促進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策選擇

葛察忠 任雅娟

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

促進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策選擇

葛察忠 任雅娟

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

近年來，低碳經(jīng)濟越來越受到世界各國的廣泛關(guān)注。發(fā)展低碳經(jīng)濟，是我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。走適合我國的低碳經(jīng)濟發(fā)展之路，離不開財稅政策的支持促進。因此，開展相關(guān)研究，探索構(gòu)建有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策體系很有必要。本文簡要歸納了與低碳經(jīng)濟有關(guān)的財稅政策，指出已有的財稅政策尚需完善，并在分析財稅政策總體思路和基本框架的基礎(chǔ)上，提出了具體的財稅政策建議。

低碳經(jīng)濟 財稅政策 碳稅

隨著2009年底我國政府正式對外公布2020年二氧化碳減排目標(biāo)和哥本哈根《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議的召開，低碳經(jīng)濟越來越受到廣泛的關(guān)注和重視。低碳經(jīng)濟不僅是一種發(fā)展理念，而且也是一種發(fā)展模式。為了推進這種發(fā)展模式，政府需要采取各種手段。財稅作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，要在推進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

一、我國的低碳經(jīng)濟發(fā)展之路

（一）低碳經(jīng)濟的由來及發(fā)展

低碳經(jīng)濟的概念最早是由美國著名學(xué)者萊斯特·R·布朗提出的，最早見諸于政府文件是在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》。2007年12月在印尼巴厘島舉行的聯(lián)合國氣候變化大會制訂了應(yīng)對氣候變化的“巴厘島路線圖”。該路線圖為全球進一步邁向低碳經(jīng)濟起到了積極的作用，具有里程碑的意義。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署也把2008年“世界環(huán)境日”的主題確定為“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟”。我國政府和國家領(lǐng)導(dǎo)人對應(yīng)對氣候變化，發(fā)展低碳經(jīng)濟也十分重視。國家主席胡錦濤在亞太經(jīng)合組織（APEC）第15次領(lǐng)導(dǎo)人會議上明確主張“發(fā)展低碳經(jīng)濟”，令世人矚目。

（二）低碳經(jīng)濟的內(nèi)涵和特征

低碳經(jīng)濟是與高碳經(jīng)濟相對應(yīng)的，是一種以減少二氧化碳排放為目的的經(jīng)濟模式。主要是指在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放（二氧化碳當(dāng)量計），實現(xiàn)低耗能、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟模式，達到經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏。其核心是能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。實質(zhì)就是高能源利用效率和清潔能源結(jié)構(gòu)。

由此可以看出，低碳經(jīng)濟具有三個基本特征：一是大力發(fā)展低碳能源，減少煤炭、石油等高碳能源的消費，擺脫對高碳能源的依賴；二是二氧化碳排放量最小化乃至零排放，實現(xiàn)社會再生產(chǎn)全過程中的經(jīng)濟活動低碳化，獲得最大的生態(tài)經(jīng)濟效益。三是倡導(dǎo)能源經(jīng)濟革命，形成低碳能源和無碳能源的國民經(jīng)濟體系，真正實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟社會的清潔發(fā)展，綠化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（三）尋找適合我國的低碳經(jīng)濟發(fā)展之路

發(fā)展低碳經(jīng)濟是全球應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護雙贏的必然選擇，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。對我國而言，發(fā)展低碳經(jīng)濟意義更為重大。低碳經(jīng)濟既是目標(biāo)也是手段。發(fā)展低碳經(jīng)濟，不僅是應(yīng)對全球氣候變化、體現(xiàn)我國大國責(zé)任的舉措，也是我國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，還“給當(dāng)前的節(jié)能減排、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了一個有力的抓手，為我們推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供了一個新的市場動力”。

我國長期以來能源結(jié)構(gòu)以高碳能源——煤炭為主。在我國一次能源消費中，煤炭所占比重始終保持在70%以上，比世界平均水平高出40個百分點。全國二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、煙塵排放量的70%都來自于燃煤。與此同時，我國一噸煤產(chǎn)生的效率僅相當(dāng)美國的28.6%，歐盟的16.8%，日本的10.3%。2009年我國煤炭消費量為30億噸，約占到全球煤炭消費量的40%；二氧化碳排放量居世界前列。但是，我們必須認(rèn)識到，我國作為發(fā)展中國家，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程遠(yuǎn)未實現(xiàn)，仍處于工業(yè)化發(fā)展階段。因此，為進一步實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，未來能源需求將合理增長。同時以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)難以根本改變。

根據(jù)以上國情，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我們要找到一條適合我國的低碳經(jīng)濟發(fā)展之路：

一是實施“低碳能源”策略。我國的資源呈現(xiàn)“富煤、少氣、缺油”的狀態(tài)，能源消費對煤炭依賴度很高。作為世界最大的煤炭生產(chǎn)和消耗國，我國應(yīng)該通過可再生能源政策、節(jié)約能源政策、能源技術(shù)政策等減少對煤炭等高碳能源的依賴，鼓勵使用低碳能源，以多種政策來引導(dǎo)能源消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

二是大力開發(fā)“低碳技術(shù)”。低碳技術(shù)幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟發(fā)展的所有支柱產(chǎn)業(yè)。因此，作為發(fā)展中大國，中國必須盡快制定低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；整合現(xiàn)有的低碳技術(shù)，加速科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用；加快低碳技術(shù)的研發(fā)，增強自主創(chuàng)新能力；建立低碳技術(shù)的引導(dǎo)和激勵機制，盡快建立具有中國特色的發(fā)展低碳經(jīng)濟的技術(shù)支撐體系。

三是促進“低碳產(chǎn)業(yè)”發(fā)展。低碳產(chǎn)業(yè)作為以低能耗低污染為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，涉及到國民經(jīng)濟很多行業(yè)。但目前來看，先制定節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位。之后逐步擴大范圍，將金融服務(wù)業(yè)、物流業(yè)、新能源和節(jié)能技術(shù)、工業(yè)設(shè)計等第三產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)等納入進來，通過政策激勵、市場培育等方式促進低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四是倡導(dǎo)“低碳消費”行為。從目前碳排放的現(xiàn)狀來看，城市居民的日常生活行為對二氧化碳等溫室氣體排放“貢獻”也較大。因此，倡導(dǎo)“低碳消費”，首先倡導(dǎo)消費者在消費時選擇未被污染或有助于公眾健康的綠色產(chǎn)品；其次倡導(dǎo)在消費過程中注重對垃圾的處置，不造成環(huán)境污染；再次引導(dǎo)消費者轉(zhuǎn)變消費觀念，崇尚自然、追求健康，在追求生活舒適的同時，注重環(huán)保、節(jié)約資源和能源，減少碳排放，實現(xiàn)可持續(xù)消費。

二、有利于我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策框架構(gòu)建

低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中存在諸多市場失靈領(lǐng)域，例如在目前我國開展的節(jié)能減排工作中，企業(yè)購買節(jié)能減排設(shè)備和技術(shù)投入高，投資風(fēng)險大。同時節(jié)能減排又具有明顯的正外部性特征等。這些因素決定要發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，利用各種政策工具彌補市場不足，引導(dǎo)和推動節(jié)能減排工作的深入進行。政府也必須從法律、行政、經(jīng)濟手段全方位、多層次綜合采取措施進行干預(yù)。其中，財稅手段作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，在促進能源節(jié)約和減少包括溫室氣體在內(nèi)的污染排放、引導(dǎo)生產(chǎn)和消費模式轉(zhuǎn)變上具有其他經(jīng)濟手段難以替代的功能。

（一）現(xiàn)有財稅政策與低碳經(jīng)濟發(fā)展

近年來，我國陸續(xù)出臺了一系列以促進節(jié)能減排為直接目的的財稅政策，對于促進低碳經(jīng)濟發(fā)展也起到了積極有效的作用。主要表現(xiàn)在：一是對企業(yè)節(jié)能減排等行為實行稅收特別優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路；二是制定促進再生資源業(yè)發(fā)展的稅收政策，鼓勵使用再生能源；三是建立符合促進環(huán)境保護與節(jié)能減排要求的成品油價稅調(diào)節(jié)機制；四是擬進行資源稅改革，提高包括高碳能源在內(nèi)的資源稅稅率。

但總體來看，我國促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策體系尚未形成，政策比較分散，缺乏系統(tǒng)性。如直接以促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策很少；財政預(yù)算和投入尚未對低碳經(jīng)濟發(fā)展足夠重視，用于促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的投入占預(yù)算比例較低；促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策尚未考慮運用國債、基金、補貼等政策工具；尚未開征與溫室氣體排放直接相關(guān)的碳稅；資源稅、成品油價格稅費、二氧化硫等空氣污染物排放收費僅在一定程度上間接地促進了碳減排，且相關(guān)稅收優(yōu)惠政策還未制定等。

（二）總體思路和基本框架

發(fā)展低碳經(jīng)濟，需要構(gòu)建符合我國國情的有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策框架，有針對性、系統(tǒng)性地選擇各種財稅政策工具，作用于低碳經(jīng)濟發(fā)展的不同方面，促進我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以減少煤炭石油等高碳能源消耗、減少溫室氣體排放為目的，通過直接激勵和間接引導(dǎo)相結(jié)合，鼓勵性手段與限制性手段配合使用，實現(xiàn)低碳能源的廣泛使用、低碳技術(shù)的大力研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和低碳消費的自覺踐行，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策體系應(yīng)包括兩大組成部分：第一部分是對市場主體的節(jié)能減排行為起激勵作用的預(yù)算、財政支出政策和稅收政策體系，主要包括財政專項資金安排、國債投入、財政補貼、財政貸款貼息、政府采購制度和稅收優(yōu)惠等政策措施。第二部分為對市場主體的溫室氣體排放行為起約束作用的稅收政策體系，主要是與能源消費有關(guān)的各種稅費征收，如碳稅、資源稅、環(huán)境稅等（見圖1）。

三、有利于我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策建議

（一）激勵作用的財稅政策

1.增加財政預(yù)算支持力度。政府預(yù)算支出是低碳經(jīng)濟發(fā)展資金的根本保證。為了確保低碳經(jīng)濟發(fā)展資金的穩(wěn)定，既要把低碳經(jīng)濟發(fā)展資金列入財政預(yù)算的支出范疇，還要把低碳經(jīng)濟發(fā)展資金作為財政的經(jīng)常性支出。同時還應(yīng)在國家財政預(yù)算科目中單列出低碳經(jīng)濟發(fā)展支出項目，并根據(jù)綠色GDP核算原則來合理確定低碳經(jīng)濟發(fā)展投入與GDP之間恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系，以立法形式規(guī)定其支出額度和增長幅度，切實保證國家低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施，以及確保國家在低碳經(jīng)濟發(fā)展問題上的宏觀調(diào)控力度。

2.穩(wěn)定低碳經(jīng)濟發(fā)展資金來源。（1）增加低碳經(jīng)濟發(fā)展財政專項資金項目和規(guī)模。低碳經(jīng)濟發(fā)展財政專項資金是為完成低碳經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)而由預(yù)算安排具有特定用途的資金，有著“集中財力辦大事”的優(yōu)勢。從2006年起，我國已經(jīng)陸續(xù)設(shè)立了“可再生能源發(fā)展專項資金”和“風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項資金”等促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的專項資金，用于支持風(fēng)力等可再生能源開發(fā)利用。建議設(shè)立新的低碳經(jīng)濟發(fā)展專項資金，增加專項資金規(guī)模，穩(wěn)定資金來源，優(yōu)化支出方向。同時要加強資金監(jiān)管，提高促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的專項資金使用效益。（2）建立低碳經(jīng)濟發(fā)展基金。中央財政建立低碳經(jīng)濟發(fā)展基金，所需資金以中央一般預(yù)算收入安排為主，部分石油特別收益金所得、部分CDM項目國家收益和全部碳稅收入（未開征）列入基金，用于發(fā)展低碳經(jīng)濟。有條件的地區(qū)財政比照中央財政做法，相應(yīng)建立低碳經(jīng)濟發(fā)展基金。（3）加大國債專項資金投入。將國債專項資金投入將低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)和低碳技術(shù)創(chuàng)新項目，進一步保證資金投入，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。

3.完善低碳經(jīng)濟稅收優(yōu)惠政策。對低碳產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、消費等給予稅收優(yōu)惠措施是稅收這一財稅政策工具作用于低碳經(jīng)濟的一個重要方面，也是發(fā)達國家普遍采用的做法。我國要繼續(xù)完善現(xiàn)行有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，對資源綜合利用認(rèn)定的企業(yè)繼續(xù)落實企業(yè)所得稅和增值稅優(yōu)惠政策；定期調(diào)整享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的節(jié)能、節(jié)水專用設(shè)備和環(huán)境保護專用設(shè)備目錄；出臺符合條件享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的環(huán)保項目細(xì)則，擴大項目范圍，提高納稅人從事低碳經(jīng)濟發(fā)展的積極性。還可以借鑒國際經(jīng)驗，允許可再生能源相關(guān)設(shè)備費用抵免部分企業(yè)所得稅；對采用可再生能源發(fā)電項目給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對消費一次性筷子、紙張等嚴(yán)重破壞環(huán)境和生態(tài)的物品消費征收消費稅等。

4.給予一定的財政補貼。財政補貼作為國家財政為了實現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟和社會目標(biāo)，向企業(yè)或個人提供的一種補償，包括價格補貼、虧損補貼、利息補貼、職工和居民生活補貼等形式，其中價格補貼是主要形式。但由于價格補貼會帶來價格關(guān)系扭曲、掩蓋各類商品之間的真實比價關(guān)系的弊端，因此建議對于我國低碳經(jīng)濟發(fā)展給予利息補貼，即對一些有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的重大項目如清潔能源發(fā)展項目、低碳技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用、低碳生產(chǎn)和消費項目進行貸款貼息，激發(fā)企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟的熱情。

5.實行有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的政府采購制度。政府采購具有一定的政策功能?？梢岳谜少彽倪@一政策功能，體現(xiàn)國家倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟的導(dǎo)向作用。首先要出臺有關(guān)節(jié)能低碳產(chǎn)品以及環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的政府采購實施意見，完善政府采購節(jié)能低碳和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單制度，不斷擴大節(jié)能低碳和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購范圍。對空調(diào)機、計算機、打印機、顯示器、復(fù)印機等辦公設(shè)備和照明產(chǎn)品、用水器具，由同等優(yōu)先采購改為強制采購高效節(jié)能低碳、節(jié)水、環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品。建立節(jié)能低碳和環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品政府采購評審體系和監(jiān)督制度，保證政府采購促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策功能落到實處。

（二）約束作用的財稅政策

約束作用的財稅政策主要體現(xiàn)在對市場主體的耗能和污染排放行為征收有關(guān)稅費，既稅制調(diào)整的“綠色化”。一方面是開征有利于控制氣候變化、保護環(huán)境的新稅種，如碳稅、氣候變化稅以及生態(tài)稅等；一方面調(diào)整原有稅制中不利于節(jié)能減排的相關(guān)規(guī)定。由“誰污染、誰付費”轉(zhuǎn)變觀念為“誰低碳、誰受益”，征稅的出發(fā)點也擴大到促進生產(chǎn)方式、生活方式轉(zhuǎn)向低碳化上來。

我國尚未開征碳稅，但國內(nèi)一些研究結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始了相關(guān)研究?，F(xiàn)階段我國碳稅的征收對象可定為使用化石燃料向大氣中排放CO2的單位；對產(chǎn)生CO2的煤、石油、天然氣等化石燃料按含碳量測算排放量作為計稅依據(jù)；稅率可遵循循序漸進的原則；碳稅收入可建立國家低碳經(jīng)濟發(fā)展基金，用于提高能源效率、研究節(jié)能新技術(shù)、開發(fā)低排放的新能源和可再生能源，并實施植樹造林等增匯工程項目和加強應(yīng)對氣候變化的國際交流與合作。

促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策制度建設(shè)是一個長期的過程。在此過程中，要組合使用各項政策，保證低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。同時這些財稅政策促進作用的有效發(fā)揮還需要包括價格政策、信貸政策、投融資政策、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的其他政策措施的配套，在國家低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的大框架下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合運用，充分發(fā)揮各項政策職能，促進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展。

〔1〕 陳昌智.在2010博士山低碳財稅政策論壇上的講話.

〔2〕 蘇偉.應(yīng)對氣候變化 發(fā)展低碳經(jīng)濟.中國投資，2010.

〔3〕 王金南，葛察忠，高樹婷.中國環(huán)境稅收政策及其實施戰(zhàn)略.中國環(huán)境科學(xué)出版社.

〔4〕 陳永昌.應(yīng)對氣候變化 發(fā)展低碳經(jīng)濟.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4cbc8ae40100e60p.html.

〔5〕 金起文，于海珍.構(gòu)建發(fā)展低碳經(jīng)濟的技術(shù)支撐體系[N].光明日報，2010-03-1.

〔6〕 陳柳欽.低碳消費：一種可持續(xù)的消費模式.http：//www.xslx.com/htm/jjlc/hgjj/2010-03-23-24337.html.

〔7〕 我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的主要措施.http：//www.in-en.com/article/html/energy_1422142220530059.html.

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1672-9544（2010）09-0025-04

【責(zé)任編輯 陸成林】