分別占13.5%、16.6%和13.5%（見表1）。

在當(dāng)前財政省直管縣改革試點初期，由于體制上沒有完全理順，在配套改革措施不能夠完全到位的情況下，會出現(xiàn)許多新的問題。所以相關(guān)改革配套措施不完善是當(dāng)前阻礙甘肅省省直管縣財政體制改革進(jìn)程的最主要因素。這主要是由于甘肅特殊的省情及財政體制本身的復(fù)雜性所決定的。首先，甘肅省地處祖國西北內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)整體落后，在地域狹長、交通不變的情況下省級直接管理存在較大的難度，必然會出現(xiàn)各種措施難以完全到位的現(xiàn)象。其次，財政體制改革本身的復(fù)雜性決定了改革中出現(xiàn)新問題。1994年分稅制改革根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則解決了中央與省級政府間的財政收入分配問題，但是并沒有改變目前實際存在的“市管縣”體制，即分稅制盡管解決了中央政府與省級政府之間的財權(quán)與事權(quán)的劃分問題，但是對于省級及以下地方政府間的財權(quán)與事權(quán)的劃分問題并沒有根本解決。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，原有體制弊端逐漸暴露，出現(xiàn)承擔(dān)事權(quán)的縣鄉(xiāng)基層政府財力緊張、財權(quán)與事權(quán)不對稱的現(xiàn)象，使得縣鄉(xiāng)財政困難問題越發(fā)突出。當(dāng)前推進(jìn)省直管縣改革試點中，原有的市管縣體制慣性在短期內(nèi)難以完全消除，而新的省直管縣體制改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，在新舊體制的過渡與磨合適應(yīng)階段，必然出現(xiàn)改革措施的不匹配與不適應(yīng)問題，這是推行省直管縣體制改革必然出現(xiàn)的也是在改革初期難以避免的現(xiàn)象，而這又使得改革的政策效應(yīng)在短期內(nèi)難以完全體現(xiàn)。

2.干部人事制度改革滯后，直接制約了省直管縣改革的順利推進(jìn)

現(xiàn)階段，甘肅省只是財政上的省直管縣，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部還是由地級市管理，所以在日常行政管理中總會受到地級市某些方面的制約?？h一級政權(quán)在黨和國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，縣級干部素質(zhì)的高低，直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。而從1982年開始掀起的新一輪市管縣體制改革浪潮，使得經(jīng)過近三十年的發(fā)展，地級市從一個派出機(jī)構(gòu)，不斷發(fā)展壯大成為一級體系完備、人員龐大的實體機(jī)構(gòu)。增加一個政府機(jī)構(gòu)級別就會相應(yīng)地增加干部級別，涉及到升職、降職的問題，尤其在具有濃厚“官本位”思想的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，干部人事制度改革滯后給省直管縣改革取得良好的效果增加了許多的阻力。同時改革后當(dāng)市縣共同合作開展公共服務(wù)項目、應(yīng)對問題的時候，由于各項權(quán)力存在交叉，可能會出現(xiàn)摩擦與扯皮現(xiàn)象。

3.在省直管縣體制改革形式的全面性與漸進(jìn)性的選擇上存在一定差異

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在省直管縣體制改革的突破上，有69.9%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該從財政體制率先取得突破，有22.7%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該從行政體制取得突破，而僅有7.4%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該從干部人事制度突破進(jìn)行省直管縣改革。而對于甘肅省省直管縣體制改革實行形式，絕大多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行改革，但在省直管縣應(yīng)該全面進(jìn)行改革還是從財政體制改革逐步過渡，兩種看法都占有相當(dāng)大的比例，到底哪種形式更適合甘肅省的情況，需要進(jìn)行更進(jìn)一步的研究和探討。這實際上反映出目前在基層對于推行省直管縣體制改革形式，是財政體制的省直管縣還是行政全面意義上的省直管縣，不同人員的認(rèn)識與選擇存在一定的差異。但是訪談中得知大多數(shù)人傾向于從財政體制改革著手進(jìn)行省直管縣體制改革。實際上就目前全國多數(shù)省份的省直管縣改革實踐來看，從財政體制改革入手進(jìn)行改革，然后再逐步過渡到全面行政省直管縣體制應(yīng)是較為積極穩(wěn)妥的改革思路與辦法。

4.由于對省直管縣改革相關(guān)政策了解不足，導(dǎo)致對改革本身缺乏科學(xué)認(rèn)識

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就目前對于甘肅省省直管縣相關(guān)政策了解程度而言，調(diào)查對象選擇非常了解的僅占17.8%，選擇有一些了解的占45.4%，選擇了解一點的占12.3%，選擇聽說過但不了解的占23.9%，選擇沒有聽說過的占0.6%。（見圖1）

可以得知，目前包括財政管理部門只有少數(shù)人對于省直管縣管理體制改革的相關(guān)政策非常了解，絕大多數(shù)人對于相關(guān)政策只是有一些了解，相當(dāng)一部分人（接近25%）對于推行省直管縣體制改革相關(guān)政策缺乏全面的認(rèn)識。這就反映出目前在推行省直管縣體制改革試點中的一個應(yīng)該高度重視的問題，即社會上相當(dāng)多的人對于與改革相關(guān)的政策及改革本身缺乏科學(xué)認(rèn)識。主要是由于對于省直管縣體制改革相關(guān)政策宣傳沒有完全到位，導(dǎo)致人們對于改革本身及改革可能帶來的效應(yīng)缺乏足夠的認(rèn)識。

四、對策與建議

（一）完善相關(guān)改革配套措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省直管縣財政改革

根據(jù)當(dāng)前推進(jìn)省直管縣財政改革存在的關(guān)鍵問題，各級政府應(yīng)該采取相應(yīng)的配套措施，保證省直管縣財政改革發(fā)揮最大限度的積極作用。從全國來看行政層級及財政層級為“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”在內(nèi)的財政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財政層級的意圖。從長遠(yuǎn)看，塑造符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“中央－?。锌h”三級分稅分級財政體制和中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，是促使各級政府事權(quán)清晰合理、使基層財政真正解困、完善現(xiàn)行政府間財政分配關(guān)系的治本之路。但是目前在改革試點中，部分省直部門在政策制定、資金分配、項目管理等方面仍按原管理方式進(jìn)行，未及時進(jìn)行調(diào)整，已經(jīng)嚴(yán)重影響了改革的順利推進(jìn)。因此，落實與省直管縣財政改革相配套的行政改革和稅制改革，創(chuàng)新政府管理體制，進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任，合理劃分省與市、縣的收入范圍，賦予縣級政府支配本級主體稅種收入的權(quán)力，才能夠真正實現(xiàn)改革的目的。

（二）加快干部人事制度改革，為推進(jìn)省直管縣體制改革提供組織保證

“省直管縣”財政體制改革在試點縣推行后，在財政上由省直接管理與市級平行，但其他權(quán)限特別是干部管理與人事制度仍沿用省管市、市管縣體制，使得人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不一致，容易產(chǎn)生摩擦。要從根本上解決省直管縣財政體制與市管縣行政體制并存產(chǎn)生的問題，鞏固財政改革的良好效果，必須在行政體制和干部人事制度上進(jìn)行改革。配合省直管縣財政體制改革，加快干部人事制度改革，將縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)改由省委常委會直接任命，改變地級市與縣級之間的干部人事關(guān)系，構(gòu)建扁平化的省直管縣公共行政體制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

（三）加大省直管縣體制改革政策宣傳力度，提高政策認(rèn)識水平

在對試點縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于原來縣級財政功能弱小，縣級財政管理水平整體不高，管理方式落后，加之省直管縣財政體制改革相關(guān)政策宣傳不夠，基層對省直管縣政策了解程度不高，影響改革成效，使得改革整體效果不能完全顯現(xiàn)。所以省級政府應(yīng)該組織專門人員與機(jī)構(gòu)，通過發(fā)放宣傳材料、張貼橫幅標(biāo)語、開展政策宣講等多種形式加大政策宣傳力度，盡快將省直管縣改革的目的、意義及作用向基層進(jìn)行重點宣傳。強(qiáng)化政策貫徹執(zhí)行意識，增加基層工作人員工作的使命感、主動性和積極性。提高工作人員對于省直管縣體制的認(rèn)識水平，有效地推進(jìn)相關(guān)政策的順利實施。

（四）積極探索適合省情的省直管縣財政體制改革模式

從目前改革試點方案來看，甘肅省基本上是一種財政省對縣的全面管理型改革模式，即對體制性補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付、基金收入分成、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財政管理的各個方面，全部實行省級財政管理部門對試點縣直接管理。從省直管縣體制改革模式上看與浙江省有一定的相似性。這些改革措施在地方財政制度探索上有許多創(chuàng)新之處，在規(guī)范省、市、縣三級政府間財政分配關(guān)系、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高財政管理效率方面具有積極作用。但是甘肅作為西北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，實行省直管縣財政體制改革過程中必然出現(xiàn)不同于浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的特殊問題，因此不能簡單地照搬和移植發(fā)達(dá)省份省直管縣財政改革模式，而應(yīng)該在參考和借鑒的基礎(chǔ)上，積極探索適應(yīng)甘肅省情的省直管縣體制改革模式。

〔1〕 甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善省直管縣財政管理體制改革試點工作的通知（甘政辦發(fā)[2009]224號）.

〔2〕 甘肅省人民政府關(guān)于印發(fā)甘肅省實行省直管縣財政管理體制改革試點方案的通知（甘政發(fā)〔2007〕51號，2007年7月10日）.

〔3〕 石亞軍，施正文.從“省直管縣財政改革”邁向“省直管縣行政改革”——安徽省直管縣財政改革的調(diào)查與思考[J].中國行政管理，2010（2）.

F812.2

A

1672-9544（2010）09-0042-05

*本文為2009年甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃資助項目“甘肅省省直管縣市體制探索研究”的階段性成果。

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】