新公共服務(wù)理論視角：政府與公民合作新關(guān)系的思考

范劍虹

摘要：在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)確立后，隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府與公民變傳統(tǒng)“單向”行政為“雙向”互動(dòng)，成就平等對話，共同合作儼然為建立適合我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行政體制樹立了方向標(biāo)。實(shí)現(xiàn)政府與公民合作新關(guān)系是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中執(zhí)政者與參與者均不可忽視的問題，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的要求。

關(guān)鍵詞：政府；公民；合作；關(guān)系

在我國傳統(tǒng)的行政體制下，公民無限依賴于政府行使權(quán)力，自身很少參與公共事務(wù)，政府處于一個(gè)絕對主動(dòng)的地位，公民則是無限被動(dòng)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)確立后，公民與政府及其工作人員進(jìn)行大量地直接接觸，公民與政府行為之間的關(guān)系更加敏感，在現(xiàn)代民主的價(jià)值觀念影響下，公民對過去所處的狀態(tài)已漸漸不再滿足，對政府不斷提出新的要求和期待，過去那種政府與公民之間的固定關(guān)系不再適用，傳統(tǒng)的行政模式也使得政府與公民之間的矛盾不斷加深，建立政府與公民的新關(guān)系迫在眉睫。

一、新公共服務(wù)理論對建立政府與公民良好的啟示

新公共服務(wù)理論明確提出政府的職能在服務(wù)上，公民是公共服務(wù)的對象，也是政府管理的對象，在政府管理過程中行政行為最終都是圍繞著公民展開的，生產(chǎn)率提高、過程再造和績效測量等將都不再位于公民的利益之上。政府與公民共同合作，保持公共利益的高度一致，廣泛對話，協(xié)商民主，公共官員不再只是回應(yīng)公民的要求，更樹立起集體觀念，鼓勵(lì)并伙同公民一起采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益成為服務(wù)型政府構(gòu)建的路徑和方向，要高效地管理和組織，只有在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運(yùn)作，相互尊重、相互適應(yīng)和相互支持，最終才更有可能獲得成功。公共行政官員作為代理公民事務(wù)的當(dāng)事人，在行政過程中不僅應(yīng)該關(guān)注市場，關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益，更多要做的是通過對話過程、中介組織、向公民授權(quán)，擴(kuò)大公民參與，遵循公平，正義，效率，參與、表達(dá)公共利益的民主原則，不單獨(dú)制定決策，通過對話理論，讓公民了解并致力于為社會(huì)，激發(fā)公民的自豪感和社會(huì)責(zé)任感的回歸，高效執(zhí)行公共需求的政策和管理項(xiàng)目，不斷支持團(tuán)體和個(gè)人參與建設(shè)社會(huì)契約，為有效的、負(fù)責(zé)任的公民行動(dòng)奠定基礎(chǔ)，讓人們看到政府是開放的、容易接近的并及時(shí)做出響應(yīng)，滿足公眾的需要。強(qiáng)化公共服務(wù)職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，無疑為建立政府與公民良好互動(dòng)的新關(guān)系指導(dǎo)了前進(jìn)的方向。

二、建立政府與公民合作新關(guān)系的困境

（一）社會(huì)資本匱乏，特別是社會(huì)信任資本緩慢增長

我國社會(huì)資本的總體現(xiàn)狀是：社會(huì)資本總體擁有一定的數(shù)量，卻過于分散且過分集中導(dǎo)致社會(huì)資本的在小范圍內(nèi)合理多地區(qū)匱乏，從而在向更大范圍轉(zhuǎn)化時(shí)只能緩慢增長，也在更大范圍內(nèi)造成社會(huì)資本的稀缺，社會(huì)資本分布的地區(qū)和社會(huì)層級(jí)差異明顯。i在社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史背景下，越來越廣泛和頻繁的人群流動(dòng)模式代替了原來穩(wěn)固的單位制人際關(guān)系模式，政府行為出現(xiàn)大量失范，加之市場經(jīng)濟(jì)的不健全導(dǎo)致的造假、欺詐行為的層出不窮卻屢禁不止導(dǎo)致人際間的信任關(guān)系嚴(yán)重削弱。改革開放以來，先進(jìn)科學(xué)技術(shù)引進(jìn)的同時(shí)國外的思想也在沖擊著我國的傳統(tǒng)道德規(guī)范，以傳統(tǒng)共同體為單位的信任正在被現(xiàn)代化所破壞，人與人之間的來往呈現(xiàn)冷漠趨勢， 人際交往中的也帶有明顯的功利性，社會(huì)的信任資本在不知不覺間流失。

（二）“官本位”思想嚴(yán)重，政府行政管理單向運(yùn)行

在我國傳統(tǒng)的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政體制下，政府一直扮演的既是公共服務(wù)的掌權(quán)者也是掌舵者，政府制定和執(zhí)行政策首先考慮的是政府的利益而非公民的利益，公民的主人地位并沒有得到重視，甚至可以說是被忽視了，公民存在的一種只有義務(wù)沒有權(quán)利的荒謬狀態(tài)。政府行政官員中形成嚴(yán)格的等級(jí)制度，傳統(tǒng)的“官本位”思想使得政府官員在行政中更加注意的是官員的身份而不是為人民謀取利益的意識(shí)，為人民服務(wù)成了一句空喊的口號(hào)。政府在公共利益上的壟斷地位為其更加便利的將所謂的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品自上而下的分配給公民，而公民只能被動(dòng)接受，政府在長期的行政過程中更多趨向于“政府發(fā)布命令，公民執(zhí)行決策”的一種單向運(yùn)行模式，政府服務(wù)意識(shí)嚴(yán)重淡薄。

（三）公民參與意識(shí)的缺乏，參政渠道堵塞

盡管近年來我國政府績效評(píng)估中的政府與公民合作取得了明顯的進(jìn)展，但總體上尚處于“公民有限參與階段”。傳統(tǒng)的政治思想文化束縛著人們的參政觀念，在我國歷史上皇權(quán)專制、高度集權(quán)的政治統(tǒng)治的文化觀念的影響下，造成了人民對政權(quán)的盲目遵從和依附，只是單純地崇拜權(quán)威，極度缺乏自主獨(dú)立意識(shí)。對于公民依賴政府解決的事務(wù)，政府遲遲沒有動(dòng)手解決或不了了之，公民會(huì)覺得很正常，而若是政府順利完成，卻讓人受寵若驚，連連驚嘆。公民很少想著靠自己參與政治維護(hù)自己的合法權(quán)益，公民參與行政的渠道也往往無從可見，公民的個(gè)性沒有能夠得到好好的張揚(yáng)，從而導(dǎo)致一定程度上公民對政治的冷漠和消極關(guān)注。

（四）法律制度不完善，監(jiān)督體系相對缺失

完善、權(quán)威、統(tǒng)一的法律制度是公民合理參政、政府民主執(zhí)政的基礎(chǔ)，是政府與公民之間相互協(xié)商、共同管理國家事務(wù)的保證，只有做到有法可依、有法必依才能做得到防治政府行政中的弊病，保障政府政策的合法與科學(xué)，保證政府始終堅(jiān)持為人民服務(wù)，才能夠做得到公民最大限度的維護(hù)自身的合法利益不受侵害，保證公民順利參政議政。我國目前的監(jiān)督體系相對缺乏，公共服務(wù)缺少透明度，許多基層政府所實(shí)行的所謂的政務(wù)公開只是表面形式，民眾對政府服務(wù)知之甚少，公民參與決策或公共管理活動(dòng)也具有很大隨意性，往往是跟著習(xí)慣走而非法律制度。若是有一套完整的監(jiān)督體系，政府決策和管理必定會(huì)更加有效，監(jiān)督體系的建立和完善成為必要。

三、建立政府與公民合作新關(guān)系的對策

（一）培育社會(huì)資本，促進(jìn)我國社會(huì)資本的轉(zhuǎn)化和優(yōu)化，更好實(shí)現(xiàn)善治

培育社會(huì)資本最主要的就是要實(shí)現(xiàn)政府與公民的民主協(xié)商，提升政府與公民之間的團(tuán)結(jié)、合作和信任含量，促進(jìn)公民與政府的積極互動(dòng)合作。加快建設(shè)政府與公民個(gè)人、社會(huì)群體之間的和諧關(guān)系，建立社會(huì)誠信體系，增加公民、社會(huì)組織、政府之間的信任社會(huì)資本，減輕社會(huì)交往中功利性的傾向，減少政府與公民之間的猜疑和不信任因素，促進(jìn)我國社會(huì)資本的轉(zhuǎn)化和優(yōu)化，構(gòu)建彼此之間的社會(huì)認(rèn)同。在政府公共管理過程中，應(yīng)該致力提高政府的信譽(yù)和公信力，讓公民對政府有效實(shí)施公共政策抱有信心，盡可能地增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感，擔(dān)起政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任，樹立政府的權(quán)威。只有政府具有的良好的信用和高度的權(quán)威，公民才能很好的去理解和信任政府出臺(tái)的政策，積極的配合政府的工作，提高政府的行政效率，有效降低行政成本。只有政府與公民之間建立良好合作互動(dòng)關(guān)系，才能更好、更快實(shí)現(xiàn)善治。

（二）樹立“雙贏”觀念，變“單向”行政為“雙向”互動(dòng)，成就平等對話

現(xiàn)行的國家政體和制度下，以“強(qiáng)權(quán)政治”為主導(dǎo)的單向運(yùn)行模式仍然存在社會(huì)中，單向的行政管理是我國歷史腐朽制度的殘余，它是以政府的利益最大化為目的，公民地位被忽視，這遺留下來的問題嚴(yán)重影響著我國政府行政進(jìn)程。我國堅(jiān)持構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的任務(wù)就要求我們的政府不再是強(qiáng)權(quán)和集權(quán)的政府，而是為人民著想、為人民爭取最大利益的服務(wù)型政府。在現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)條件下，公民的需求隨著社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生越來越多的新的需求，政府為了滿足公民的需求就必須及時(shí)不斷的推進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變和政府相關(guān)機(jī)制的調(diào)整，科學(xué)合理地進(jìn)行政府管理行政。同時(shí)調(diào)動(dòng)公民的積極性，建立政府公民互動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等，刺激公民的社會(huì)參與和全面發(fā)展，確定公民在公共政策制定中主體地位的合法性和合理性，改過去的“單向”行動(dòng)為至今的“雙向”互動(dòng)，成就政府的平等對話。

（三）培養(yǎng)公民參政意識(shí)，拓寬參政渠道，公民自主、積極參與政府管理

公民參與政府管理需要多方面的努力，不僅僅是公民要提高參政意識(shí)，政府也應(yīng)該提供一定的條件、采取相應(yīng)的措施讓公民意識(shí)到自己的權(quán)力和利益是可以通過這樣的方式來實(shí)現(xiàn)的。首先，公民應(yīng)該拋棄過去的那種消極參政的態(tài)度，樹立公民主體意識(shí)和權(quán)力意識(shí)，增強(qiáng)并保持對政治的高度敏感和認(rèn)同參與，一步一步了解政府政策，理性地加入行政過程，形成整個(gè)社會(huì)公民共同參政的價(jià)值觀，為政府有效行政出力，更為保護(hù)自身合法利益和最終實(shí)現(xiàn)意志的追求。從政府方面出發(fā)，最主要的一點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府觀念，堅(jiān)持以民為向?qū)?，以民為中心，?jiān)持以民為本的理念。除此之外，政府可以建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，鼓勵(lì)公民積極參政，充分調(diào)動(dòng)公民的參與熱度，化被動(dòng)接受為主動(dòng)參與，挖掘公民智慧與知識(shí)，促進(jìn)政府決策的民主化與科學(xué)化。其次，拓寬渠道可以讓公民更好的參政，也讓政府的決策更好、更快地流入社會(huì)，獲取社會(huì)的認(rèn)同和意見，保證決策的準(zhǔn)確、有效，最大限度使得政府行為符合社會(huì)公民的期望，實(shí)現(xiàn)最好的社會(huì)效益。建立社會(huì)公示制度、公開聽證制度、民意反映制度、上訪制度、強(qiáng)化電子政務(wù)等都是疏通渠道的好方法，這些制度更好地體現(xiàn)政府的先進(jìn)性和人民性，拉近政府與公民之間的距離。

（四）建立完善行政監(jiān)督體制，保障公民權(quán)利，保證政府全心全意為民服務(wù)

充分實(shí)現(xiàn)政府與公民的合作互動(dòng)，需要市場經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，需要政治文化的引導(dǎo)，但最終是依靠法律制度來保障。由于政府與公民是處在一個(gè)實(shí)際上并不平等的位置上，政府行政過程當(dāng)中更需要法律制度的約束和調(diào)整，同時(shí)，行政管理的法制化維護(hù)著行政管理的權(quán)威，保障著管理行為的穩(wěn)定和連續(xù)。行政官員在行政過程當(dāng)中首先遵循即是行政法制原則，政府必須依法行政，只有堅(jiān)持依法行政，政府官員才能按照規(guī)定的程序和方式進(jìn)行有序、合法的代理活動(dòng)；只有堅(jiān)持依法行政，政府行政管理的各個(gè)方面、各種活動(dòng)才有章可循；只有堅(jiān)持依法行政，才能有效保障公民的權(quán)力、保證政府不偏離服務(wù)宗旨的中心，全心全意為人民服務(wù)。另外，完善民眾監(jiān)督機(jī)制必不可少，公民是國家的主人，是政府管理事務(wù)的委托人，公民有權(quán)力也有必要對政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。公民監(jiān)督有利于改進(jìn)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的工作，在一定程度上提高了政府行政的效率，公民對濫用權(quán)力者和腐敗者及搞不正之風(fēng)的行為進(jìn)行揭露和曝光，幫助政府糾正工作失誤，也是公民自主積極參政的表現(xiàn)。健全和完善的民主參與渠道是公眾與政府雙方的互動(dòng)的必備橋梁。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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げ慰嘉南祝

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